郭文茂GUO Wen-mao

（廈門華廈職業(yè)學(xué)院，廈門361021）

0 引言

民辦教育自古就是中國的教育的主流力量，民間的教育家和教育機(jī)構(gòu)為中華文化的傳播和傳承做出了巨大的貢獻(xiàn)，孔子游歷列國傳道，朱子重振岳麓授徒，留下了千古佳話。古代的官學(xué)主要為統(tǒng)治階級(jí)子弟服務(wù)，廣大民眾接受教育只能求教于民家的私塾教書先生。民國期間也有許多著名的高等學(xué)府也是由民間力量創(chuàng)辦，例如燕京大學(xué)、廈門大學(xué)、上海圣約翰大學(xué)、齊魯大學(xué)等。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)人才的需求更加巨大，也更加多元化，公立學(xué)校無法滿足廣大人民群對(duì)教育的熱切希望，國家順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，鼓勵(lì)民間資金投入教育產(chǎn)業(yè)，民間力量參與教書育人，一批批民辦學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。民辦學(xué)校增加了整個(gè)社會(huì)的教育供給，滿足了不同方面的教育需求，辦得好的民辦學(xué)校在與公辦學(xué)校的競(jìng)爭中也毫不遜色，學(xué)校間形成了良性的競(jìng)爭機(jī)制。

公益性是全國各類學(xué)校的共同屬性，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的區(qū)別主要在于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源和國家管理的模式。民辦學(xué)校的資金雖然都來源于民間力量，但根據(jù)是否營利將民辦學(xué)校劃分成兩種類型。第一種類型是營利性民辦學(xué)校，由舉辦者投資辦學(xué)，這種類型的舉辦者一般為私人或者私企，國內(nèi)絕大多數(shù)民辦學(xué)校都是這一類型，第二種類型是非營利性民辦學(xué)校，由舉辦者捐資辦學(xué)，這種類型的舉辦者一般為社會(huì)賢達(dá)或者社會(huì)團(tuán)體，他們熱愛教育事業(yè)，以無償捐贈(zèng)的方式投入資金、實(shí)物、房產(chǎn)用于學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，廈門華廈職業(yè)學(xué)院就屬于第二種類型。投資追求回報(bào)，天經(jīng)地義，只要不違反法律法規(guī)，不違背教書育人的目的，投資民辦教育的主體獲得合理回報(bào)是國家鼓勵(lì)，同時(shí)也是受《民辦教育促進(jìn)法》保護(hù)的。而秉持非營利的理念從事民辦教育則是一種更高尚情操和對(duì)教育純粹熱愛的表現(xiàn)。舉辦者能將創(chuàng)辦民辦學(xué)校辦學(xué)定位為非營利并長年堅(jiān)持，需要持守四項(xiàng)原則，其一為產(chǎn)權(quán)獨(dú)立清晰，其二為法人治理結(jié)構(gòu)完善，其三為辦學(xué)盈余不分配，其四為財(cái)務(wù)信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

1 產(chǎn)權(quán)獨(dú)立清晰

產(chǎn)權(quán)的概念包括兩個(gè)方面，一個(gè)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，另一個(gè)是企業(yè)（社會(huì)單元）所有權(quán)。本文中產(chǎn)權(quán)指的是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，即對(duì)給定財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。成立民辦學(xué)校都需要經(jīng)過行政審批，從形式上看，產(chǎn)權(quán)都有經(jīng)過合法的界定，產(chǎn)權(quán)獨(dú)立清晰似乎很容易做到，但現(xiàn)實(shí)中，由于營利與非營利民辦學(xué)校的舉辦者辦學(xué)目的各異，產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立清晰成為了非營利民辦學(xué)校必須堅(jiān)持的一項(xiàng)原則。

1.1 舉辦者投資辦學(xué) 舉辦者耗費(fèi)大量的資金、時(shí)間和精力，一磚一瓦，歷盡艱辛，甚至傾盡所有，費(fèi)盡一生投入教育事業(yè)，他們的成果豐盛，精神可嘉，眾多學(xué)子借此實(shí)現(xiàn)求學(xué)夢(mèng)想，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的人才。但我們同時(shí)也看到產(chǎn)權(quán)歸屬成了民辦學(xué)校理不清的問題。《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，這也意味著舉辦者不得侵占和任意處置民辦學(xué)校的資產(chǎn)，舉辦者只能通過獲取合理回報(bào)的方式取得民辦學(xué)校的資產(chǎn)。但現(xiàn)狀與法律規(guī)定產(chǎn)生了一定的差距，舉辦者往往無法按照立法者確定的善意目的來取得“合理回報(bào)”，而是違規(guī)曲線獲得“超額回報(bào)”。

1.1.1 舉辦者未將規(guī)劃中應(yīng)投入學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)劃歸學(xué)校名下。舉辦民辦學(xué)校的私人或者私企一般都有自身經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，學(xué)校的前期投入巨大，舉辦者需要將企業(yè)的盈利反哺學(xué)校的投資和日常運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)和學(xué)校的投資計(jì)劃和資金預(yù)算經(jīng)常是全盤考慮，如果資產(chǎn)全部投入學(xué)校，則無法自由的運(yùn)用資產(chǎn)進(jìn)行純盈利性運(yùn)作。企業(yè)從抵減企業(yè)所得稅角度考慮，要求學(xué)校通過租賃方式使用企業(yè)的資產(chǎn)，特別是房產(chǎn)，是最佳的納稅籌劃方案。

1.1.2 舉辦者將私人生活經(jīng)費(fèi)、企業(yè)經(jīng)營費(fèi)用和學(xué)校的日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)混用的現(xiàn)象嚴(yán)重。舉辦者雖然不能直接將投入學(xué)校的資產(chǎn)收回或者挪作它用，但是卻可以利用直接參與學(xué)校管理的權(quán)力，以費(fèi)用開支的方式轉(zhuǎn)移學(xué)校資金或資產(chǎn)。

產(chǎn)權(quán)不清將影響學(xué)校日常的教育經(jīng)費(fèi)投入，并且在舉辦者自身產(chǎn)業(yè)陷入危機(jī)時(shí)無法獨(dú)善其身，影響學(xué)校的正常發(fā)展。

同時(shí)，民辦學(xué)校的資產(chǎn)與舉辦者自身的資產(chǎn)難以明確區(qū)分，導(dǎo)致第三人在與民辦學(xué)校舉辦者發(fā)生債務(wù)糾紛時(shí)，往往依法申請(qǐng)查封、凍結(jié)其在學(xué)校中的股權(quán)或資產(chǎn)，學(xué)校的正常教學(xué)秩序受到嚴(yán)重破壞。2013年深圳寶安區(qū)民治明珠小學(xué)共涉及22件經(jīng)濟(jì)糾紛案件，均因明珠小學(xué)法定代表人董某與他人發(fā)生借款或合同糾紛。

1.2 舉辦者捐資辦學(xué) 以廈門華廈職業(yè)學(xué)院為例，該校是由海內(nèi)外熱心教育的人士捐資創(chuàng)辦，舉辦者將投入學(xué)校所有財(cái)產(chǎn)均過戶至學(xué)校名下，舉辦者對(duì)已投入學(xué)校的財(cái)產(chǎn)不保留任何權(quán)利，學(xué)校擁有完全的資產(chǎn)所有權(quán)。舉辦者根據(jù)捐贈(zèng)協(xié)議和學(xué)校章程，享有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這種辦學(xué)模式保證了學(xué)校經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)不被挪作它用，不受舉辦者企業(yè)或關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，專注于教育事業(yè)的發(fā)展。這種模式的長期健康發(fā)展應(yīng)該得到國家的支持和社會(huì)的關(guān)注，舉辦者不僅應(yīng)建立一定的機(jī)制保證資金持續(xù)并且無償?shù)耐度氲綄W(xué)校中，例如建立教育基金，還應(yīng)千方百計(jì)擴(kuò)大學(xué)校的影響，形成數(shù)量更多的、來源更穩(wěn)定資金籌集模式。政府也應(yīng)通過購買教育服務(wù)、專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)等方式給予資金支持和其他政策扶持，防止學(xué)校因資金問題而阻礙發(fā)展，甚至陷入困境。

2 法人治理結(jié)構(gòu)完善

學(xué)校是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的法人，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)才能從組織架構(gòu)和管理流程始終上保證已落實(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬的各項(xiàng)資產(chǎn)的占有、使用、收益和處置符合非營利辦學(xué)宗旨。

法人治理結(jié)構(gòu)主要關(guān)注公司所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離下股東、董事會(huì)、管理層和其他利益相關(guān)人之間利益和權(quán)力制衡機(jī)制。根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)涉及舉辦者、董事會(huì)或理事會(huì)、校長、黨委、教職工代表大會(huì)等主體，核心是董事會(huì)或理事會(huì)的利益和權(quán)力制衡機(jī)制。

在舉辦者投資辦學(xué)的模式下，舉辦者視學(xué)校為私產(chǎn)，為保證對(duì)學(xué)校資產(chǎn)和管理的控制力，保證獲取合理回報(bào)、分配剩余財(cái)產(chǎn)等重大利益的實(shí)現(xiàn)，舉辦者會(huì)派遣自身的代理人進(jìn)入董事會(huì)或理事會(huì)，在人數(shù)和投票權(quán)上占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，積極參與決策，甚至操縱決策，董（理）事會(huì)的其他成員無法發(fā)揮任何作用，學(xué)校家族化管理現(xiàn)象嚴(yán)重。

在舉辦者捐資辦學(xué)的模式下，上述現(xiàn)象能得到較好的解決。以廈門華廈職業(yè)學(xué)院為例，該校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，設(shè)立監(jiān)事會(huì)和工會(huì)，對(duì)學(xué)校管理和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督。董事會(huì)成員由舉辦者代表、社會(huì)賢達(dá)、院長、黨委負(fù)責(zé)人和教職工代表等人員組成。董事會(huì)成員積極參與決策，履行各項(xiàng)職責(zé)的動(dòng)力來源于“聲譽(yù)機(jī)制”。董事會(huì)成員一般都是國企高管、海外華僑、大學(xué)教授等具有較高的社會(huì)地位、較大社會(huì)影響力的社會(huì)賢達(dá)，不以獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)作為任職目的（事實(shí)上也從不收取分文酬勞和補(bǔ)貼），而視自身聲譽(yù)和公信力為生命，他們充分運(yùn)用自己的智慧、調(diào)動(dòng)多方資源謀劃學(xué)校發(fā)展大計(jì)，積極向社會(huì)各界募集資金，向政府爭取資助，并通過校產(chǎn)運(yùn)營增強(qiáng)自身造血功能，為學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)提供穩(wěn)定、可靠的保障。

3 辦學(xué)盈余不分配

不可分配辦學(xué)盈余，不可分配解散清算后的剩余財(cái)產(chǎn)是非營利組織區(qū)別于營利組織的最主要特征。非營利性要求舉辦者必須放棄“剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)”，如果舉辦者參與分配辦學(xué)盈余，哪怕是及其有限的辦學(xué)盈余都與非營利的宗旨相違背。

《民辦教育促進(jìn)法》允許舉辦者獲得合理回報(bào)，是為了鼓勵(lì)更多的民間人士利用民間資金投入教育事業(yè)，作為公辦教育的重要補(bǔ)充，減輕國家的財(cái)政投入壓力，讓接受教育的機(jī)會(huì)更多，讓提供的教育資源更多元。但這種類型的學(xué)校不屬于非營利性質(zhì)。

非營利組織的精神體現(xiàn)在其不以營利為目的、公益性、志愿性和奉獻(xiàn)性，因此民辦學(xué)校的非營利代表著更純粹地將教育理念付諸實(shí)踐，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和教育資源應(yīng)毫無保留的全部投入教育事業(yè)。以廈門華廈職業(yè)學(xué)院為例，該校堅(jiān)持了二十年的非營利宗旨，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)只有一個(gè)投向——高等職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。

該校大力發(fā)展投資巨大但見效較慢的工科，為社會(huì)培養(yǎng)了大批實(shí)用型人才。工學(xué)專業(yè)的發(fā)展需要建設(shè)符合教學(xué)、實(shí)訓(xùn)要求的基礎(chǔ)實(shí)驗(yàn)室、專業(yè)實(shí)驗(yàn)室，需要購置大量的儀器設(shè)備和實(shí)驗(yàn)耗材，需要到生產(chǎn)一線進(jìn)行實(shí)踐，因此必須保證大量資金的持續(xù)投入，學(xué)校在董事會(huì)的支持下，將經(jīng)費(fèi)投入向工學(xué)專業(yè)傾斜，陸續(xù)建設(shè)了超過80間實(shí)驗(yàn)室，占學(xué)校實(shí)驗(yàn)室總數(shù)的70%；工學(xué)專業(yè)的實(shí)驗(yàn)室配置了超3700萬元的儀器設(shè)備，占學(xué)校實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備總值的77%。

該校推行公平教育，現(xiàn)已建立了較為完備的獎(jiǎng)助體系，每年從辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中劃撥較大比例作為學(xué)生資助專項(xiàng)資金，用于資助家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，資助覆蓋面占在校生的三分之一。同時(shí)，學(xué)校將自建的食堂以“零租金”的方式外包，以減少學(xué)生生活開支。

該校創(chuàng)風(fēng)氣之先，在事業(yè)單位都還未全面推行職業(yè)年金之前，董事會(huì)就組織人馬積極探索職業(yè)年金制度，提高教職工待遇，2013年2月廈門市政府出臺(tái)文件支持民辦高校開展年金制度試點(diǎn)，3月學(xué)校即向廈門市政府提交職業(yè)年金具體實(shí)施方案。

在缺乏政府補(bǔ)貼和投入的情況下，董事會(huì)帶領(lǐng)學(xué)校教職工披荊斬棘，充分使用有限的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，積極提高教學(xué)質(zhì)量，取得了較好的社會(huì)聲譽(yù)，招生分?jǐn)?shù)、報(bào)到率和生源質(zhì)量都居福建省民辦高職學(xué)校的前列。

在談到學(xué)校堅(jiān)持非營利的辦學(xué)宗旨時(shí)，需要辨析兩個(gè)相關(guān)的詞語，盈利和營利。盈利指的是組織獲得利潤的能力，對(duì)學(xué)校而言則指收支相抵后產(chǎn)生結(jié)余的能力。營利指的是組織存在的目的，對(duì)學(xué)校而言，營利指學(xué)校舉辦者要求對(duì)辦學(xué)結(jié)余進(jìn)行分配，將學(xué)校的資產(chǎn)以各種形式轉(zhuǎn)化為舉辦者的資產(chǎn)。民辦學(xué)校提供包括教育服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目收取合理的費(fèi)用，取得盈利是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源之一，是考驗(yàn)學(xué)校管理能力、辦學(xué)實(shí)力的一項(xiàng)指標(biāo)。民辦學(xué)校由于缺乏政府穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入，而主要依靠外部資金的投入，因此需要多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，充分利用自有資產(chǎn)、校辦產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營獲取辦學(xué)結(jié)余，提高自身造血能力，為學(xué)校的穩(wěn)定發(fā)展積累資金。

廈門華廈職業(yè)學(xué)院的董事會(huì)除了積極為學(xué)校籌措資金，同時(shí)也通過科學(xué)管理提高了資金的使用效率。該校充分利用現(xiàn)有資產(chǎn)，發(fā)動(dòng)教職工的主觀能動(dòng)性，通過出租商鋪和空閑場(chǎng)地、開展職業(yè)培訓(xùn)、提供技術(shù)服務(wù)和管理咨詢服務(wù)等方式，獲得了除學(xué)費(fèi)外穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。

4 財(cái)務(wù)信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督

產(chǎn)權(quán)清晰、法人治理結(jié)構(gòu)完善、辦學(xué)盈余不分配都與財(cái)務(wù)密切相關(guān)。財(cái)務(wù)信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督才能保證非營利宗旨在陽光下踐行。學(xué)校應(yīng)建立嚴(yán)格規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，遵守國家頒布的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》，并且積極的向社會(huì)公開財(cái)務(wù)信息。財(cái)務(wù)信息向社會(huì)公開包括向主管教育機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、舉辦者、捐贈(zèng)者和非特定的社會(huì)公眾公開，公開的渠道可以是學(xué)校網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體。為保證社會(huì)監(jiān)督更加專業(yè)、有效，學(xué)校應(yīng)定期聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告或管理建議書。

以廈門華廈職業(yè)學(xué)院為例，該校制定了符合非營利民辦學(xué)校特點(diǎn)的財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)行全面預(yù)算管理，規(guī)范資金、資產(chǎn)管理流程，健全會(huì)計(jì)核算。學(xué)校主動(dòng)公開財(cái)務(wù)信息，自覺接受社會(huì)各界的監(jiān)督。福建省財(cái)政廳、教育廳規(guī)定從2011年起，全省高等學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校（含技工學(xué)校）的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告要由注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行審計(jì)，而華廈從1997年開始，每年都邀請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行年度審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告，董事長和校長離任時(shí)均進(jìn)行離任審計(jì)，2004年開始實(shí)行預(yù)算管理，上述舉措都開創(chuàng)福建省民辦高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理的先河。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要大力支持民辦教育，依法管理民辦教育，“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。政府通過法律固化非營利民辦學(xué)校的四項(xiàng)原則，在政策和資金上加大對(duì)非營利民辦學(xué)校的扶持力度，創(chuàng)新扶持方式，定能促進(jìn)民辦教育的健康發(fā)展，推進(jìn)非營利民辦學(xué)校管理的規(guī)范化進(jìn)程。

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