景維民+王永興

【摘要】從歷史上看，東歐國家一直是社會(huì)主義陣營中的改革先鋒，但由于種種原因最終均未取得理想效果，改革最終走向激進(jìn)并導(dǎo)致了社會(huì)主義陣營的分化。在轉(zhuǎn)型初期，東歐國家普遍經(jīng)歷了政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)衰退的巨大挫折，部分國家甚至產(chǎn)生了戰(zhàn)爭(zhēng)和分裂。在經(jīng)歷最初5年左右的陣痛后，東歐各國的元?dú)庵饾u恢復(fù)，一些國家已經(jīng)或正在邁進(jìn)高收入國家的“俱樂部”。然而，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大鴻溝不可能一步跨越，東歐國家的轉(zhuǎn)型之路還很漫長(zhǎng)。從“國家治理”的全局視角出發(fā)，有助于更清楚地把握東歐國家的真實(shí)轉(zhuǎn)型進(jìn)展，并為中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】東歐 國家治理 轉(zhuǎn)型 比較

【中圖分類號(hào)】F13/17 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

以波蘭1989年的“圓桌會(huì)議”為開端，曾經(jīng)震驚世界的“蘇東劇變”已經(jīng)過去了整整25年。事實(shí)證明，東歐國家走出了一條與中俄兩國不同的轉(zhuǎn)型道路①。在劇變發(fā)生之前，東歐就被一些學(xué)者稱為“共產(chǎn)主義的萬花筒”，而在劇變后又被稱為“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌（轉(zhuǎn)型）的萬花筒”，東歐成為了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌名副其實(shí)的試驗(yàn)場(chǎng)。②我國學(xué)者已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方式、政府俘獲等多個(gè)角度對(duì)東歐的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題進(jìn)行了很多有益的探討，然而從國內(nèi)相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的發(fā)展情況來看，當(dāng)前我國理論界對(duì)東歐問題的關(guān)注明顯不足，由此帶來的不利影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不利于推進(jìn)我們對(duì)超大規(guī)模制度變遷問題的理解。東歐國家被動(dòng)開展的這次人類歷史上絕無僅有的“經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)驗(yàn)”為推動(dòng)這一理論提供了最佳的契機(jī)，因此抓住這一機(jī)遇具有重要的理論意義。與此同時(shí)，作為同樣經(jīng)歷或正在經(jīng)歷“從計(jì)劃到市場(chǎng)”轉(zhuǎn)型的國家，研究東歐國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國也具有重要的現(xiàn)實(shí)參考意義。二是不利于國際關(guān)系的進(jìn)步。隨著東歐國家陸續(xù)加入歐盟，它們?cè)趪H社會(huì)中的地位日益重要，而加強(qiáng)與東歐各國交往的前提就是必須深入了解這些國家的國情特征，這就要求學(xué)術(shù)界投入大量的時(shí)間精力對(duì)其進(jìn)行持續(xù)研究。本文嘗試從“國家治理”的全新視角來研究東歐國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題，這一視角有助于我們從國家、社會(huì)與市場(chǎng)三方面立體地把握東歐國家真實(shí)的轉(zhuǎn)型脈絡(luò)。

國家治理問題研究的源起及其重要性

“國家治理”并不是一個(gè)新現(xiàn)象，而是一個(gè)新問題。長(zhǎng)期以來這一問題并未引起國內(nèi)外理論界的足夠重視，也沒有形成獨(dú)立的概念，一直到20世紀(jì)80年代末90年代初前蘇東國家相繼踏上轉(zhuǎn)型之路，這種狀態(tài)才發(fā)生轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)型開始后，國外學(xué)者包括世界銀行等國際組織紛紛展開對(duì)國家治理相關(guān)問題的研究，我國學(xué)者也在2000年以后開始圍繞這一課題展開討論。

國家治理問題的研究以“轉(zhuǎn)型”為契機(jī)并非偶然。世界上可被列入“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體”的國家有三十多個(gè)，涉及的人口超過全球總?cè)丝诘娜种?，因此轉(zhuǎn)型可以視作是人類歷史上最大規(guī)模的制度變遷過程。它不僅是指經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，還包括了文化、政治、法律制度等諸多方面的轉(zhuǎn)型，而國家治理問題得到重視實(shí)際上就是源于在轉(zhuǎn)型過程中一些國家出現(xiàn)了各種子制度之間“協(xié)調(diào)失敗”的問題，而這些問題的解決依賴于國家治理能力的提高。嚴(yán)格來看，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)國家治理問題的研究尚處于起步階段，對(duì)其內(nèi)涵尚存在不同的理解。青木昌彥認(rèn)為，國家是政府與公民在政治博弈過程中形成的“多重穩(wěn)定均衡”，由此可以界定出“民主型國家”、“勾結(jié)型國家”和“掠奪性國家”三種國家治理模式。③但這一觀點(diǎn)過于平面化，我們認(rèn)為，所謂的“國家治理”問題實(shí)際上就是如何協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間關(guān)系的問題，而國家治理模式可被視為一種政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)相互耦合所形成的整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。因此，只有從政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三個(gè)層面進(jìn)行全方位、立體式的考察，才能對(duì)轉(zhuǎn)型國家所發(fā)生的社會(huì)歷史變革及其政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色進(jìn)行深刻理解和把握，從而有助于尋找更加有效的制度改革方略。

從各國實(shí)踐發(fā)展情況來看，中國對(duì)這一問題的重視程度已經(jīng)走在了世界前列。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，④并指出要“堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”。⑤對(duì)此我們的理解是，國家治理體系是國家治理能力的制度基礎(chǔ)，而國家治理質(zhì)量是國家治理能力的重要表現(xiàn)。因此，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也即健全和完善國家治理體系、提高國家治理能力的一個(gè)重要著力點(diǎn)就是加深對(duì)國家治理質(zhì)量問題的理解，而對(duì)國家治理質(zhì)量的“量化”評(píng)估是“科學(xué)化”和“現(xiàn)代化”的重要一環(huán)。具體而言，對(duì)國家治理質(zhì)量進(jìn)行測(cè)度的必要性主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：

第一，提高政策制定的科學(xué)性和可操作性。任何國家政策的出臺(tái)都需要一定的理論依據(jù)，即必須符合科學(xué)性的原則，這一原則決定了政策執(zhí)行的有效性。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，國家層面的治理問題成為轉(zhuǎn)型深化階段所必須面對(duì)的一個(gè)難題，而國家治理的完善可以視為轉(zhuǎn)型成功的重要標(biāo)志之一。然而，當(dāng)前理論界對(duì)國家治理問題的研究仍處于探索階段，尚難以為政策層面提供有力的支撐和依據(jù)。在這種情況下，構(gòu)建國家治理質(zhì)量測(cè)度指標(biāo)體系有益于提高政策制定的科學(xué)性和有效性，為政策的可操作性提供理論保障。

第二，增強(qiáng)國家治理能力的橫向可比性。隨著前蘇聯(lián)和東歐的社會(huì)主義國家紛紛轉(zhuǎn)型，舊的比較經(jīng)濟(jì)學(xué)體系也開始面臨崩塌的危險(xiǎn)，很多從事比較經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的學(xué)者轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域。比較經(jīng)濟(jì)學(xué)范式面臨兩種選擇，一種是就此消亡，另一種則是擺脫舊有框架的束縛，引入新的分析方法，并拓展比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象。很多學(xué)者選擇了后者，他們共同開創(chuàng)出了一種被稱為“新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)”的全新研究范式。這種新的范式“繼承了傳統(tǒng)比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理念，即通過比較不同的經(jīng)濟(jì)體制，我們能夠更好地理解各種經(jīng)濟(jì)制度是如何運(yùn)行的”。⑥與傳統(tǒng)的比較經(jīng)濟(jì)學(xué)相比，其不同和創(chuàng)新之處在研究對(duì)象上表現(xiàn)為新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視野已經(jīng)從過去的“主義間”比較擴(kuò)展為各種不同的多樣性制度之間的比較。通過對(duì)不同轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體國家治理質(zhì)量的測(cè)度，我們可以在一個(gè)全新的可量化的層次上對(duì)轉(zhuǎn)型國家進(jìn)行比較研究。

第三，促進(jìn)公民監(jiān)督意識(shí)的覺醒。從人類歷史發(fā)展進(jìn)程上看，公民意識(shí)的培養(yǎng)和覺醒必然是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，但這一事實(shí)并不意味著對(duì)此我們就應(yīng)該采取放任的態(tài)度，而應(yīng)該積極創(chuàng)造各種條件來加速這一進(jìn)程，國家治理質(zhì)量的測(cè)度能夠在一定程度上起到這樣的作用。國家治理質(zhì)量的排名實(shí)際上為我們提供了一個(gè)可供任何獨(dú)立的個(gè)人乃至專家學(xué)者、政府官員隨意使用的判斷標(biāo)尺。正如Rotberg（2004）所強(qiáng)調(diào)的那樣，可靠的排名可以“促使一些國家認(rèn)識(shí)到好的治理是可以被度量的，同時(shí)壞的治理將不會(huì)再被隱藏。通過設(shè)計(jì)出的獨(dú)立的判斷標(biāo)尺，可以在向好的治理方向發(fā)展過程中扮演胡蘿卜加大棒的作用”。⑦

在中國傳統(tǒng)文化中，我們往往比較重視從微觀層面的治理出發(fā)來探討國家這一宏觀層面的治理問題。例如，強(qiáng)調(diào)要“修身齊家治國平天下”就是從微觀主體出發(fā)，最后再上升到國家層面。但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)理論的發(fā)展已經(jīng)越來越清楚地揭示了微觀行為和變量的簡(jiǎn)單“加總”并不一定等于總體行為，因此我們認(rèn)為有必要直接研究國家層面的治理問題以避免上述困境。俞可平教授曾對(duì)此進(jìn)行過很好的論證，他認(rèn)為，“確立一套治理評(píng)估體系，是正確而客觀地認(rèn)識(shí)國家治理狀況的前提。只有憑借一系列的標(biāo)準(zhǔn)，人們才能判斷治理的績(jī)效，肯定治理的成績(jī)，發(fā)現(xiàn)治理的問題，比較治理的優(yōu)劣。只有通過治理評(píng)估，才可以發(fā)現(xiàn)治理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距，明確治理改革的方向，從而推動(dòng)和引導(dǎo)國家的民主治理改革。通過對(duì)國家治理的評(píng)估，還可以發(fā)現(xiàn)不同國家之間在治理結(jié)構(gòu)和治理體制方面的異同，更好地了解和尊重民族國家的治理特色，拓展國家間的治理合作，推進(jìn)全球的民主治理”。⑧

國家治理質(zhì)量的量化評(píng)估方法

國家治理質(zhì)量的量化評(píng)價(jià)問題是一個(gè)全新的并且具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義的研究領(lǐng)域，還不存在統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)有的研究成果上看，當(dāng)前國內(nèi)外機(jī)構(gòu)和學(xué)者們的研究切入點(diǎn)各不相同，其中一些研究的覆蓋范圍廣，視角比較宏觀，而另一些則偏重測(cè)度公司企業(yè)層面的微觀治理。這些研究成果都直接或間接地推動(dòng)了國家治理量化評(píng)估領(lǐng)域的進(jìn)步，因此有必要對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單地介紹。

世界銀行發(fā)布的世界治理指數(shù)（World Governance Index，WGI）。世界銀行專家在治理問題領(lǐng)域的研究上起步最早，早在20世紀(jì)80年代末期就開始了相關(guān)領(lǐng)域的研究。進(jìn)入90年代后，很多經(jīng)濟(jì)組織也追隨世界銀行進(jìn)行了同類研究，以至于時(shí)至今日幾乎任何討論有關(guān)資本主義、全球化和發(fā)展的文章、書籍或研究都會(huì)涉及治理方面的內(nèi)容。設(shè)計(jì)這一指數(shù)的主要專家考夫曼（Kaufmann）等利用來自世界33個(gè)不同組織的35個(gè)數(shù)據(jù)源的資料，編制了“世界治理指數(shù)”。他們最新的研究成果覆蓋了212個(gè)國家和地區(qū)，對(duì)1996～2008年間的六個(gè)治理維度進(jìn)行了度量。考夫曼等的研究表明，政府治理結(jié)構(gòu)對(duì)于遏制腐敗，解決轉(zhuǎn)軌國家中的政府俘獲問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

“透明國際”發(fā)布的腐敗感知指數(shù)（Corruption Perceptions Index，CPI）。“透明國際”根據(jù)各國的法治透明度、制度建設(shè)的成熟程度及民間流傳的證據(jù)等各種因素來綜合分析腐敗程度，該指數(shù)能夠部分地從側(cè)面反映各國的國家治理質(zhì)量。CPI指數(shù)采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐?。?.0～10.0之間表示比較廉潔；5.0～8.0之間為輕微腐敗；2.5～5.0之間腐敗比較嚴(yán)重；0～2.5之間則為極端腐敗。到2009年為止，“透明國際”共發(fā)布了15次CPI指數(shù)，其研究保持了很好的連續(xù)性，具有很重要的參考價(jià)值。

美國傳統(tǒng)基金會(huì)（Heritage Foundation）和加拿大弗雷澤研究所（Fraser Institute）的經(jīng)濟(jì)自由化指數(shù)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)雖然沒有直接評(píng)估各國的政府治理能力，但它們的指標(biāo)設(shè)計(jì)之中包含了很多影響國家治理的關(guān)鍵因素。弗雷澤研究所主要從五個(gè)方面來衡量經(jīng)濟(jì)自由度，分別是政府規(guī)模（支出、稅收和企業(yè)）、法制結(jié)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)安全、使用不同貨幣的自由、國際貿(mào)易的自由以及信貸、勞動(dòng)與商業(yè)的規(guī)制。其指標(biāo)得分在0～10之間，數(shù)字越高代表該國的表現(xiàn)越好。⑨傳統(tǒng)基金會(huì)則選取了50個(gè)變量評(píng)估十個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)自由化程度，這十個(gè)方面分別是貿(mào)易政策、財(cái)政負(fù)擔(dān)、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、貨幣政策（通貨膨脹）、資產(chǎn)流動(dòng)性和國外投資、銀行業(yè)和金融、工資和價(jià)格自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、過度調(diào)節(jié)和黑市交易。每個(gè)指數(shù)的取值區(qū)間為從0到5，指數(shù)越高，政府干預(yù)程度越高，經(jīng)濟(jì)自由化程度越低。

國內(nèi)的相關(guān)研究。俞可平是較早關(guān)注我國“國家治理”問題的學(xué)者之一，他提出的“中國治理評(píng)估框架”容納了十二項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，具體包括公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)和廉政。在每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)之下又有一系列二級(jí)指標(biāo)來反映這一指標(biāo)的情況。該框架在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上對(duì)推動(dòng)國家治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有重要參考和借鑒意義，但正如其本人也承認(rèn)的那樣，“仍然只是一個(gè)原則性的綱要，離具體的測(cè)評(píng)指標(biāo)還有較大距離”。⑩王永興和景維民則直接設(shè)計(jì)了一套針對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的“國家治理質(zhì)量監(jiān)測(cè)指數(shù)”，他們構(gòu)建了三個(gè)層次的指標(biāo)體系，其中一級(jí)指標(biāo)由政治穩(wěn)定性與政府能力指標(biāo)、市場(chǎng)有效性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、社會(huì)穩(wěn)定性與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)三部分構(gòu)成，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)又劃分為若干二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)。該指標(biāo)體系選取了18個(gè)比較有代表性的轉(zhuǎn)型國家進(jìn)行測(cè)度，時(shí)間范圍是1999～2009年，這是迄今為止國內(nèi)學(xué)者在國家治理質(zhì)量的量化評(píng)價(jià)領(lǐng)域做出的最全面和最有針對(duì)性的成果。本文主要借助這一指標(biāo)體系評(píng)價(jià)東歐國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，必要時(shí)也參考其他的評(píng)價(jià)體系。

東歐國家的國家治理及成果

評(píng)價(jià)東歐國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型最簡(jiǎn)單的方法是觀察其“發(fā)展”情況。好的國家治理應(yīng)該是能夠帶動(dòng)或促進(jìn)發(fā)展的治理，而“壞”的國家治理則帶來相反的作用。但需要強(qiáng)調(diào)的是，這里的“發(fā)展”包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上的進(jìn)步，其終極目的是公民福利的增加，單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)盡管能在一定程度上反映政府的治理能力，但兩者之間并不存在必然性的聯(lián)系。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在某些特殊的階段也可能會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與政府治理能力弱化并存或政府治理能力提高與經(jīng)濟(jì)衰退并存的情況。因此使用綜合性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠最大程度地反映樣本國家的真實(shí)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。我們?cè)O(shè)計(jì)的國家治理質(zhì)量監(jiān)測(cè)指數(shù)計(jì)算結(jié)果如表1所示，為便于客觀評(píng)價(jià)和比較東歐國家的國家治理治理水平，我們同時(shí)也計(jì)算了獨(dú)聯(lián)體地區(qū)和中越兩國的國家治理指數(shù)。

根據(jù)計(jì)算結(jié)果可知，東歐國家的國家治理水平普遍相對(duì)較高，其中捷克和斯洛文尼亞在18個(gè)樣本國家中表現(xiàn)最佳，而匈牙利的國家治理質(zhì)量則出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，從1999年的第3名下滑到了2009年的第10名。但從整體上看，東歐地區(qū)的國家治理質(zhì)量波動(dòng)較小，整體水平也遠(yuǎn)高于獨(dú)聯(lián)體地區(qū)。值得關(guān)注的是，中國的國家治理水平穩(wěn)步上升，2004年后位居第3名。東歐國家的國家治理質(zhì)量較高的原因很多，這可以從我們計(jì)算的“子指標(biāo)”中得到解釋。如對(duì)捷克的指標(biāo)排名提升貢獻(xiàn)最大的是其在二級(jí)指標(biāo)“市場(chǎng)域”中的表現(xiàn)，特別是該國在貿(mào)易自由度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的進(jìn)步尤其突出。對(duì)斯洛文尼亞的指標(biāo)排名貢獻(xiàn)較大的則是其在“政治域”和“社會(huì)域”中的表現(xiàn)，如比較清廉的政府和較高的社會(huì)穩(wěn)定性。此外，斯洛文尼亞的經(jīng)濟(jì)自由度也比較高。而匈牙利的指標(biāo)排名出現(xiàn)下滑則主要是受到“經(jīng)濟(jì)掌控力”下降和失業(yè)率上升問題的拖累。作為對(duì)比，中國由于在“政治域”和“經(jīng)濟(jì)域”均有極為突出的表現(xiàn)，總體得分排名較高，但在社會(huì)福利保障等方面仍有進(jìn)一步提升的空間。

由于國家治理質(zhì)量監(jiān)測(cè)指數(shù)綜合地反映了經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展情況，據(jù)此我們可以判斷東歐國家總體上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)展比較順利，已經(jīng)擺脫了轉(zhuǎn)型初期的衰退陷阱。從制度變遷的角度看，東歐國家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)成功地跨越了初級(jí)階段，正在穩(wěn)步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟完善階段邁進(jìn)。

從國家治理角度看東歐國家轉(zhuǎn)型的困境與挑戰(zhàn)

東歐各國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)行了20余年，各個(gè)國家由于起點(diǎn)、轉(zhuǎn)型方式、政策等的不同表現(xiàn)出了不同的轉(zhuǎn)型績(jī)效。雖然一些國家進(jìn)展相對(duì)比較緩慢，但畢竟都已經(jīng)擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。由于這些國家大都實(shí)行了將近半個(gè)世紀(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，一些舊的經(jīng)濟(jì)體制的弊端或后遺癥不可避免地對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)和正式推進(jìn)造成了不利的影響。在轉(zhuǎn)型啟動(dòng)后，一些國家不惜一切代價(jià)地急于建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，忽略各自國家不同的初始條件匆忙制定轉(zhuǎn)型政策，雖然最后成功地建立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，但卻給長(zhǎng)期的發(fā)展埋下了很多隱患。東歐轉(zhuǎn)型國家面臨的問題與困境主要包括以下幾個(gè)方面：

外國資本控制問題嚴(yán)重。東歐國家在私有化的過程中或多或少都向外國資本敞開了大門，外國資本開始以各種方式涌入東歐國家尋找和“搶奪”有價(jià)值的國有資產(chǎn)。在這些國家里最突出的例子是匈牙利，由于在轉(zhuǎn)型初期就采取了面向外資賣光的政策，導(dǎo)致匈牙利國民經(jīng)濟(jì)的命脈基本被外資控制。在匈牙利全國200家最大的企業(yè)中，有110家受外資控制。外資在產(chǎn)品加工、銀行業(yè)中的比重都超過了60%，在商業(yè)中的比重也超過了45%，在電子和儀表生產(chǎn)及汽車制造領(lǐng)域分別占72%和74%，GDP的80%都由外資完成。這種民族經(jīng)濟(jì)幾乎完全被排斥的情況在現(xiàn)代各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是比較罕見的，以至于一些學(xué)者驚呼“當(dāng)?shù)厝嗣窬拖裢鈦硪泼褚粯釉谧约旱膰辽辖o外國人打工謀生”。在東歐國家中，不僅匈牙利外資控制問題嚴(yán)重，波蘭、捷克和愛沙尼亞等國的外資控制問題也逐漸顯現(xiàn)出來。2000年愛沙尼亞外資占工業(yè)的比重也達(dá)到了60%，波蘭和捷克也超過了30%。金融系統(tǒng)是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，一般情況下本國資本必須掌握控制權(quán)，但隨著轉(zhuǎn)型的深入，東歐各國的銀行業(yè)多數(shù)落入外國資本的掌控。從1999年開始，外資在東歐各國銀行業(yè)中所占的份額急劇上升，在短短四五年的時(shí)間里就從不到10%上升到63%～98%的水平，此后一直沒有明顯下降。只有斯洛文尼亞一個(gè)國家外資銀行的資產(chǎn)比重控制在低于30%的水平，避免了銀行業(yè)被外資控制的命運(yùn)。

與外資控制相伴的另外一個(gè)重要問題是外債負(fù)擔(dān)過重。東歐大部分國家的負(fù)債率都很高，很多國家的負(fù)債率都曾一度超過國際公認(rèn)的警戒線一倍或兩倍，并且呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢(shì)。直到2012年，只有阿爾巴尼亞一個(gè)國家的負(fù)債率處于正常水平，捷克、波蘭和羅馬尼亞略超過警戒線，而保加利亞、匈牙利和斯洛文尼亞的負(fù)債率仍然居高不下，超過警戒線一倍。從國際經(jīng)驗(yàn)上看，韓國、泰國等國家的負(fù)債率僅略超出警戒線就遭受了金融危機(jī)的嚴(yán)重打擊，部分東歐國家過高的債務(wù)水平顯然對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)巨大的隱患。東歐轉(zhuǎn)型國家中普遍出現(xiàn)的這種情況如果得不到重視，在全球化的條件下很可能使其淪為全球產(chǎn)業(yè)鏈條的最末端，面臨波茲南斯基所說的“民族資本被剝奪”的命運(yùn)。

法律體系尚不健全。東歐轉(zhuǎn)型國家普遍面臨的一個(gè)重大問題就是缺乏一個(gè)健全的法律體系。由于差別極大的新舊體制在短時(shí)間內(nèi)交替，形成了一段時(shí)期的“制度真空”，滋生了許多非正式的制度和行為規(guī)則，轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)混亂、腐敗等現(xiàn)象都與之有重要的相關(guān)關(guān)系。從圖1我們可以看到，東歐國家的腐敗認(rèn)知指數(shù)排名普遍偏低，多數(shù)排在50名以外。從1999～2013年的排序變化上看，很多國家甚至出現(xiàn)了腐敗情況惡化的趨勢(shì)，如斯洛文尼亞的排名從1999年的第25名下跌到了2013年的第43名，這種情況與法律體系不完善密切相關(guān)。Pistor（2000）的研究表明，雖然轉(zhuǎn)型國家“紙上的法律”方面已經(jīng)逐步接近世界平均水平，但由于法律得不到有效的執(zhí)行，實(shí)際效果遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。在她設(shè)計(jì)的指標(biāo)里，中東歐國家的法律執(zhí)行得分普遍在0.5～0.7之間（滿分為1分），這表明在法律的執(zhí)行層面還有待進(jìn)一步提高。東歐國家要想獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的增長(zhǎng)，必須加強(qiáng)在法律等正式制度方面的建設(shè)。

地下經(jīng)濟(jì)問題比較嚴(yán)重。地下經(jīng)濟(jì)是官方主觀上致力于偵測(cè)，但無法或很難偵測(cè)到的基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總稱，它的具體形式包括逃稅、走私、賣淫、販毒等諸多方面。研究表明，地下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大對(duì)各國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)活動(dòng)乃至國家安全都會(huì)產(chǎn)生潛在的不利影響。其中最直接的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，地下經(jīng)濟(jì)的廣泛存在會(huì)扭曲宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。任何經(jīng)濟(jì)政策的制定都需要一系列的宏微觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為參考。經(jīng)濟(jì)政策能否發(fā)揮預(yù)期的作用會(huì)受到很多復(fù)雜因素的影響，如果所依據(jù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身就是不準(zhǔn)確的，那么必然會(huì)極大地增加對(duì)真實(shí)經(jīng)濟(jì)情況誤判的幾率；其次，逃稅活動(dòng)會(huì)顯著減少國家的財(cái)政收入。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，逃稅等地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加顯然會(huì)直接削弱國家治理能力。根據(jù)MIMIC模型估算的結(jié)果，東歐各國1999～2007年間的平均地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模位于18%～35%的區(qū)間，盡管低于獨(dú)聯(lián)體國家同一期間40%的平均水平，但卻遠(yuǎn)高于老牌OECD國家的標(biāo)準(zhǔn)。如果地下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況得不到有效治理，可能會(huì)對(duì)東歐各國的長(zhǎng)期發(fā)展造成不利影響，特別是在全球性的金融危機(jī)面前喪失抵抗能力，希臘和葡萄牙等國的情況已經(jīng)對(duì)此提供了前車之鑒。

就業(yè)和社會(huì)保障形勢(shì)嚴(yán)峻。失業(yè)問題和社會(huì)保障問題對(duì)于東歐各轉(zhuǎn)型國家來說都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沒有面臨過的“新問題”。轉(zhuǎn)型之后隨著市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，多年來潛伏在體制里的“隱性失業(yè)”逐漸顯露出來，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。在所有東歐國家里，雖然捷克和匈牙利的失業(yè)率較低，但也接近10%。馬其頓1998～2000年連續(xù)3年失業(yè)率超過40%，波黑的失業(yè)率也接近40%，其他國家的失業(yè)率大多位于10%～20%的區(qū)間內(nèi)，2000年東歐國家的平均失業(yè)率達(dá)到15.1%。雖然2000年以后東歐各國失業(yè)率普遍有所下降，但仍維持在10%左右。特別是截至2012年，多數(shù)東歐國家長(zhǎng)期失業(yè)人口占總失業(yè)人口的比重接近或超過50%，可見失業(yè)問題已經(jīng)形成一種經(jīng)濟(jì)頑疾。與此同時(shí)，社會(huì)保障體系的不健全使失業(yè)的影響進(jìn)一步放大。老齡化、退休年齡過早等問題使依靠社會(huì)保障生活的人迅速增多，如波蘭領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)占勞動(dòng)力的48%，而匈牙利1000多萬人里面就有300多萬在領(lǐng)取養(yǎng)老金。同時(shí)東歐國家的依賴率（拿養(yǎng)老金人數(shù)與社會(huì)總就業(yè)人口之比）急劇上升，短短5年的時(shí)間里匈牙利和保加利亞的依賴率就上升了20%，同時(shí)“替代率”（平均養(yǎng)老金與平均工資之比）仍然處于較高水平，多處于30%～60%之間。在東歐國家中只有斯洛文尼亞和捷克的社會(huì)保障體系相對(duì)比較健全，但維持“休克中的福利國家”也付出了相當(dāng)大的成本。

對(duì)中國全面深化改革的啟示

在國家治理體系與治理能力關(guān)系的處理上，應(yīng)當(dāng)遵循“一致性”原則。現(xiàn)代化的國家治理模式必然是一個(gè)有機(jī)的、協(xié)調(diào)的和整體的制度系統(tǒng)，部分東歐國家在治理中出現(xiàn)的問題表明，國家治理體系的構(gòu)建與國家治理能力二者之間并不是天然匹配的關(guān)系，如果處理不當(dāng)就可能會(huì)出現(xiàn)“協(xié)調(diào)失敗”。這些國家出現(xiàn)的國家治理體系與治理能力脫節(jié)問題應(yīng)引起我們的警示。“協(xié)調(diào)失敗”的典型表現(xiàn)之一就是對(duì)外資控制及其相關(guān)的債務(wù)等問題表現(xiàn)得束手無策。我們認(rèn)為，完善的國家治理體系是國家治理能力的必要條件，但要確保國家治理能力能夠得到有效彰顯，使之與國家治理體系之間形成良性互動(dòng)，就必須借助強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)從“頂層設(shè)計(jì)”的高度進(jìn)行高效的協(xié)調(diào)。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的具體路徑選擇上，不應(yīng)忽略經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的多樣性特征。盡管筆者在本文中主要是把東歐國家作為一個(gè)整體進(jìn)行研究，但并不意味應(yīng)該忽略這些國家的個(gè)性特征。事實(shí)上，筆者已經(jīng)在國家治理質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中觀察到了其內(nèi)部存在的差異性。正如波蘭前副總理科勒德克所說，“有多少不同種類的中央計(jì)劃國家，就有多少后社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。轉(zhuǎn)軌的過程十分復(fù)雜——因?yàn)榉N類很多——所以必須仔細(xì)進(jìn)行分析和管理，既要考慮其復(fù)雜性又要考慮各國的特點(diǎn)。認(rèn)為轉(zhuǎn)軌國家正從不同的過去走向共同的未來是一種錯(cuò)覺，實(shí)際上，它們正從不同的過去走向不同的未來”。承認(rèn)這種多樣性特征實(shí)際上也從側(cè)面印證了建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論的正確性和合理性。不應(yīng)倡導(dǎo)一種“最優(yōu)”的轉(zhuǎn)型路徑，而應(yīng)追求“最適”的轉(zhuǎn)型路徑，無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域都是如此。

在處理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三者關(guān)系問題上，要重新審視政府的作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“全能型”的國家治理模式把政府的作用推到了一個(gè)極致，個(gè)人和社會(huì)都被“國家”這個(gè)龐然大物所吞沒。這種模式并不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，東歐國家也紛紛轉(zhuǎn)變了原有的國家治理模式，要做到這一點(diǎn)就必須重新審視政府的職能定位問題。我們對(duì)這一問題的總體看法是政府應(yīng)該“著力培育市場(chǎng)，部分地替代市場(chǎng)”。即一方面，政府必須積極創(chuàng)造促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮的良好制度條件，擔(dān)當(dāng)起培育市場(chǎng)的職責(zé)，也就是史萊佛所說的“扶持之手”的作用。在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面，政府要保證不能“缺位”。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織能夠自發(fā)解決的問題政府不能“越位”處理，當(dāng)前我國政府倡導(dǎo)的“負(fù)面清單”管理很好地體現(xiàn)了這一思路，“法無禁止即可行”就是對(duì)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要在資源配置中起決定性作用”論斷的有力詮釋。

（本文得到了國家社科項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期中國地下經(jīng)濟(jì)的評(píng)估與治理”和教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基地重大項(xiàng)目“中國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程及測(cè)評(píng)體系”的資助，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)分別為：10CJL016、14JJD790035）

注釋

本文使用的“轉(zhuǎn)型”概念僅指“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的一般過程”，不涉及社會(huì)性質(zhì)的變化。

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詳細(xì)的分項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算可參見上文。

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責(zé) 編/楊昀贇