楊立雄

(中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京100872)

一、殘疾人社會(huì)福利制度比較

(一)三種福利類型

雖然英美兩國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等制度上具有很大的相似性，但是兩者仍然存在相當(dāng)大的差別。尤其是社會(huì)福利制度的選擇，兩個(gè)國(guó)家存在根本性的區(qū)別。英國(guó)早在17世紀(jì)初就頒布了《濟(jì)貧法》，并于1947年宣布建成世界上第一個(gè)福利國(guó)家;而美國(guó)直到20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后才開(kāi)始逐步建立所謂的“不情愿的”福利國(guó)家制度(reluctant welfare state)。在艾斯平-安德森(Esping-Andersen)的福利國(guó)家分類學(xué)里，美國(guó)和英國(guó)均屬于“自由主義型”福利國(guó)家［1］。其福利體制的基本特征是:家計(jì)調(diào)查式的社會(huì)救助居支配地位，只有極少量的普惠性的轉(zhuǎn)移支付;社會(huì)保險(xiǎn)的作用有限，并未覆蓋全體勞動(dòng)者，更未覆蓋全體人群;社會(huì)權(quán)利的概念并未深入人心，而平等主義則備受尊崇。然而，根據(jù)艾斯平-安德森的“非商品化”評(píng)分可以看出，美國(guó)和英國(guó)相差甚遠(yuǎn);相反，英國(guó)與屬于保守主義型的意大利卻非常接近，與日本也比較接近。而金斯伯格則將英國(guó)劃入自由集體主義福利國(guó)家，美國(guó)劃入法人市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)福利國(guó)家［2］。

對(duì)于日本福利國(guó)家的分類，在艾斯平-安德森那里被劃入與德國(guó)等國(guó)家一類的保守主義類型。這種類型的基本特征是以基于精算的社會(huì)保險(xiǎn)為核心內(nèi)容，與勞動(dòng)力的市場(chǎng)參與和繳費(fèi)關(guān)聯(lián)。但是，艾斯平-安德森注意到日本與歐洲保守主義福利國(guó)家的區(qū)別，將其稱之為“作為混合(Hybrid)模式的日本”［1］，但不知什么原因，艾斯平-安德森對(duì)日本的福利國(guó)家范式的特征未做充分討論，所以日本一直未能準(zhǔn)確定位。隨著東亞經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)興，尤其是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，吸引了越來(lái)越多的社會(huì)政策研究者對(duì)東亞福利制度的關(guān)注，越來(lái)越多的學(xué)者注意到東亞社會(huì)發(fā)展模式的獨(dú)特性［3］，即基于儒教文化［4］和家庭保障之上形成的“剩余主義”(residual welfarestates)模式［5］;社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展［6］;保障水平低下［7］;強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)倫理和私人福利(private welfare)。在這種背景下，日本被多數(shù)學(xué)者歸于“東亞福利模式”。

(二)殘疾人福利內(nèi)容

美國(guó)、英國(guó)和日本殘疾人社會(huì)保障的主要內(nèi)容有四個(gè)方面:

一是就業(yè)保障。就業(yè)不僅可以使殘疾人做到經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立，而且大大提升其人格的獨(dú)立性。因此，就業(yè)保障是殘疾人社會(huì)保障的重點(diǎn)。在這一點(diǎn)上，英國(guó)尤為明顯。英國(guó)針對(duì)殘疾人的有關(guān)工作和就業(yè)類的津貼達(dá)到七八項(xiàng)之多，就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目多達(dá)十余項(xiàng)。針對(duì)殘疾人等特殊群體，英國(guó)還建立了“特別就業(yè)中心”，特別就業(yè)中心辦事處或特別就業(yè)中心工作人員將根據(jù)殘疾人所處的不同階段提供專業(yè)意見(jiàn)(即使其沒(méi)有工作經(jīng)驗(yàn)或很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有工作)，并且讓其了解有權(quán)獲得的利益和津貼?！疤貏e就業(yè)中心”還為殘疾人配備就業(yè)顧問(wèn)。就業(yè)顧問(wèn)不僅為殘疾人制定職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，還提供心理咨詢等事務(wù)。美國(guó)則設(shè)立殘疾指導(dǎo)日，通過(guò)職業(yè)生涯探索，工作見(jiàn)習(xí)和實(shí)習(xí)，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，匹配學(xué)員/導(dǎo)師等，促進(jìn)殘疾學(xué)員職業(yè)發(fā)展。

二是居家養(yǎng)殘服務(wù)。20世紀(jì)五六十年代，美國(guó)殘疾人發(fā)起“去機(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)，其核心主張是:擺脫對(duì)機(jī)構(gòu)的依賴，允許那些具有嚴(yán)重身體殘疾的人進(jìn)入社會(huì)主流。在“去機(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)的影響下，美國(guó)于1963年通過(guò)《社區(qū)精神健康中心法》，國(guó)家開(kāi)始逐步取消大規(guī)模的福利機(jī)構(gòu)，將殘疾人融入到社區(qū)之中。在英國(guó)，社會(huì)學(xué)家夫曼(Goffman，E.)的社會(huì)學(xué)理論給機(jī)構(gòu)化養(yǎng)殘帶來(lái)沖擊，一種新的觀念逐步被公眾所接受，即殘疾人應(yīng)該融入到社區(qū)生活中去，政府提供的機(jī)構(gòu)服務(wù)逐步縮小，而社區(qū)服務(wù)逐步擴(kuò)大。為使殘疾人進(jìn)一步融入社區(qū)，三個(gè)國(guó)家加強(qiáng)了居家養(yǎng)殘服務(wù)。如美國(guó)城市的發(fā)展障礙辦公室為自理能力差、需長(zhǎng)期照料的殘疾人提供居家服務(wù);美國(guó)還設(shè)立了家庭照顧服務(wù)計(jì)劃，提供的服務(wù)包括:個(gè)人照護(hù)(如家政服務(wù))、長(zhǎng)期家庭健康照護(hù)項(xiàng)目(居家照護(hù)，個(gè)案管理，專業(yè)護(hù)理)、長(zhǎng)期照護(hù)管理計(jì)劃(個(gè)案管理，達(dá)到專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)水平的專業(yè)照護(hù))、生活協(xié)助項(xiàng)目(長(zhǎng)期托養(yǎng)，監(jiān)管，以及家庭健康照護(hù)服務(wù))、居家照護(hù)計(jì)劃(針對(duì)重度殘疾人的醫(yī)療和相關(guān)服務(wù))。日本的居家養(yǎng)殘服務(wù)主要有兩種類型，即晝間生活支援型服務(wù)和訪問(wèn)型服務(wù)。

三是交通出行服務(wù)。包括兩個(gè)方面:(1)加強(qiáng)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)。尤其是日本的無(wú)障礙環(huán)境值得一提，所有路口全部坡化，主要路段人行橫道口都裝有盲人過(guò)街音響指示器，公用設(shè)施內(nèi)輪椅可以通達(dá)所有地方，所有地鐵站都裝有升降機(jī)，并帶有盲文的按鈕，每列地鐵列車都有專門車廂設(shè)有輪椅席位，盲道從地上一直鋪到地鐵站臺(tái)。(2)提供便利交通工具。英國(guó)向因殘疾而在交通工具上有特殊需求的殘疾人提供特定服務(wù)，包括:藍(lán)色徽章泊車計(jì)劃、移動(dòng)工具計(jì)劃、汽車消費(fèi)稅(汽車稅)的豁免、社區(qū)及公共交通。美國(guó)城市交通管理部門推出AAR(Access-A-Ride)服務(wù)，為無(wú)法使用公共巴士或地鐵服務(wù)的殘疾人提供交通服務(wù)，這是一種一站式、門對(duì)門的服務(wù)，全天24小時(shí)提供，無(wú)休息日。

四是康復(fù)服務(wù)。美國(guó)開(kāi)展了早期干預(yù)項(xiàng)目、針對(duì)特定類型殘疾人的康復(fù)服務(wù)和職業(yè)康復(fù);英國(guó)的殘疾人康復(fù)服務(wù)業(yè)分為生理康復(fù)和精神康復(fù)，生理殘疾康復(fù)包括聽(tīng)力保健服務(wù)、視力照顧和服務(wù)、說(shuō)話及語(yǔ)言治療、理療等，康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目多，服務(wù)水平也較高。日本的康復(fù)服務(wù)也多由醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基金支出，康復(fù)項(xiàng)目多，保障水平高。

(三)殘疾人服務(wù)提供模式比較

殘疾人服務(wù)的提供是指一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種殘疾人服務(wù)、如何提供、何時(shí)提供，以及提供的質(zhì)量和數(shù)量等的一系列規(guī)定。從三個(gè)國(guó)家殘疾人服務(wù)提供模式看，基本形成“政府主導(dǎo)，多元供給”的局面。

一是政府主導(dǎo)。隨著公共服務(wù)的提供由政府直接提供的單一模式走向多元主體競(jìng)爭(zhēng)合作的多元提供模式，政府在公共服務(wù)中的角色定位也發(fā)生了很大變化:即政府主要是提供者而非遞送者;或者說(shuō)，政府更應(yīng)該是規(guī)則和制度的制定者和執(zhí)行的監(jiān)管者，而不是直接的執(zhí)行者。(1)政府是殘疾人政策的主要推動(dòng)者，也是殘疾人服務(wù)的管理者和監(jiān)督者。殘疾人服務(wù)需要政府管理，但政府管理的重點(diǎn)在制定政策，促進(jìn)法律法規(guī)的出臺(tái)。日本城市殘疾人服務(wù)遞送過(guò)程中，各級(jí)政府都有較強(qiáng)的干預(yù)。而英國(guó)和美國(guó)則不同，受自由主義文化和社會(huì)價(jià)值觀的影響，人們對(duì)于政府的干預(yù)一直保持高度警惕，政府僅保留制定法律、必要服務(wù)的提供、監(jiān)督服務(wù)的提供等職能，不能過(guò)多地干預(yù)社會(huì)福利服務(wù)的提供。如日本制定了《障害者自立支援法》，日本政府殘疾人服務(wù)的法律依據(jù)是《殘疾人服務(wù)和支援法案》;美國(guó)則制定了《美國(guó)殘疾人法》《機(jī)構(gòu)化個(gè)體的公民權(quán)利法》《國(guó)家家庭照顧人員支援法》《力爭(zhēng)自足計(jì)劃法》。英國(guó)也制定了《殘疾人歧視法》和《公平法》等法律法規(guī)。(2)政府承擔(dān)了殘疾人服務(wù)的財(cái)政責(zé)任。從殘疾人事業(yè)支出看，2009年，日本殘疾支出占GDP的比重為0.4%，美國(guó)為1%，而英國(guó)達(dá)到2.4%。從三個(gè)國(guó)家的支出看，英國(guó)殘疾人支出占GDP的比例最高，這也是英國(guó)對(duì)殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系進(jìn)行改革的一個(gè)重要原因。日本最低，但是2012年，日本有關(guān)殘疾人的預(yù)算支出達(dá)到1 522億日元，占財(cái)政支出的比例為16.3%。政府的優(yōu)勢(shì)在于動(dòng)員并使用社會(huì)資源的能力，在殘疾人服務(wù)的生產(chǎn)和提供方面具有市場(chǎng)組織和社會(huì)組織沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)和效率，所以多數(shù)國(guó)家將政府定位為殘疾人服務(wù)的主要提供者，政府通過(guò)再分配成為殘疾人服務(wù)的管理主體。

二是多元供給。當(dāng)然，政府主導(dǎo)并不表示殘疾人服務(wù)全部由政府承擔(dān)。事實(shí)上，在上述三個(gè)國(guó)家中，除政府之外，社會(huì)也承擔(dān)了相當(dāng)大的一部分責(zé)任。日本實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度之后，老年殘疾人的護(hù)理、入住機(jī)構(gòu)等費(fèi)用均由護(hù)理保險(xiǎn)基金支出;美國(guó)雖然也實(shí)施了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，但是屬于商業(yè)性質(zhì)。因此，如果參加了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，則費(fèi)用由保險(xiǎn)基金支出;如果沒(méi)有參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，則護(hù)理、照料等費(fèi)用由個(gè)人支付;貧困者、老年人則由醫(yī)療救助基金支出。除此之外，殘疾人服務(wù)資金的來(lái)源渠道還有:(1)社會(huì)捐贈(zèng)。美國(guó)和英國(guó)的殘疾人服務(wù)資金中很大一部分來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)，這與英國(guó)和美國(guó)的慈善傳統(tǒng)有著密切關(guān)系。尤其在美國(guó)，一些殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)需要向社會(huì)募集資金，政府的財(cái)政補(bǔ)貼或購(gòu)買服務(wù)僅占其業(yè)務(wù)總量的一半左右。日本的社會(huì)福利法人財(cái)團(tuán)也可以從事社會(huì)募捐活動(dòng)，但是社會(huì)捐贈(zèng)占總資金的比例較小。(2)個(gè)人收費(fèi)。凡超出基本公共服務(wù)之外的服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)組織向個(gè)人收取費(fèi)用。價(jià)格根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目而定。日本殘疾人社會(huì)服務(wù)的90%由政府負(fù)擔(dān)，殘疾人負(fù)責(zé)服務(wù)費(fèi)用的10%，對(duì)于不同收入群體設(shè)置了負(fù)擔(dān)的封頂線。

(四)殘疾人服務(wù)遞送組織比較

殘疾人的服務(wù)遞送是指將各種有形(如資金和設(shè)備等)和無(wú)形(制度和政策)的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)過(guò)程，它是將服務(wù)提供者提供的服務(wù)遞送到服務(wù)者的中介和橋梁。

一是政府。在新公共服務(wù)理論看來(lái)，政府應(yīng)從福利遞送者的角色退出，而由民間組織和市場(chǎng)組織承擔(dān)這一角色。但是，殘疾人服務(wù)具有特殊性，部分服務(wù)遞送不可能完全由民間組織和市場(chǎng)組織來(lái)承擔(dān)，必須由政府直接舉辦。在上述三個(gè)國(guó)家，政府均直接舉辦設(shè)施，但是政府在其中發(fā)揮的作用有限。如英國(guó)規(guī)定，出現(xiàn)下述的四個(gè)條件時(shí)，政府有職責(zé)作為直接的服務(wù)提送主體，為殘疾人等特殊群體提供社會(huì)服務(wù):(1)地方政府有法定義務(wù)親自提供的服務(wù)，如為殘疾兒童提供必要的服務(wù);(2)按照可接受的標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)格，外部市場(chǎng)不能或不愿提供的服務(wù)，如高度依賴照料的殘疾人;(3)當(dāng)非公立服務(wù)薄弱，甚至可能崩潰，或者存在維護(hù)高價(jià)格的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，需要政府提供服務(wù);(4)公眾期望和消費(fèi)者選擇，要求某些持續(xù)的公共提供的服務(wù)［8］。美國(guó)的少數(shù)特殊學(xué)校也是公辦公營(yíng)。日本以前規(guī)定助勞機(jī)構(gòu)、福利工廠等設(shè)施的經(jīng)營(yíng)一般由當(dāng)?shù)卣蛏鐣?huì)福利法人舉辦，后來(lái)NPO等組織和團(tuán)體也可以參與。所以到現(xiàn)在，政府仍然直接舉辦了一些助勞機(jī)構(gòu)和福利工廠，但是數(shù)量呈減少趨勢(shì)。

二是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、福利法人。上述三個(gè)國(guó)家，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是殘疾人服務(wù)遞送組織的主要組成部分。當(dāng)然，三個(gè)國(guó)家有所區(qū)別，美國(guó)和英國(guó)以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為主，而日本則為社會(huì)福利法人為主。所謂社會(huì)福利法人，是指以從事社會(huì)福利事業(yè)為目的而設(shè)立的法人，分為設(shè)施法人和支援法人。社會(huì)福利法人是依據(jù)《社會(huì)福利法》的有關(guān)規(guī)定而設(shè)立的以提供社會(huì)福利服務(wù)等事業(yè)的公益性法人。由于社會(huì)福利法人具有高度的社會(huì)公益性，所以其經(jīng)營(yíng)必須具備安定性和公正性，而且申請(qǐng)?jiān)O(shè)立時(shí)，其法人代表和主要負(fù)責(zé)人的資產(chǎn)狀況和品行需要滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)。法人的設(shè)立得到許可后，經(jīng)營(yíng)方面需要服從政府制定的有關(guān)規(guī)定并要接受主管部門的嚴(yán)格監(jiān)督和檢查。但是另一方面，社會(huì)福利法人可以優(yōu)先獲得政府提供的財(cái)政補(bǔ)助并享受法人稅和固定資產(chǎn)稅的免除等優(yōu)惠政策。社會(huì)福利法人制度建立在“公助”基礎(chǔ)之上，通過(guò)發(fā)揮民間力量幫助政府解決了滿足本地社會(huì)福利服務(wù)需要的實(shí)際問(wèn)題，而且還為社會(huì)提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。應(yīng)該說(shuō)是政府購(gòu)買服務(wù)的一種一舉兩得的有效形式。

三是市場(chǎng)組織。上述三個(gè)國(guó)家均有對(duì)殘疾人發(fā)放的各種津貼，有些津貼項(xiàng)目目的在于補(bǔ)貼服務(wù)支出。殘疾人領(lǐng)取這些津貼后，可以向市場(chǎng)組織或非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)。同時(shí)，在基本公共服務(wù)需求之外的部分，市場(chǎng)組織也發(fā)揮著重要作用。通過(guò)比較，發(fā)現(xiàn)三個(gè)國(guó)家不同遞送主體存在一定的分工，形成多層次的殘疾人服務(wù)體系(見(jiàn)表1)。

20世紀(jì)80年代，西方福利國(guó)家在經(jīng)歷了福利危機(jī)之后，紛紛進(jìn)行了大規(guī)模的福利改革，從“國(guó)家福利”向“多元福利”轉(zhuǎn)變已是國(guó)際社會(huì)政策變化的大勢(shì)所趨。

日本則在儒家文化的影響下，受威權(quán)主義的影響，曾經(jīng)歷過(guò)政府和家庭兩大主體是殘疾人服務(wù)的主要提供者階段，但是，隨著殘疾人保護(hù)理念的國(guó)際化變遷，愈發(fā)注重培育諸如社區(qū)組織、民間機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)社會(huì)福利服務(wù)的提供。盡管日本的各級(jí)政府仍是殘疾人服務(wù)提供的一個(gè)重要主體，但民間組織作為更加重要的殘疾人服務(wù)遞送主體的發(fā)展趨勢(shì)更加明顯。目前，日本的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是具有民間性質(zhì)的社會(huì)福利法人承擔(dān)，但是越來(lái)越多的NGO、NPO組織加入到這一服務(wù)行列中來(lái)。

美國(guó)在整個(gè)崇尚自由價(jià)值取向的文化中，第三部門的力量一直在整個(gè)美國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展中扮演著重要角色。美國(guó)市民間機(jī)構(gòu)在殘疾人服務(wù)中發(fā)揮著重要作用，這得益于民間組織與政府的合作機(jī)制。為鼓勵(lì)民間組織的發(fā)展，美國(guó)(全美國(guó)也是如此)建立了完善的基金管理制度，再加上稅收上的優(yōu)惠，民間機(jī)構(gòu)得到充分發(fā)育。在殘疾人的職業(yè)康復(fù)以及醫(yī)療康復(fù)方面，美國(guó)充分利用非政府組織的力量，形成了國(guó)家與地方政府的分權(quán)以及國(guó)家與私人、志愿機(jī)構(gòu)互動(dòng)互補(bǔ)的格局。這點(diǎn)在美國(guó)也得到了體現(xiàn)。如美國(guó)城市早期干預(yù)部門通過(guò)民間個(gè)體或機(jī)構(gòu)服務(wù)提供商為殘疾嬰幼兒，以及他們的家庭提供各種不同的早期干預(yù)服務(wù)。當(dāng)早期干預(yù)部門人員需要相關(guān)服務(wù)時(shí)，會(huì)與服務(wù)提供者聯(lián)絡(luò)，市政府將根據(jù)州政府規(guī)定的費(fèi)率以及具體服務(wù)類型為服務(wù)提供者提供報(bào)酬。此外，政府部門還通過(guò)與民間組織合作，共同開(kāi)展大型社會(huì)活動(dòng)，為殘疾人提供服務(wù)。如青年和社區(qū)發(fā)展局、美國(guó)州立發(fā)展障礙委員會(huì)與基督教女青年會(huì)共同合作，舉辦了多項(xiàng)康復(fù)活動(dòng)，為許多殘疾人提供了服務(wù)。美國(guó)勞工部殘疾人就業(yè)政策辦公室、美國(guó)社會(huì)保障部與美國(guó)殘疾人協(xié)會(huì)(American Association of People with Disabilities)合作，舉辦殘疾人指導(dǎo)日，促進(jìn)殘疾學(xué)生和求職者職業(yè)發(fā)展。

英國(guó)殘疾人服務(wù)體系社會(huì)化主要表現(xiàn)在將國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)、非政府組織和家庭的力量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，英國(guó)殘疾人的社會(huì)保障和服務(wù)體系特別強(qiáng)調(diào)動(dòng)員各種力量的作用來(lái)保證殘疾人的獨(dú)立生活。英國(guó)殘疾人社會(huì)保障非常強(qiáng)調(diào)社區(qū)照顧的作用，社區(qū)照顧就是指由家人、朋友、鄰居及社區(qū)志愿者為殘疾人提供照顧。社區(qū)照顧最早起源于20世紀(jì)50年代的英國(guó)，這種照護(hù)形式不僅有利于殘疾人了解自己生活的社區(qū)、參與社區(qū)，而且能有效地給殘疾人以生活幫助和精神關(guān)懷;英國(guó)在構(gòu)建殘疾人服務(wù)體系過(guò)程中，最突出的特點(diǎn)體現(xiàn)在最大限度地發(fā)揮社會(huì)服務(wù)資源的作用。政府僅保留少部分為殘疾人直接服務(wù)的責(zé)任，將絕大多數(shù)為殘疾人提供的服務(wù)進(jìn)行外包，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)引導(dǎo)和發(fā)展大量的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和部分營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與其中，按照市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，高效地開(kāi)展殘疾人服務(wù)工作。例如，英國(guó)政府長(zhǎng)期與英國(guó)最大的非盈利殘疾人服務(wù)組織隆納濟(jì)世之家合作，政府提供近90%的服務(wù)性資金，濟(jì)世之家提供專業(yè)化的托養(yǎng)照料和居家護(hù)理服務(wù)，從過(guò)去政府提供的有限服務(wù)發(fā)展到滿足殘疾人不同需求的服務(wù)。因此，英國(guó)殘疾人服務(wù)整合了不同的社會(huì)資源，引導(dǎo)非營(yíng)利性組織和志愿者參與到殘疾人服務(wù)領(lǐng)域，針對(duì)不同的服務(wù)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了在各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)化、服務(wù)內(nèi)容的多樣化，提升了殘疾人服務(wù)的水平和質(zhì)量，建立了一套科學(xué)的服務(wù)管理和評(píng)價(jià)考核體系。

為推進(jìn)公共服務(wù)民營(yíng)化，提高服務(wù)的質(zhì)量和效果，增加服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容的選擇性，英國(guó)在相關(guān)甚至通過(guò)立法來(lái)推進(jìn)服務(wù)提供的變革。1990年，《國(guó)民健康服務(wù)和社區(qū)照顧法案》把市場(chǎng)機(jī)制引入國(guó)民健康服務(wù)中，提出了服務(wù)購(gòu)買者和服務(wù)提供者的區(qū)分。由于實(shí)現(xiàn)了政府不再直接提供服務(wù)的改革，以及對(duì)非營(yíng)利組織的培養(yǎng)和支持，政府和非營(yíng)利組織之間的關(guān)系逐漸演變成為服務(wù)采購(gòu)商和服務(wù)承包商之間的關(guān)系，政府與非營(yíng)利組織之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系得以建立。政府和非營(yíng)利組織間的這個(gè)服務(wù)購(gòu)買關(guān)系具體表現(xiàn)為:政府先是讓非營(yíng)利組織參與服務(wù)提供方案的設(shè)計(jì)，在完成方案設(shè)計(jì)后組織非營(yíng)利組織積極參與服務(wù)提供方案的申請(qǐng)和競(jìng)標(biāo)，在完成競(jìng)標(biāo)后，政府和非營(yíng)利組織簽訂服務(wù)購(gòu)買協(xié)議，由非營(yíng)利組織實(shí)施對(duì)殘疾人提供服務(wù)的遞送，政府按照協(xié)議的規(guī)定及時(shí)支付非營(yíng)利組織相應(yīng)的費(fèi)用，不得拖欠。同時(shí)，服務(wù)提供的過(guò)程中，政府還實(shí)施對(duì)服務(wù)遞送效果的監(jiān)測(cè)。

二、殘疾人社會(huì)福利發(fā)展理念比較

(一)英國(guó):結(jié)果平等和區(qū)別對(duì)待

階級(jí)社會(huì)是一個(gè)不平等的體系，如何消除阻礙公民權(quán)利充分平等實(shí)現(xiàn)的障礙?英國(guó)公眾認(rèn)為，僅承認(rèn)權(quán)利的平等能力是不夠的，還需要追求一種平等社會(huì)財(cái)富(equal social worth)，而不僅是平等自然權(quán)利(equal natural rights)。尤其是對(duì)于殘疾公民來(lái)說(shuō)，不僅需要進(jìn)一步強(qiáng)化其社會(huì)權(quán)利，更重要的是讓他們達(dá)到社會(huì)公眾或殘疾人所期待的某種結(jié)果——正常水平的生活(ordinary live)［9］。

早在20世紀(jì)40年代，英國(guó)就建立了一系列的社會(huì)保障制度，以改進(jìn)殘疾人的基本生存條件。然而，因?yàn)槲闯浞挚紤]到社會(huì)融入問(wèn)題，隨著社會(huì)保障制度的完善，反而招致了更多殘疾人團(tuán)體的不滿，他們紛紛走上街頭表明自己的主張。殘疾人的草根運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了殘疾人理念從“個(gè)人悲劇”(personal tragedy)向“殘疾”(disability)的轉(zhuǎn)變。前者的理念是:身有殘疾使他們功能受限，是一個(gè)“犧牲品”，因而需要個(gè)人政策的優(yōu)先，需要醫(yī)學(xué)治療，需要康復(fù)，需要國(guó)家的福利保護(hù)。而后者則更強(qiáng)調(diào)“殘疾”(disabling)和排斥，要求政策的制定在于克服他們?nèi)谌肷鐣?huì)的障礙，提供相應(yīng)的支持，以保障他們得到正常的生活(ordinary live)。

為了使英國(guó)殘疾人達(dá)到正常的生活，英國(guó)在建構(gòu)殘疾人福利制度時(shí)采取“因?yàn)樘厥猓越o予特殊對(duì)待”(You are special，so treat you special)的區(qū)別對(duì)待原則，構(gòu)建了一個(gè)龐大而完善的殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系。

首先，社會(huì)救助和津貼項(xiàng)目的種類繁多。針對(duì)殘疾人的社會(huì)救助項(xiàng)目和津貼項(xiàng)目主要包括:選舉辦公室津貼;殘疾人設(shè)施補(bǔ)助;護(hù)理津貼;傷殘生活津貼;殘疾人保險(xiǎn)金(收入支持);就業(yè)及援助津貼;殘疾人經(jīng)濟(jì)幫助;獨(dú)立生活基金;個(gè)人獨(dú)立支付;收入銳減津貼;重度傷殘津貼;疫苗損害賠償制度;照顧者津貼;殘疾學(xué)生津貼;盲人津貼;工作津貼;殘疾人基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助金;殘疾學(xué)生津貼。如果再加上地方政府實(shí)施的一些針對(duì)殘疾人的補(bǔ)助制度，英國(guó)殘疾人享受的社會(huì)救助項(xiàng)目多達(dá)十幾項(xiàng)。

其次，殘疾人社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目細(xì)致周到。綜觀英國(guó)殘疾人福利服務(wù)的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，英國(guó)殘疾人服務(wù)的分類十分多樣化。既有針對(duì)不同年齡階段的服務(wù)，也有針對(duì)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的服務(wù);既有針對(duì)不同類別殘疾人的服務(wù)，也有針對(duì)不同程度殘疾人的服務(wù)。這些服務(wù)無(wú)論是項(xiàng)目的設(shè)置，還是具體工作的實(shí)施，都充分體現(xiàn)了個(gè)性化的特征，普遍以殘疾人需求為核心，避免使殘疾人處于被動(dòng)服務(wù)的地位，同時(shí)，最大程度地提高了服務(wù)的質(zhì)量和效能。主要的服務(wù)項(xiàng)目包括:殘疾人日常生活服務(wù);康復(fù)服務(wù);殘疾人特殊教育需求評(píng)估服務(wù);殘疾人公共交通服務(wù);特殊教育兒童的交通服務(wù);殘疾人設(shè)施服務(wù);殘疾人日間照護(hù)服務(wù);殘疾兒童支持服務(wù);殘疾人優(yōu)待服務(wù);老人和殘疾人的花園護(hù)理服務(wù);殘疾人護(hù)照服務(wù);代步車和電動(dòng)輪椅服務(wù);“藍(lán)徽”計(jì)劃;社區(qū)警報(bào)服務(wù);家庭無(wú)障礙環(huán)境改造服務(wù);殘疾人福利幫助熱線。

最后，就業(yè)支持服務(wù)眾多。為鼓勵(lì)殘疾人外出工作，擺脫福利依賴，英國(guó)提供多種與就業(yè)相關(guān)的服務(wù)和項(xiàng)目。包括:提供就業(yè)指導(dǎo)，規(guī)劃職業(yè)發(fā)展方向;實(shí)施工作階梯計(jì)劃、工作獲得計(jì)劃、殘疾符號(hào)計(jì)劃、職業(yè)開(kāi)始計(jì)劃、工作準(zhǔn)備計(jì)劃和殘疾人新政計(jì)劃;為求職者提供免費(fèi)培訓(xùn);為殘疾人提供工作選擇方案。

(二)美國(guó):機(jī)會(huì)平等和正常對(duì)待

受個(gè)人主義和社會(huì)契約論的影響，美國(guó)在建構(gòu)殘疾人福利制度時(shí)，采取“因?yàn)槟闾厥?，所以你需要正?；?You are special，so you must be normalization)的平等對(duì)待原則。在這一原則的指導(dǎo)下，美國(guó)殘疾人制度建設(shè)圍繞“增能”(empowerment)或“賦權(quán)”展開(kāi)。美國(guó)具有強(qiáng)烈的個(gè)人主義傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)自強(qiáng)自立。認(rèn)為如果保證機(jī)會(huì)均等，人們完全可以通過(guò)自身的努力去實(shí)現(xiàn)自己的理想。這些觀念一方面極大地推動(dòng)了美國(guó)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;另一方面又強(qiáng)化了這樣一種信念，即美國(guó)為其公民獲取財(cái)富提供了充分的機(jī)會(huì)，因而美國(guó)不需要建立一個(gè)開(kāi)銷巨大的福利國(guó)家。美國(guó)固有的文化價(jià)值觀決定了他們對(duì)社會(huì)福利的看法:社會(huì)福利項(xiàng)目百害而無(wú)一益;通過(guò)提供平等的機(jī)會(huì)可以防止社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生;自由放任的政策足以解決社會(huì)的問(wèn)題等;每個(gè)人都應(yīng)該對(duì)自己的前途負(fù)責(zé)，貧富是自己的事，政府不應(yīng)該干預(yù)。在實(shí)踐中表現(xiàn)為，主要由市場(chǎng)和家庭來(lái)肩負(fù)因失業(yè)、疾病、殘疾等原因造成的貧窮者的救濟(jì)責(zé)任，國(guó)家和政府只是在市場(chǎng)和家庭救濟(jì)失靈的情況下才承擔(dān)有限的救濟(jì)責(zé)任。即使到現(xiàn)在，這種剩余性的社會(huì)保障制度特征依然明顯。

在這種理念的指導(dǎo)下，美國(guó)殘疾人福利制度并不因?yàn)闅埣踩说奶厥庑远扇^(qū)別對(duì)待和優(yōu)先對(duì)待的原則。美國(guó)人認(rèn)為，殘疾人雖然在身體或心理方面具有某些缺陷，但他們?nèi)該碛衅降鹊摹肮褓Y格”，國(guó)家、政府和社會(huì)有義務(wù)和責(zé)任增強(qiáng)殘疾人的社會(huì)功能，促進(jìn)殘疾人的權(quán)利保障，但是，他們也應(yīng)努力履行公民的責(zé)任和義務(wù)。所以，美國(guó)殘疾人福利制度均以提供平等的就學(xué)、就業(yè)機(jī)會(huì)為目標(biāo)，福利制度轉(zhuǎn)向更為廣泛的以保護(hù)權(quán)利為主而不是以提供福利為主的體系。

根據(jù)艾斯平-安德森的劃分，美國(guó)與英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家同為自由主義型的福利國(guó)家。在這種福利體制中居支配地位的是不同程度地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)查和家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助，輔以少量的普救式轉(zhuǎn)移支付或使用有限的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃［1］。美國(guó)的社會(huì)福利項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)“指向性”，為確保社會(huì)福利確實(shí)流向最需要的人群，美國(guó)采取了比較嚴(yán)格的資格審查制度，同時(shí)盡可能采用非現(xiàn)金形式，避免社會(huì)福利資源的浪費(fèi)。

但是需要注意的是，美國(guó)的福利制度與其他盎格魯-撒克遜國(guó)家有很大差別，其福利制度表現(xiàn)了明顯的兩重性:一方面，缺少較高層次的社會(huì)安全網(wǎng);另一方面，卻將社會(huì)救助這一最低層次的“安全網(wǎng)”織得相當(dāng)完滿(除澳大利亞這個(gè)特例國(guó)家之外，美國(guó)的社會(huì)救助受益人口占總?cè)丝诘谋壤诎l(fā)達(dá)國(guó)家中是最高的)。這種獨(dú)特的福利制度被稱為“不情愿的福利國(guó)家”(reluctant welfare state)［10］。美國(guó)的文化價(jià)值觀和政治、經(jīng)濟(jì)制度決定了美國(guó)社會(huì)政策的矛盾性:一方面，美國(guó)人對(duì)那些饑餓、貧困、生病和過(guò)往的人表示同情(發(fā)達(dá)的私人慈善和完善的社會(huì)救助);另一方面，他們又對(duì)需要幫助的人漠不關(guān)心(不完善的社會(huì)保障體系)。

在自由主義理念指導(dǎo)下，美國(guó)殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目多與就業(yè)相關(guān)聯(lián)，并依托市場(chǎng)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng);針對(duì)殘疾人的社會(huì)救助項(xiàng)目與其他群體一樣，設(shè)立嚴(yán)格的資格審查條件，并且保障水平較低，政府部門對(duì)殘疾人提供的資金支持有限。美國(guó)的特殊教育，90%以上的殘疾學(xué)生都在公立學(xué)校里接受教育，這些學(xué)生大部分與正規(guī)班級(jí)一起上課，參加課外活動(dòng)，并且有能力達(dá)到取得畢業(yè)證書(shū)的要求。地方學(xué)區(qū)為居住在本學(xué)區(qū)、符合學(xué)齡的學(xué)生提供免費(fèi)的公立教育［11］。服務(wù)內(nèi)容上看，美國(guó)針對(duì)殘疾人教育、康復(fù)、就業(yè)的項(xiàng)目眾多，體現(xiàn)出美國(guó)政府對(duì)于殘疾人人力資本開(kāi)發(fā)以及幫助殘疾人自立、減少其對(duì)公共福利依賴的政策取向。

(三)日本:同情主義和慈善模式

受東方文化的影響，早期日本文化中對(duì)待殘疾人的態(tài)度是一種“因果報(bào)應(yīng)”范式，認(rèn)為殘疾是殘疾者前世或今生罪惡的一種報(bào)應(yīng)，是上天對(duì)前世造孽或今世犯惡之人的一種懲罰，殘疾人理應(yīng)自己承擔(dān)這種懲罰。因果報(bào)應(yīng)論往往將殘疾人視為洪水猛獸或?yàn)?zāi)難的化身，被視為個(gè)人甚至家族的一種恥辱，經(jīng)常遭到驅(qū)逐甚至迫害，生活極端窘迫，處境相當(dāng)可憐，處世十分艱難。近代，日本受西方文明影響，殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系逐步得到完善，殘疾人權(quán)利得到較為充分的保障，先天宿命論雖然有所轉(zhuǎn)變，但是整個(gè)社會(huì)對(duì)待殘疾人的觀念處于醫(yī)療模式階段，認(rèn)為殘疾人的保障僅只是一個(gè)醫(yī)療和康復(fù)的問(wèn)題，并且認(rèn)為殘疾人具有極大的依附性，是社會(huì)的累贅和附屬物，需要社會(huì)的救濟(jì)才能生存和發(fā)展。但是，如果對(duì)殘疾人過(guò)于“溺愛(ài)”將會(huì)導(dǎo)致其喪失生存和生活的基本能力，變得越來(lái)越具有“依賴性”。因而，日本對(duì)殘疾人社會(huì)保障制度和服務(wù)體系的建立持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。

隨著日本進(jìn)入老齡化社會(huì)，老年殘疾比例增加，社會(huì)成員對(duì)殘疾人的觀念有所轉(zhuǎn)變，但是其文化深處中殘疾人的“病態(tài)”和“殘損”的烙印無(wú)法消除。在這種觀念中，殘疾人被置于一種“不幸”或“可憐”的角色上，被認(rèn)為是“貧困無(wú)能”的孱弱者，需要外界的憐憫、同情和關(guān)照。政府或社會(huì)處于“救世主”的角色，向殘疾人提供服務(wù)和幫助;殘疾人則處于資助和服務(wù)的接收端。

客觀地看，相較于東亞其他地區(qū)的殘疾人福利制度，日本殘疾人保障和服務(wù)體系建設(shè)處于領(lǐng)先的位置，基于同情而建立的殘疾人福利制度充分發(fā)揮了社會(huì)各方面的力量。但是，它也帶來(lái)了許多問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn):殘疾人被背上可憐的“貧困失能者”的外衣，只是感恩戴德地被動(dòng)接受外部援助，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到殘疾人作為個(gè)體天然的“自立”和“自強(qiáng)”傾向及其處理問(wèn)題的能力;將殘疾人置于“貧困無(wú)能者”的角色上，并宣稱殘疾人需要外界的救濟(jì)才能維持生計(jì)的觀點(diǎn)也是大量歧視產(chǎn)生的根源。

三、殘疾人福利理論基礎(chǔ)比較

(一)英國(guó):社會(huì)權(quán)利

英國(guó)著名社會(huì)政策學(xué)家馬歇爾認(rèn)為，公民身份包含民權(quán)(civil rights)、政治權(quán)(political rights)和社會(huì)權(quán)(social rights)［12］，社會(huì)權(quán)是公民享受經(jīng)濟(jì)福利、社會(huì)傳統(tǒng)及文明生活標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。馬歇爾認(rèn)為，英國(guó)在18世紀(jì)產(chǎn)生了民權(quán)，在19世紀(jì)普及了政治權(quán)，在20世紀(jì)則建立了社會(huì)權(quán)利。尤其是英國(guó)福利國(guó)家的建成，表明了英國(guó)的公民身份已基本完成。馬歇爾社會(huì)權(quán)利理論一經(jīng)提出，便在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生廣泛影響，并逐步成為福利國(guó)家的理論來(lái)源之一。馬歇爾認(rèn)為，在階級(jí)社會(huì)中不平等是一種常態(tài)，而實(shí)施普遍的教育、醫(yī)療和福利制度使分化的階級(jí)文化融入一種“統(tǒng)一的文明”。馬歇爾認(rèn)為，社會(huì)權(quán)利的進(jìn)一步發(fā)展可以使社會(huì)關(guān)系朝著更加平等的方向改良。

社會(huì)權(quán)利在英國(guó)具有廣泛的民意基礎(chǔ)與其歷史有很大的關(guān)系。追根溯源，英國(guó)是世界上最早產(chǎn)生社會(huì)權(quán)利的國(guó)家。1601年，英國(guó)頒布《伊麗莎白濟(jì)貧法》(舊濟(jì)貧法)，第一次明確劃分了政府在濟(jì)貧中的作用，規(guī)定了救濟(jì)對(duì)象、救濟(jì)措施、經(jīng)辦人員、救濟(jì)水平和籌資機(jī)制，不但奠定了英國(guó)社會(huì)政策模式，也影響了英國(guó)福利制度的理念。但是，應(yīng)該說(shuō)明的是，舊濟(jì)貧法并沒(méi)有把窮人的權(quán)利看做公民權(quán)利不可分割的一部分，而是把它看做對(duì)公民權(quán)利的一種替代，因?yàn)橹挥挟?dāng)申請(qǐng)者同意犧牲其自由時(shí)(即不是任何意義上的公民時(shí))，他的要求才會(huì)得到滿足［13］13。1834年，英國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)《濟(jì)貧法(修正案)》(新濟(jì)貧法)，雖然這一修正案嚴(yán)格了受助條件，但是也進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在濟(jì)貧中的作用，從而為建立現(xiàn)代福利國(guó)家過(guò)程中政府承擔(dān)主要職責(zé)提供了依據(jù)。從此，“救濟(jì)窮人是大眾必須履行的一項(xiàng)義務(wù)，而不是窮人自身必須承擔(dān)的義務(wù)”［13］45。這種觀念深入人心，正如一位作者所寫(xiě)的:“如果某些官員在處理貧困問(wèn)題出現(xiàn)疏忽，他也就犯下了過(guò)錯(cuò)，這種過(guò)失所分割的不是窮人，而是雇傭他照顧窮人的社會(huì)大眾?！保?3］45但是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，濟(jì)貧法時(shí)代的社會(huì)權(quán)利仍然只局限于部分人群，通常有勞動(dòng)能力的人群是“不值得幫助的”，行使社會(huì)權(quán)利通常會(huì)伴隨政治權(quán)利的喪失;而無(wú)勞動(dòng)能力的老弱病殘孤被視為“值得救助的”［14］。雖然到20世紀(jì)上半葉，濟(jì)貧法的作用逐步降低直至完全被取代，但是英國(guó)政府福利保障中的作用并沒(méi)有弱化，相反，在福利國(guó)家的建立過(guò)程中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，并以某種形式固定下來(lái)。與此同時(shí)，國(guó)家必須履行的義務(wù)不再只局限于對(duì)窮人的救濟(jì)，而擴(kuò)展至社會(huì)保障、教育和健康服務(wù)。

福利國(guó)家的建立不僅強(qiáng)化了英國(guó)公眾社會(huì)權(quán)利意識(shí)，而且隨著英國(guó)全民免費(fèi)福利模式的完善，公眾對(duì)社會(huì)權(quán)利的認(rèn)識(shí)越來(lái)越集中于兩個(gè)方面:對(duì)政府來(lái)說(shuō)，落實(shí)社會(huì)權(quán)是強(qiáng)制政府履行保障責(zé)任的行為;對(duì)公民來(lái)說(shuō)，公民所要求的福利及待遇是不可剝奪的權(quán)利，或者說(shuō)，公民身份是基本人權(quán)的基礎(chǔ)［15］。毋庸置疑，建立于公民身份之上的福利國(guó)家在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)平等，保護(hù)了弱勢(shì)群體共享社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利，提升了他們的生活質(zhì)量。但是，它同時(shí)也引發(fā)了一個(gè)新的話題，即團(tuán)結(jié)和分擔(dān)責(zé)任的共同體主義標(biāo)準(zhǔn)［16］103-104。雖然福利國(guó)家仍然強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的匹配，但是就英國(guó)而言，個(gè)人必須履行的義務(wù)則因深深植根于集體主義的文化之中而變得模糊，尤其當(dāng)英國(guó)的福利制度基于稅收之上且實(shí)施全民免費(fèi)保障時(shí)，社會(huì)成員認(rèn)為已履行了義務(wù)(即已納稅)，所以接下來(lái)的是要求社會(huì)成員平等地享受社會(huì)權(quán)利和國(guó)家履行其社會(huì)保障義務(wù)。雖然馬歇爾主張公民身份應(yīng)該做到權(quán)利和義務(wù)基本平等，但是由于他并沒(méi)有論述如何達(dá)到權(quán)利和義務(wù)的基本平等，相反，馬歇爾更強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利的平等原則，這就造成了一種假象，即社會(huì)權(quán)利更強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

英國(guó)的自由集體主義福利國(guó)家，一方面接受國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策上的擴(kuò)張性角色，同時(shí)也保證全體公民的社會(huì)權(quán)利，福利收益和服務(wù)的直接性公共供給，而且收益和服務(wù)的普遍可及性以及制度在國(guó)家層面上的統(tǒng)一性［2］。雖然英國(guó)也注意到了貧困者的福利依賴問(wèn)題，并實(shí)施改革，但多數(shù)改革法案并沒(méi)有取得成功(如1980年實(shí)施社會(huì)保障法，削減靈活補(bǔ)助金，但是該法案沒(méi)有取得成功)，而且基本上沒(méi)有涉及殘疾人(如1986年，英國(guó)政府推出新的社會(huì)保障法，將年輕人、失業(yè)者和身體健康者的申請(qǐng)條件變得更加復(fù)雜，其效果卻是進(jìn)一步提高了有孩子和殘疾人的家庭的社會(huì)救助水平)。尤其是最近幾年，英國(guó)殘疾人受益人數(shù)大幅增加了30%，政府財(cái)政在殘疾支出上每年達(dá)到130億英鎊。在經(jīng)濟(jì)不景氣、政府支出普遍削減的情況下，英國(guó)政府在殘疾人福利支出上的壓力越來(lái)越大。2012年，英國(guó)政府開(kāi)始改革殘疾人福利，用個(gè)人獨(dú)立給付(Personal Independence Payment，PIP)取代殘疾生活津貼(Disability Living Allowance，DLA)，這一改革將導(dǎo)致英國(guó)50萬(wàn)殘疾人失去，但是每年為政府減少22.4億英鎊的支出。改革法案一出臺(tái)，立即引起殘疾人的不滿，他們紛紛走上街頭，要求卡梅倫政府立即停止改革。

(二)美國(guó):公民責(zé)任

雖然美國(guó)文化主要來(lái)源于歐洲尤其是英國(guó)，但是早期這群具有新教主義倫理的移民者認(rèn)為，上帝只青睞于被預(yù)定命運(yùn)的人，這些虔誠(chéng)的教徒認(rèn)為，只有通過(guò)勤勞的工作才能獲得世俗的成功。他們?cè)谛碌臉?lè)土踐行著“自我管理”，并服務(wù)于群體。這種公民激進(jìn)主義的傳統(tǒng)成了北美殖民地和早期美國(guó)的基調(diào)，即強(qiáng)烈的個(gè)人主義和強(qiáng)烈的平等主義。早期，“邊疆開(kāi)發(fā)的勝利”(winning of the frontier)和“吃苦耐勞的個(gè)人”(rugged individual)被理想化，個(gè)人的力量得到北美社會(huì)的肯定，無(wú)論是文學(xué)作品，還是新聞報(bào)紙，都在宣揚(yáng)“依靠自己的力量”站起來(lái)，由“窮困潦倒者變?yōu)楦晃獭钡墓适?，社?huì)達(dá)爾文主義盛行［17］。美國(guó)的公民身份具有極其獨(dú)特的地方，即公民責(zé)任、社會(huì)信息、平等主義和世俗化的個(gè)人主義。所以窮人不僅是援助的對(duì)象，更是援助的主體。也就是說(shuō)，窮人是一個(gè)享有權(quán)利并必須履行相應(yīng)義務(wù)的主體。到19世紀(jì)末，美國(guó)已基本達(dá)成了保守主義共識(shí)，即對(duì)窮人采取道德說(shuō)教和懲罰相結(jié)合的方式改變其境況，賦予嚴(yán)苛的社會(huì)責(zé)任;社會(huì)問(wèn)題只是一個(gè)暫時(shí)性的問(wèn)題，并非社會(huì)結(jié)構(gòu)的組成部分，政府對(duì)窮人的幫助應(yīng)有限制。美國(guó)認(rèn)為，機(jī)會(huì)平等是社會(huì)正義的首要原則，在保持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的前提下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平，而不是相反。

進(jìn)入20世紀(jì)，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，開(kāi)始逐步擴(kuò)大社會(huì)權(quán)利，但是多數(shù)美國(guó)人仍然固執(zhí)地認(rèn)為，公民的福利主要由公民自己解決，甚至羅斯福在簽署這一法案時(shí)仍然不忘記提醒美國(guó)公民，在防止風(fēng)險(xiǎn)和人生沉浮中，政府從來(lái)沒(méi)有保證為所有人提供百分之百的保障［18］。20世紀(jì)50年代，當(dāng)公民身份(citizenship)理論在歐洲受熱捧時(shí)，美國(guó)的公民身份理論卻一直處于邊緣性地位，甚至“在公開(kāi)爭(zhēng)論中幾乎從未說(shuō)過(guò)‘社會(huì)權(quán)利’這種表達(dá)。在這里，社會(huì)供給在很大程度上仍置于圍繞著‘公民身份’的尊嚴(yán)光環(huán)之外?！保?6］104這個(gè)最強(qiáng)大的國(guó)家并沒(méi)有遵循英國(guó)社會(huì)政策專家馬歇爾(Marshall，T.H.)的道路走向歐洲式福利國(guó)家，相反，它提供的僅有的一點(diǎn)公民身份(對(duì)窮人的救濟(jì))還經(jīng)常要對(duì)受助者進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，以表明他們“應(yīng)該得到”(worth)。雖然美國(guó)針對(duì)貧困人口實(shí)施了“向貧困開(kāi)戰(zhàn)”(War on Poverty)和“偉大社會(huì)”(Great Society)計(jì)劃，數(shù)百項(xiàng)涉及民權(quán)、稅收、教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、住宅、環(huán)保、地方建設(shè)的法案陸續(xù)在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)，政府承擔(dān)了更多向窮人提供法律援助、職業(yè)培訓(xùn)，承擔(dān)起孤兒和無(wú)家可歸者的救助，聯(lián)邦政府在醫(yī)療、營(yíng)養(yǎng)、學(xué)前教育、教育、公民權(quán)利和老年項(xiàng)目的作用大大擴(kuò)展，美國(guó)人在住房、保健、就業(yè)等方面的權(quán)利保障狀況獲得了很大改善。

但是，美國(guó)主流社會(huì)思潮仍然不太情愿擁抱迅速出現(xiàn)的福利國(guó)家。20世紀(jì)60年代，美國(guó)貧困文化理論一度流行，充分反映了美國(guó)對(duì)窮人的看法。后來(lái)貧困文化的代表性人物米德(Mead，L.M.)在《超越公民應(yīng)得的義務(wù):公民身份的社會(huì)義務(wù)》(Beyond entitlement:the social obligations of citizenship)一書(shū)表達(dá)了美國(guó)的主流觀點(diǎn)，即:公民身份是一種不僅享受權(quán)利而且也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的雙重身份［19］。為防止權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等，米德主張引入“契約”以糾正對(duì)社會(huì)權(quán)利的片面理解，即要求福利受益者必須“同意”接受工作、培訓(xùn)或其他義務(wù)。美國(guó)后來(lái)的福利制度改革證明了米德的觀點(diǎn)被接受。進(jìn)入緊縮時(shí)代后，美國(guó)取消了窮人的部分社會(huì)權(quán)利，如享受未成年子女家庭援助項(xiàng)目的人不享有州際旅行的權(quán)利，否決合法訴訟程序的權(quán)利，沒(méi)有私人空間，否決保護(hù)免于不合理搜查和查封的權(quán)利，沒(méi)有私人空間，沒(méi)有平等保護(hù)的權(quán)利［16］119。到克林頓時(shí)代，美國(guó)通過(guò)了“個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)折中法案”(The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，簡(jiǎn)稱PRWORA)，進(jìn)一步削減了窮人的社會(huì)權(quán)利。將“未成年孩子家庭援助”改為“貧困家庭臨時(shí)援助”(Temporary Assistance for Needy Families，簡(jiǎn)稱TANF)，標(biāo)志著美國(guó)從社會(huì)福利到工作福利(from welfare to workfare)的轉(zhuǎn)型。直到現(xiàn)在，美國(guó)仍然缺乏為社會(huì)所有成員的平等社會(huì)價(jià)值的觀念承擔(dān)義務(wù)，缺乏一個(gè)安全網(wǎng)。

對(duì)于福利制度，美國(guó)公眾普遍持有一種防范態(tài)度，他們認(rèn)為福利制度易造成福利依賴，形成貧困文化，導(dǎo)致貧困的代際傳遞;福利制度破壞家庭，影響女性的小孩撫養(yǎng)率，提升未婚生子的比率。所以需要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)甄別，區(qū)分“值得救助的”和“不值得救助的”窮人。雖然殘疾人被劃進(jìn)了“值得救助”的范圍之列，但是美國(guó)公眾仍然頑固地認(rèn)為，殘疾人也應(yīng)該遵從社會(huì)法律和道德規(guī)范，而不是裝病的人、騙子和越軌者［20］。而且接受福利的殘疾人應(yīng)該以社會(huì)認(rèn)同的方式表現(xiàn)其責(zé)任，應(yīng)自我準(zhǔn)備，尋找就業(yè)，接受工作。美國(guó)實(shí)施的公共福利制度其根本目的在于恢復(fù)殘疾人的自我承擔(dān)福利，并且防止其對(duì)公共支持的依賴，“福利”通常是指針對(duì)殘疾人并且需要其接受家計(jì)調(diào)查的援助，還要一并具有其他服務(wù)的資格，包括健康照顧、食物券、日間護(hù)理和培訓(xùn)?！案＠鄙暾?qǐng)者被嚴(yán)重地打上恥辱烙印，因此帶有強(qiáng)烈的否定色彩［1］。正如一位作者所描述的:“通常他們被置于監(jiān)管之下，福利工作者還會(huì)告誡他們‘恢復(fù)’自己的地位，同時(shí)被要求證明自己不是騙取福利的人……這一系列貶低人的過(guò)程也有效地限制了那些潛在的福利申請(qǐng)者，他們將會(huì)寧愿去獲得僅能保障生活的工資也不愿意去遭受享有這種福利的后果?！保?］殘疾人也是如此。

(三)日本:家庭保障

在東亞地區(qū)，子女對(duì)父母的贍養(yǎng)責(zé)任、父母對(duì)子女的撫養(yǎng)責(zé)任和家庭成員對(duì)殘疾人的照顧責(zé)任不僅體現(xiàn)于道德層面，更是以法律的形式固定下來(lái)。于是，“家庭主義”和“團(tuán)體互助格局”導(dǎo)致東西方老年、兒童和殘疾人福利制度的差異:東亞是以家庭為主要載體，西方則尋求家庭之外的社區(qū)、教會(huì)以及民間慈善機(jī)構(gòu)。為了保證家庭在福利提供中履行其責(zé)任，東亞國(guó)家在古代的法律中采取“以禮入法”的方式，以維護(hù)血緣、親情、家庭、家族的利益，法律體現(xiàn)了“集團(tuán)本位”和“義務(wù)本位”的特點(diǎn)。在這樣的法律體系下，個(gè)人從屬于家庭或家族，個(gè)人的福利需求也只能是在家庭或家族內(nèi)部予以解決。受儒家文化的影響，日本文化習(xí)俗中都有孝敬父母長(zhǎng)輩的傳統(tǒng)。由于這一傳統(tǒng)的延續(xù)，使得這些國(guó)家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化以后，老年、兒童和殘疾福利制度就呈現(xiàn)出不同于歐美的特色，即強(qiáng)調(diào)家庭在老人贍養(yǎng)、兒童撫養(yǎng)和殘疾人照顧中的地位和作用。直到今天，日本社會(huì)保障制度模式中，家庭保障依然是其重要特色。而在西方，法律以個(gè)人為本位，法律保證個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及簽訂契約的權(quán)利，導(dǎo)致家庭贍養(yǎng)關(guān)系的脆弱性［21］。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有典型的東亞特征，即:政府的主導(dǎo)作用(產(chǎn)業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等)，企業(yè)管理與經(jīng)營(yíng)模式即企業(yè)制度(經(jīng)營(yíng)者主導(dǎo)、發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先、終身雇傭制、年功序列制、企業(yè)內(nèi)工會(huì)制)。到20世紀(jì)70年代末，日本政府的社會(huì)職能在主要西方國(guó)家中仍然偏弱。從社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支出在國(guó)民收入中所占比率來(lái)看，1978年，日本該項(xiàng)比率為12%，而美、英、德、法和瑞典等國(guó)則分別為 13%、14.9%、20.2%、28.9%、21.9%［22］。

殘疾人是日本社會(huì)保障的重要受益群體，但是日本社會(huì)認(rèn)為，家庭和親人要承擔(dān)殘疾人的主要保障責(zé)任，政府通常只承擔(dān)有限的責(zé)任，這些責(zé)任包括:向殘疾人提供“兜底”的最低生活保護(hù)、殘疾年金(殘疾基礎(chǔ)年金和殘疾厚生年金)和社會(huì)補(bǔ)貼。日本的生活保護(hù)制度現(xiàn)在覆蓋面接近人口總數(shù)的2%，超過(guò)210萬(wàn)人，其中殘疾人所占比例接近40%，僅次于老年人群體。①數(shù)據(jù)來(lái)源于厚生勞動(dòng)省發(fā)表的《被保護(hù)者調(diào)查》。最新數(shù)據(jù)顯示，接受生活保護(hù)的家庭為1 549 773戶，接受生活保護(hù)的個(gè)人為2 124 669人(2012年7月末)。殘疾年金屬于公共年金(社會(huì)養(yǎng)老的組成部分)。領(lǐng)取殘疾年金的條件是:(1)有參保人身份(或曾是參保人的60～65歲人員);(2)因傷病致殘;(3)國(guó)民(基礎(chǔ))年金繳費(fèi)期超過(guò)國(guó)民(基礎(chǔ))年金參保人期間的2/3。日本的殘疾年金給付費(fèi)占GDP的比例是0.34，比美國(guó) 0.66、法國(guó) 0.75、德國(guó) 0.83、丹麥1.81、英國(guó)1.97、瑞典2.17 低得多。①參見(jiàn)百瀬優(yōu)《障害者に対XIIItf所得保障制度——障害年金PH中心に》，載《社會(huì)保障研究》2008年第2期，第171-185頁(yè)。各國(guó)數(shù)據(jù)均為2003年數(shù)據(jù)。

從勞動(dòng)年齡段殘疾人福利受益人所占的比例看，英國(guó)、美國(guó)和日本呈現(xiàn)相當(dāng)大的差距，尤其是日本的比例明顯偏低(見(jiàn)下圖)。從發(fā)展趨勢(shì)看，20世紀(jì)90年代，英國(guó)勞動(dòng)年齡段殘疾人福利受益比例大幅度增加，至90年代末，這一趨勢(shì)得到遏制，開(kāi)始平穩(wěn)增長(zhǎng)，從2003年開(kāi)始出現(xiàn)下降;而美國(guó)一直維持平穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，至2008年，兩個(gè)國(guó)家已基本接近。而日本一直維持在較低的水平上。

勞動(dòng)年齡段殘疾人福利受益比例發(fā)展趨勢(shì)

再看三個(gè)國(guó)家殘疾人支出。從殘疾支出占GDP的比重看，英國(guó)遠(yuǎn)高于美國(guó)和日本，2009年，英國(guó)此項(xiàng)支出的比例是美國(guó)的2.4倍，是日本的6倍;從疾病支出占GDP的比重看，美國(guó)最高，日本最低。2009年，美國(guó)是日本的8倍，但只是英國(guó)的1.6倍(見(jiàn)表2)。從發(fā)展趨勢(shì)看，日本在疾病和殘疾兩個(gè)方面，其支出比例變化不大，甚至多年維持不變。而英國(guó)的殘疾支出呈現(xiàn)快速增加趨勢(shì)，美國(guó)則平衡增長(zhǎng);在疾病支出方面，英國(guó)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，美國(guó)先降后增，1990年和2009年的數(shù)據(jù)一樣。

四、對(duì)中國(guó)殘疾人福利制度建設(shè)的啟示

(一)以什么樣的理念指導(dǎo)殘疾人福利制度建設(shè)?

美國(guó)、英國(guó)和日本殘疾人福利制度存在顯著差別，造成這種差別的根本原因在于三個(gè)國(guó)家有著不同的殘疾人發(fā)展理念，并以不同的福利理論做指導(dǎo)。從殘疾人福利建設(shè)的理念看，英國(guó)強(qiáng)調(diào)保障殘疾人的“普通生活水平”，或者說(shuō)，社會(huì)福利制度建設(shè)的目標(biāo)是使殘疾人過(guò)上平均生活水平，達(dá)到平均生活水平的途徑是“區(qū)別對(duì)待”。而美國(guó)強(qiáng)調(diào)殘疾人的“正?；?，為達(dá)到正?；?，美國(guó)強(qiáng)調(diào)“平等對(duì)待”原則，強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)平等，強(qiáng)調(diào)“增能”。日本則出于同情而給予保護(hù)。從殘疾人福利建設(shè)的理論基礎(chǔ)看，英國(guó)強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利，美國(guó)則強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任，日本則強(qiáng)調(diào)家庭保障。三個(gè)國(guó)家的殘疾人發(fā)展經(jīng)驗(yàn)給中國(guó)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)提供了有益的借鑒。

目前，中國(guó)正處于以“普惠+特惠”的原則構(gòu)建殘疾人福利體系的過(guò)程中。“普惠”是要求殘疾人享有與正常人一樣的社會(huì)權(quán)利，隨著中國(guó)普遍性福利制度的完善，作為公民的殘疾人其保障水平自然也會(huì)提高。而“特惠”福利制度是指針對(duì)殘疾人特點(diǎn)而建立起來(lái)的專門性制度。“特惠”福利制度并非一種特權(quán)，而是一種排他性且多數(shù)公民同意讓渡的社會(huì)權(quán)利。但是，“特惠”福利制度建設(shè)應(yīng)以什么作為理念?是保障殘疾人衣食無(wú)憂地生活，還是增強(qiáng)他們的能力?前者保障的重心在結(jié)果，后者保障的重心在過(guò)程;前者強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，忽視受益者的主觀能動(dòng)性;后者強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的均衡，強(qiáng)調(diào)殘疾人的社會(huì)參與。部分地區(qū)在建立“特惠”福利制度的過(guò)程中，側(cè)重保障殘疾人的基本生活，或者在最低生活保障的基礎(chǔ)上給予殘疾人更高標(biāo)準(zhǔn)的保障，或者建立殘疾人生活津貼制度，不分貧困程度，人人有份。長(zhǎng)此以往，不僅難以讓殘疾人擺脫貧困狀況，反而會(huì)加重其對(duì)福利的依賴。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際上對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)已轉(zhuǎn)向“能力”。如世界銀行發(fā)布的《1990年世界發(fā)展報(bào)告》給貧困下的定義是:缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力;聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在1996年《人類發(fā)展報(bào)告》中對(duì)提出度量貧困的新定義，即能力貧困;阿瑪?shù)賮啞ど瓌t將貧困定義為能力不足。在這種背景下，反貧困的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“增能”。在殘疾人福利制度建設(shè)的過(guò)程中，也應(yīng)該樹(shù)立“增能”理念，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)改造社會(huì)環(huán)境的重要性，并把消除阻礙殘疾人參與社會(huì)的障礙提升到最重要的地位;但是另一方面，也要強(qiáng)調(diào)殘疾人對(duì)自己負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)盡責(zé)，積極主動(dòng)地改變自我，提升生活質(zhì)量。

(二)如何處理權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系?

社會(huì)權(quán)利是福利國(guó)家的理論基礎(chǔ)，它隨著福利國(guó)家的建立而被看成是公民身份的基本組成部分。馬歇爾甚至把社會(huì)權(quán)利上升到人權(quán)，并認(rèn)為社會(huì)權(quán)利是公民身份不可剝奪的基本權(quán)利。隨著西方國(guó)家普遍建立福利國(guó)家，社會(huì)權(quán)利觀念被廣為接受，基于社會(huì)權(quán)利的殘疾人工作模式也在美國(guó)、英國(guó)和加拿大等國(guó)家發(fā)展起來(lái)［23］。隨著《世界人權(quán)宣言》的頒布，特別是《殘疾人權(quán)利公約》的締結(jié)，社會(huì)權(quán)利模式為殘疾人事業(yè)發(fā)展和理論研究提供了新的視角和價(jià)值規(guī)范。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)殘疾人福利建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向了基于權(quán)利的保障模式。1990年12月28日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，該法以全新的理念(平等權(quán)利、自主和參與)對(duì)殘疾人進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)殘疾人的地位、義務(wù)、權(quán)利和保障、康復(fù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、福利、法律責(zé)任及組織結(jié)構(gòu)等均做了規(guī)定。保障法的實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)理念從收養(yǎng)救濟(jì)向平等權(quán)利的轉(zhuǎn)變。隨后還制定了《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，中國(guó)還批準(zhǔn)了聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》。這充分表明，中國(guó)的殘疾人福利制度模式正在向社會(huì)權(quán)利模式轉(zhuǎn)向。

但是，中國(guó)目前還沒(méi)有形成社會(huì)權(quán)利模式，殘疾人的社會(huì)權(quán)利保護(hù)仍然不夠充分。在殘疾人福利制度建設(shè)過(guò)程中，由于長(zhǎng)期采取慈善模式(charity model)，政府、社會(huì)和殘疾人的權(quán)利觀念還沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)。政府和社會(huì)扮演著“救世主”的角色，向殘疾人提供服務(wù)和幫助;殘疾人則處于資助和服務(wù)的接收端。施予者通常承載著一種盼望感恩的預(yù)期和一系列對(duì)受惠者的附加條款及權(quán)益約束，接受施舍往往容易帶來(lái)被救濟(jì)者的尊嚴(yán)傷害和權(quán)益喪失。在慈善模式下，政府或社會(huì)建立殘疾人的福利制度不是其內(nèi)化的責(zé)任，而是出于人道主義理念，出于同情。殘疾人未能享受到與正常群體的社會(huì)權(quán)利，也無(wú)法訴諸法律。在這種模式的指導(dǎo)下，殘疾人福利制度通常是不連續(xù)、不完整的，殘疾人的社會(huì)權(quán)利也是殘缺的。雖然目前中國(guó)政府正在轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，強(qiáng)化其責(zé)任，而且公民權(quán)利意識(shí)也在逐步提高，但是要形成殘疾人社會(huì)權(quán)利模式還有很長(zhǎng)的路要走，需要政府承擔(dān)更多的責(zé)任。

隨著黨和政府對(duì)殘疾人事業(yè)的日益重視，各地政府加大了對(duì)殘疾人社會(huì)保障事業(yè)的投入。但是在建立殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系的過(guò)程中，也存在一些誤區(qū)，如認(rèn)為給予殘疾人保障越多，就越說(shuō)明對(duì)殘疾人事業(yè)的重視，因而出現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象。如:各地投入巨資興建殘疾人綜合服務(wù)中心，但利用率卻相當(dāng)?shù)?不分殘疾程度和勞動(dòng)能力高低，給予免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn);不分家庭貧困程度，對(duì)所有殘疾人發(fā)放殘疾人生活補(bǔ)貼;對(duì)所有殘疾人免除社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，由政府補(bǔ)貼。這些保障措施看似提升了殘疾人的福利水平，緩解了他們的家庭困難，解了他們的燃眉之急，實(shí)際上可能會(huì)增加部分殘疾人的依賴思想，甚至造成群體之間的分隔(即老年群體、兒童群體的相對(duì)剝奪感增強(qiáng))。因此，如何解決好權(quán)利與義務(wù)的匹配是各地政府要解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

表1 殘疾人服務(wù)遞送機(jī)制

表2 英國(guó)、美國(guó)和日本與失能相關(guān)的支出發(fā)展趨勢(shì) 單位:%GDP

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