豐俊功

開放性干部選拔任用制度的構建

豐俊功

政府公共性是干部選拔任用制度開放性的基礎，市場化改革與政治民主化是其推動力，公共職位稀缺與公眾從政巨大需求之間的沖突推動干部選拔任用制度細節(jié)標準、程序和方法的開放性。應注重開放性干部選拔任用制度框架設計、注重選拔任用制度的制度分權設計導向、精細化干部提名和動議權的制度設計以及保障社會職業(yè)發(fā)展利益和擴大社會合作機制。

開放性 干部選拔任用 分權設計 基業(yè)發(fā)展 社會合作

干部選拔任用制度的開放性，是指通過構建干部選拔任用制度的吸納和整合機制，實現(xiàn)制度的創(chuàng)新并影響其他制度良性變遷的制度安排特性。干部選拔任用制度不斷強化吸納機制，選拔精英人才進入政府人事系統(tǒng)，約束其自利行為，激勵其為公共利益服務，并在總結經(jīng)驗的基礎上不斷自我創(chuàng)新。

從宏觀層次上來說，干部選拔任用制度的開放性主要體現(xiàn)在自身內部機制的吸納整合性以及與外在制度的聯(lián)結性。內部機制的吸納整合，是指各種選拔任用方式在選拔的程序和要素方面走向趨同。比如，在確定干部選拔的范圍時，不管是委任制的推薦提名還是考任制的公開報名，都需要一個資格審查或考察的環(huán)節(jié)，確定干部的資格或能力。與外在制度的聯(lián)結性，是指選拔任用制度與公務員制度、法律制度、問責制度、監(jiān)督制度等一系列制度的內在契合和相互銜接，制度配套越來越緊密。從微觀層次上來說，干部選拔任用制度的開放性主要體現(xiàn)在干部選拔任用的范圍擴大、程序公開透明、公眾參與程度增加、監(jiān)督機制健全、選拔規(guī)則公平合理等方面。

干部選拔任用制度是政府人事制度安排的關鍵一環(huán)。我國干部選拔任用制度經(jīng)過不斷完善，已經(jīng)形成了選任制、委任制、考任制和聘任制等各種制度形式。選任制是指通過民主選舉的方式確定任用干部的方式，主要適用于各級人民代表大會選舉本級政府的領導人，民主推薦程序是選任制的重要組成部分；委任制是指任免機關按照干部管理權限直接委派干部擔任領導職務的制度，提名和公示程序是其重要組成部分，委任制是我國目前最普遍的干部任用形式；考任制是指通過標準化公開考試的方式選拔干部，由考任制擴展而來的公開選拔和競爭上崗成為黨政領導干部選拔任用的重要創(chuàng)新形式；聘任制是指運用合同的方式為專業(yè)性較強和輔助性職位選聘或招聘干部的形式。這四種干部選拔任用形式的實效，最終落腳于公共領導職位的充任及相關配套制度安排，而這一發(fā)展過程在不同層面上都體現(xiàn)出了干部選拔任用制度的漸進開放性。

推動干部選拔任用制度開放性發(fā)展的因素

在新公共治理范式的指導下，政府改革汲取了市場化競爭、企業(yè)家精神、重塑政府和公共服務等民主價值和觀念，而政府人事制度安排的開放性，尤其是干部選拔任用制度的開放性，正是這些范式和理念在制度層面的反映，它有助于吸納社會中的精英人才參與政府管理，增強政府自身的開放性。推動干部選拔任用制度走向開放性的要素主要包括以下三個方面：

首先，政府的公共性定位是干部選拔任用制度開放性的基礎。在現(xiàn)代民主社會中，作為政府的基礎屬性，政府的公共性與公共精神、公共利益、公共權力、公共事務、公共治理等概念聯(lián)系緊密，并且為信息公開、權力監(jiān)督、公共職位開放提供了合法性依據(jù)。我國干部選拔任用制度建立在黨管干部原則基礎上，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，因而干部選拔任用制度與公共性具有天然的內在聯(lián)系。公共職位向公眾開放，選取精英人才，在準入、晉升和退出機制設計方面顯現(xiàn)出良好的競爭性、公平性和科學性，而這些次級子制度的設計又推動了選拔任用制度的開放性。

其次，市場化改革與政治民主化是干部選拔任用制度開放性的推動力。一方面，黨和政府內部的一系列改革有力地推動了這一制度的發(fā)展。比如，自從公務員制度建立以來，培訓制度、績效考核制度、薪酬制度、晉升制度和退出機制等具體制度不斷完善，與干部選拔任用制度的制度合力日漸明顯，成為干部選拔任用制度開放性的內部推動力。另一方面，隨著市場化改革的深入，競爭、協(xié)作、效率等理念深入人心，市場精神的影響力推動改革訴求由經(jīng)濟領域向政治領域擴展。比如，聘任制的發(fā)展既是政府自身發(fā)展運行的需要，也是適應市場化發(fā)展而采取的合理路徑。與此同時，政治民主化推動公眾參與意識的形成，社會協(xié)作機制日漸獲得政府和社會的認同，反過來又為干部選拔任用等制度的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

最后，公共職位資源的供需矛盾是推動干部選拔任用制度開放性的現(xiàn)實動力。造成公共職位需求巨大的原因有很多，公共職位的每個行政層級數(shù)量有限，而且注定只有少數(shù)人能最終晉升至高級領導干部，由此一來，自下而上的多元訴求使如何選拔和晉升干部成為評價政府公信度的重要標準，公平、公開、競爭和擇優(yōu)的原則成為政府自身和公眾一致認同的原則，而這些原則的確立從制度本身體現(xiàn)了選拔任用標準、程序和方法的開放性。

開放性干部選拔任用制度建設面臨的問題

“為政之要，惟在得人”，干部的選任、委任、考任和聘任制度在我國的革命、建設和改革開放階段發(fā)揮過巨大作用，是黨管干部原則的具體運作方式，源源不斷地為政府選拔輸送各種優(yōu)質人才。差額、公開、票決、考試等程序的納入，使干部選拔任用呈現(xiàn)出民主化、規(guī)范化和有序化的態(tài)勢。盡管如此，干部選拔任用制度的開放性發(fā)展還面臨一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，干部選拔任用工作的開放性存在制度性壁壘。干部選拔制度的程序可以分為準入、考察、考試和公示環(huán)節(jié)。在準入條件方面，不同層級的干部選拔任用工作關注的是平等的參與機會，但在實際操作中仍然存在身份壁壘和人為設置過高門檻等問題。比如，在選拔干部時突出年齡、學歷和資歷問題；在考察干部時存在不注重實際調查、民主推薦和測評流于形式的問題；在考試環(huán)節(jié)中通常采用筆試和面試結合的方法，應試后根據(jù)分數(shù)高低錄用，而不是根據(jù)實績錄用。這些問題在一定程度上限制了那些年齡較大、學歷較低，但長期在艱苦環(huán)境和崗位上埋頭苦干、工作實績突出的干部。在選拔任用考試的筆試和面試設計方面如何將實績原則融入其中，需進一步思考和創(chuàng)新。

第二，干部選拔任用工作的開放范圍有待進一步探索。目前，我國干部選拔任用的方式包括選任制、委任制、考任制和聘任制等不同形式，規(guī)定了黨管干部、任人唯賢、德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙嵖?、民主、公開、競爭擇優(yōu)等原則，但在實際操作和應用過程中也呈現(xiàn)出一些負面傾向，某些原則的應用直接限定了選拔的范圍。因此，在具體實際操作中，如何正確運用這些原則，保證選拔的公正性和范圍的開放性，依然是我們需要探索的問題。比如，公開選拔和競爭上崗是《黨政領導干部選拔任用工作條例》中提到的黨政領導干部選拔任用的方式之一，但是對其使用范圍并未進行明確規(guī)定，適用的層級是基層干部、中層干部和高級干部還是科級、處級、廳級或更高級別的干部，適用的類別是聘任制、選任制、考任制還是委任制，都沒有明確界定，需要進行更細致的探索。

第三，干部選拔任用制度與其他制度的契合性有待提高。在委任制和選任制中，提名權和動議權是干部選拔任用的重要步驟，但是在實際操作中，動議權和提名權缺乏一定的監(jiān)督和責任承擔，只負責提名而不負責干部任職后的表現(xiàn)，再加上小團體主義等弊端，容易導致干部任用的失察或失效。在干部選拔任用過程中，提名的程序和范圍往往比較模糊，存在以票取人或考察結果與推薦結果不一致的現(xiàn)象，因此干部選拔任用制度中的培養(yǎng)、選拔和任用制度仍有待完善。另外，績效考核制度、培訓制度、晉升制度、薪酬制度等制度框架與選拔任用制度的銜接存在一定差距。比如，績效考核的結果與選拔任用的考察之間的關聯(lián)性不強，導致以此為依據(jù)進行考察時缺乏對干部個人真實全面的了解，“帶病提拔”等現(xiàn)象層出不窮。出現(xiàn)以上問題的重要原因就在于信息公開不到位和權責不一致，因而，在干部選拔任用過程中，信息公開制度和權力監(jiān)督制度與選拔任用制度自身建設的契合也是重要的改革方向。

第四，干部選拔的提名和動議缺乏精細化的制度性安排。動議制度設計直接影響到干部選拔任用的整個過程。我國行政管理體制依據(jù)“分級管理，下管一級”的原則對黨政領導干部進行管理。上級主要通過任免、考核和干部交流等方式對下級施加絕對性影響。但實踐操作中，如果動議和推薦程序環(huán)節(jié)缺乏公開性，有的部門利用人事任免權的影響力，產生了由一把手或少數(shù)人選人的弊端和伯樂相馬的人治化苗頭。另外，由于種種主客觀原因，當領導干部職位出現(xiàn)空缺時，有時會處于無人可選的尷尬境地，提名的范圍和動議很大程度上限制在少數(shù)人之中，易陷入少數(shù)人選少數(shù)人的局面。而對干部的考察往往由于繁瑣的程序設計，無法對干部的一貫表現(xiàn)和工作實績進行長期跟蹤，再加上重提拔考察輕平時考察、重才能輕品德考察、重考察程序輕考察內容等問題，導致在領導干部評價與普通干部評價不一致、推薦評價與考察評價不一致時，無從綜合研判，只能根據(jù)自身的經(jīng)驗抉擇，助長了用人上的不正之風。

改革和完善開放性干部選拔任用制度的對策

干部選拔任用是行政權力轉移的重要關節(jié)，選出政治堅定而又敢于擔當?shù)暮酶刹渴沁x拔任用制度的目標所在。公共選擇理論認為，民眾與政府的關系是一種委托代理關系，民眾通過代理人政府實現(xiàn)自身的權利，干部在政府中扮演著至關重要的角色。如何既能處理好委托代理關系，又能按照既定制度選拔合適的干部至關重要。干部選拔任用制度是一個增量改革的漸進過程，建設開放性干部選拔任用制度需要從制度框架、制度分權和制度精細化等方面著手，具體包括以下方面：

第一，注重開放性干部選拔任用制度框架設計。制度框架設計是一個增量變革的實踐過程，制度框架設計包括頂層制度設計、底層制度設計和制度關鍵節(jié)點設計。頂層制度設計是指將干部選拔任用納入到整個公務員制度當中，增強制度之間的契合性和關聯(lián)度，發(fā)揮制度合力和制度剛性的積極作用，尤其是績效考核制度、晉升機制和退出機制。底層制度設計是指干部選拔任用的機制設計和規(guī)則細節(jié)設計，比如繼續(xù)創(chuàng)新委任制、聘任制、選任制和考任制，整合其中的創(chuàng)新元素和環(huán)節(jié)；在規(guī)則設計方面，圍繞考察、提議、動議、推薦、筆試、面試、公示等環(huán)節(jié)，進行優(yōu)化設計。制度節(jié)點設計是指選拔任用制度設計應關注的關鍵點，比如，考察的形式、優(yōu)秀干部的評價標準、面試的時間和地點安排等環(huán)節(jié)中的關鍵性約束點。

第二，注重選拔任用制度的制度分權設計導向。通過制度設計吸納和選拔精英人才的干部選拔過程需要進行制度分權，通過分權強化責任和權利，進而限制或減弱人治化的問題。制度分權主要包括對“一把手”的分權設計和選拔程序的分權。在提名權和動議權中，“一把手”的意見往往占有很大的比重和優(yōu)勢地位，雖然也設計有集體討論等程序，但因“一把手”位高權重，掌握著本單位的人事任免權和很大的自由裁量權，常導致集體討論程序失效。所以，制度分權的關鍵一環(huán)是對“一把手”的分權設計。需要注意的是，一把手“分權設計理念核心在于合理規(guī)制“一把手”的權力，而不是嚴格限制一把手的權力。程序分權是通過程序化的制度設計，用制度選人代之以用少數(shù)人選少數(shù)人。分權化的制度設計注重發(fā)揮創(chuàng)新、合作與參與精神，通過規(guī)范的流程設計彰顯公平和公正，而不是只走過場和程序。

第三，精細化干部提名和動議權的制度設計。在選拔程序中，干部的提名和動議環(huán)節(jié)至關重要，創(chuàng)新干部的預先選拔和培養(yǎng)制度設計，可以為選拔任用干部預先確定正確路線和有生力量。通過建立不同層級的后備干部人才庫，在民意考察基礎上，每年定期開展選拔活動，使所有具備資格的人都積極參與，將符合條件的干部納入到儲備人才庫中。對進入人才庫的干部實施定向培養(yǎng)，在選拔任用干部時，根據(jù)人職匹配程度從中推薦，這樣既有助于全面了解干部的性格特征、經(jīng)驗閱歷、專業(yè)特長和發(fā)展?jié)摿?，也有利于整體的人才培養(yǎng)選拔。這項工作需要黨委和組織部門共同參與，而不是由單個人或單個部門決定，只有這樣才能夠有效利用動議權和推薦權。在聘任制中，對所選人員的技術專業(yè)素質要求更高，因而聘任制下干部的提名和動議會與其他形式也有所不同，在原則范圍之內，要注重給予用人單位一定的自主權和靈活性。

第四，保障職業(yè)發(fā)展利益和擴大社會合作機制。一方面，政府的公共職位具有特殊的吸引力，除了破除職業(yè)壁壘之外，塑造職業(yè)吸引力更重要的是提供平等的利益保障，破除職業(yè)選擇的利益差異障礙，引導不同的社會優(yōu)秀人才向不同的行業(yè)分布，使那些真正具有政治抱負和實干精神的人才進入政府部門。另一方面，在干部選拔任用的程序方面，積極引入社會專業(yè)機構和公眾參與其中，創(chuàng)新合作機制。比如在干部測評、考試、考察和面試環(huán)節(jié)，采用電視直播、邀請公眾評論員參與、邀請專業(yè)面試專家參與等方式，可以有效提升干部的群眾認可度，使民意在選拔任用機制中發(fā)揮更大的作用，推動干部選拔任用的科學性和公開性。

總之，建立選拔任用制度的吸納與整合機制是一項長期復雜的工程，公信度建設、制度之間的無縫銜接和創(chuàng)新都是需要長期努力的方向。在選用干部方面，從伯樂相馬轉變?yōu)橘悎鲞x馬，由少數(shù)選少數(shù)變成公開選拔，黨管干部是開放性干部選拔任用制度的核心，制度選人和用人是主流，破除選拔任用方式和程序中的人治化色彩，不斷創(chuàng)新法治化和制度化選人用人規(guī)則和程序，是新時期漸進增量改革的方向，增強委任制的制度剛性、強化公開選拔和競爭上崗的科學性、優(yōu)化聘任制的專業(yè)性是當前選拔任用制度改革的具體舉措。

（作者單位：燕京理工學院）

【注釋】

①南京市黨建研究所課題組：“完善競爭性選拔干部方法機制研究”，《中共南京市委黨校學報》，2012年第1期，第60～66頁。

②龔建橋：“公務員競爭性選拔制度變遷分析”，《開放導報》，2012年第3期，第30～33頁。

③李又才，周莉：“當前領導干部公開選拔與競爭上崗中的問題及對策”，《武漢科技大學學報》（社會科學版），2011年第3期，第288～291頁。

④黃衛(wèi)成：“競爭性選拔干部若干實踐問題探析”，《唯實》，2011年第2期，第87 ～90頁。

⑤黃小鈁：“干部選拔任用方式的歷史變遷”，《北京行政學院學報》，2012年第4期，第50～54。

責編 / 于巖（實習）

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