樊曉晨++++陳雷生

[摘 要]黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。人民代表大會(huì)制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分，人大制度要更好地發(fā)揮作用，就要在已經(jīng)相對(duì)完善的憲法法律框架內(nèi)，不斷挖掘“制度潛力”，讓人大在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮更加充分、更加重大的作用。

[關(guān)鍵詞]人大代表；代議制；政治改革；公民參與

[中圖分類號(hào)]D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）10-0019-03

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上指出：“我們也要看到，相比我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，相比人民群眾期待，相比當(dāng)今世界日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，相比實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安，我們?cè)趪?guó)家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進(jìn)的地方……我們要更好發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，必須從各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@樣就更需要通過人大代表制度的改革與改進(jìn)，使人大制度在國(guó)家治理體系中，有更加有效的制度執(zhí)行能力。

一、人大代表制度在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的作用

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》中提出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！庇袑W(xué)者認(rèn)為是繼1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)提出四個(gè)現(xiàn)代化之后的第五個(gè)現(xiàn)代化。它強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下和自下而上的參與相結(jié)合，具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。[1]其中自下而上的公共參與在當(dāng)下意義重大。“公共參與是指公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放途經(jīng)，從公眾和利害相關(guān)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為，它是公眾通過直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)的過程?！盵2]公共參與是實(shí)現(xiàn)我們黨的宗旨是為人民服務(wù)、立黨為公、執(zhí)政為民政治理念的現(xiàn)實(shí)可行的路徑。在實(shí)踐中很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)此沒有給與應(yīng)有的重視，甚至認(rèn)為公共參與的民眾是絆腳石，影響政府的效率和政績(jī)。

從當(dāng)下此起彼伏的城市暴力拆遷征地、拖欠工資引起的抗議、與民奪利、法制缺位和社會(huì)群體性事件來(lái)看，類似這些忽視和暴力干涉群眾的利益而導(dǎo)致的社會(huì)矛盾就是典型的惡政，其中主要原因之一就是沒有聽取民眾的呼聲。在民主完善的國(guó)家這些社會(huì)矛盾可以由公眾參與制度得到解決。由于參與機(jī)制不完善、司法改革不到位、上訪截訪現(xiàn)象突出和民怨積累深厚，民眾不得不放棄法律規(guī)定的投票等制度化的參與，而轉(zhuǎn)向與法律相悖的街頭政治和群體性事件等非制度性的政治抗?fàn)巵?lái)維護(hù)自己的權(quán)益。[3]

憲法和組織法規(guī)定人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度，堅(jiān)持和完善人大制度來(lái)化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化仍然有著巨大的潛力需要深挖。各個(gè)階層的民眾都可以通過選舉出的人大代表把自己的呼聲在人民代表大會(huì)上表達(dá)出來(lái)。把群眾分散的、局部的權(quán)益訴求，通過組織化的渠道整合起來(lái)，形成組織化的統(tǒng)一要求和意志，變無(wú)序?yàn)橛行?，變非理性為理性，變街頭運(yùn)動(dòng)為對(duì)話協(xié)商。[4]尤其是具有普遍性的問題，可以充分用好各級(jí)人民代表大會(huì)這個(gè)有利平臺(tái)，通過協(xié)商、整合、平衡和保護(hù)各方的權(quán)益實(shí)現(xiàn)問題的根本解決。

代議制民主成為民主國(guó)家普遍采用的基本政治制度。“代表制度是代議制的核心，離開了代表制度也就無(wú)所謂代議制度”[5]p11“社會(huì)分工原則導(dǎo)致專業(yè)化，由專家擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)是必要的，也是合情合理的?！盵6]p71這種制度的基本要求是人民代表能夠代表人民，但是假如人大代表的履職能力和代表性不足，那人民代表大會(huì)便發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。因此正確認(rèn)識(shí)人大代表當(dāng)前的現(xiàn)狀、存在問題并提出切實(shí)可行的方法，發(fā)揮人大代表在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化獨(dú)特的作用成為普遍重視的問題。

二、當(dāng)前人大代表制度存在的主要問題

不容否認(rèn)，隨著民主政治建設(shè)的改善和進(jìn)步不斷推進(jìn)，各級(jí)人大代表在依法履職，緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)中做出了巨大貢獻(xiàn)，但在代表履職實(shí)踐中也存在不容忽視的問題。

1.人大代表的代表性不足。代表法第四條規(guī)定：人大代表和原選舉單位或者選區(qū)保持密切聯(lián)系，聽取和反映選民的意見和要求。而就人大代表采取什么樣聯(lián)系機(jī)制，甚至是聯(lián)系的時(shí)間和次數(shù)都沒有明確的規(guī)定，沒有可量化的標(biāo)準(zhǔn)，也不存在任何制約機(jī)制。現(xiàn)實(shí)生活中，相當(dāng)多的選民都不知道自己代表的名字，甚至未曾謀面，選舉代表成為一種形式，走過場(chǎng)，更不用說(shuō)怎樣來(lái)監(jiān)督人大代表？有的甚至不知道有人大代表這回事。政治生活中某些代表忽視所代表選民的意志和利益，反而對(duì)自己的利益特別上心。發(fā)生的湖南衡陽(yáng)的賄選案無(wú)疑是人大制度歷史上一次最強(qiáng)烈的地震，其對(duì)人大制度權(quán)威的沖擊和消解乃是前所未有，選舉制度的系統(tǒng)性亟待完善。[7]

2.人大代表的專業(yè)性或職業(yè)化程度低。在基層人大代表選舉過程中，一般都不把代表的參政議政能力作為考慮因素，而只強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)上的地位、先進(jìn)性。人民代表大會(huì)的合理有效的運(yùn)作，人大代表必須具備一定的法律素養(yǎng)與政治智慧。由于一些代表不具備應(yīng)有的素質(zhì)成為影響其責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)闹饕蛑?。“代表們所必須?yīng)對(duì)的問題以及對(duì)這些問題的有效解決都需要做大量的準(zhǔn)備工作，這就要求他們自身知識(shí)技能的不斷提高”。[6]p77“工人本來(lái)也不可能有社會(huì)民主主義的意識(shí)，這種意識(shí)只能從外面灌輸進(jìn)去”。[8]還有一部分人大代表沒有深入群眾深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查研究的情況下倉(cāng)促履行職責(zé)、疲于應(yīng)付提出一些讓人匪夷所思、不知所云甚至啼笑皆非的雷人提案。凡此種種表現(xiàn)損害了人大代表的公信力和形象。

3.人大代表的功能性不完善。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)歸納起來(lái)，大致可分為四大類，即立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四條腿中只有一條腿是站的穩(wěn)的，其中除立法權(quán)基本落實(shí)以外，另外三項(xiàng)職權(quán)則有虛化之勢(shì)。

三、完善人大代表制度的路徑選擇

人民代表大會(huì)制度是國(guó)家的根本政治制度，推進(jìn)人大代表制度創(chuàng)新，要緊緊圍繞人民主體地位，權(quán)由民所賦，權(quán)為民所用的大方向，只有這樣才能更好地發(fā)揮根本政治制度在國(guó)家治理體系中的作用。

1.完善人大代表的提名和選舉，通過競(jìng)爭(zhēng)選舉人大代表。大力裁剪屬于人大監(jiān)督對(duì)象的官員的比例，合理分配代表名額，完善人大代表直選，并試點(diǎn)提高直選人大代表的層級(jí)?！叭舜蟊旧聿话l(fā)揮作用，還因?yàn)槿舜蟠頉]有一個(gè)完全選舉的制度。從選舉制度上進(jìn)行改革不僅是改變了一個(gè)程序，而且是改變了一個(gè)政治生態(tài)。只有改革選舉機(jī)制，才會(huì)出現(xiàn)真正對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府和制度機(jī)制?！盵9]p80“我國(guó)全國(guó)人大代表的選舉屬于典型的間接選舉，且差額長(zhǎng)期在底限徘徊20%上下，這種弱競(jìng)爭(zhēng)的選舉，很難在人大代表與普通民眾之間建立起緊密的利益和情感聯(lián)系?！盵10]

2.健全對(duì)人大代表的監(jiān)督和罷免制度。為了保障人民當(dāng)家作主，人大代表切實(shí)代表選民利益，對(duì)代表有效地監(jiān)督和罷免是必要的法律手段和民主制度的要求?！巴粋€(gè)人在從低透明度環(huán)境轉(zhuǎn)向高透明度環(huán)境時(shí)，他或她的行為會(huì)十分不同”。[11]p250保證選民的知情權(quán)，讓人大代表的權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行，使選民不僅充分了解代表履行職責(zé)情況，并提出對(duì)代表的質(zhì)疑乃至罷免代表。一是要對(duì)代表履職情況進(jìn)行登記。二是要對(duì)代表的工作進(jìn)行評(píng)析。三是對(duì)工作落后不作為或發(fā)現(xiàn)某位人大代表有嚴(yán)重違法亂紀(jì)現(xiàn)象時(shí)，有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)實(shí)行罷免。

3.人大代表專職化，明確代表任務(wù)。目前，除擔(dān)任人大常委會(huì)委員的人民代表是專職以外，其余在人民代表大會(huì)工作的都是兼職代表。而兼職代表面臨主客觀的局限性，如時(shí)間問題、精力問題、動(dòng)力問題、壓力問題和體制問題等，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。人民代表專職化后才會(huì)積極主動(dòng)的去調(diào)查民意，提升其參政議政的能力，從而更好地履行職責(zé)。

明確代表任務(wù)是細(xì)化并落實(shí)責(zé)任的重要方面。一是發(fā)揮橋梁作用把黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策方針宣傳到位，同時(shí)要經(jīng)常深入基層一線，傾聽群眾心聲，掌握群眾的需求，為以后的提案積累資料。二是要牢記人民的囑托，全心全意為人民服務(wù)，及時(shí)幫助解決好群眾最關(guān)心最急切的問題。三是按時(shí)聽取相關(guān)部門的工作匯報(bào)，與代表們討論和協(xié)商關(guān)于國(guó)計(jì)民生的重大問題，對(duì)于關(guān)系重大的工作和政策制定要進(jìn)行實(shí)地的調(diào)查研究，充分征詢?nèi)罕姷囊庖姾徒ㄗh。最后要協(xié)調(diào)其他群眾與地方黨政的相關(guān)工作任務(wù)。

4.完善人民代表代表性。就代表性而言至少有兩方面，一是代表的全面代表性；二是代表履職的有效性。前者要求代表由人民選舉產(chǎn)生（前面已論述），后者要求代表真正代表人民利益為人民多辦事辦好事。為此必須增強(qiáng)代表素質(zhì)和履職能力。2005年12月16日《關(guān)于全國(guó)人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作的若干意見》的出臺(tái)為代表素質(zhì)的提升和參政議政能力提升提供了良好的平臺(tái)和契機(jī)。其中對(duì)人民代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)的基本內(nèi)容、組織安排和實(shí)施保障做出明確規(guī)定，這預(yù)示著代表的培訓(xùn)學(xué)習(xí)向系統(tǒng)化制度化邁進(jìn)了一大步。各級(jí)人大及其常委會(huì)要抓住有利時(shí)機(jī)，健全人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，要逐步改善代表工作保障水平，建立健全《決定》提出的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，為人民代表依法履職搭建更加高效、便捷的服務(wù)平臺(tái)。

5.建立代表工作室和接訪日機(jī)制。搭建代表工作室這一平臺(tái)為的是代表能更好地履行權(quán)責(zé)的客觀要求。首先為工作室配備必要的軟件硬件設(shè)施，為選民和代表聯(lián)系創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的環(huán)境。其次要知道詳細(xì)的可操作性強(qiáng)的辦事流程，按照“誰(shuí)主管誰(shuí)反饋，誰(shuí)提出反饋誰(shuí)的”的原則進(jìn)行規(guī)范高效的處理。當(dāng)前一些政府網(wǎng)站上已經(jīng)有類似的運(yùn)作模式，代表們也要用好信息網(wǎng)絡(luò)這一有利工具。另外還需要采用室內(nèi)接待，走訪和視察調(diào)研相結(jié)合的方式對(duì)一些問題做到客觀準(zhǔn)確的掌握，這也是踐行群眾路線的直接有效方式。設(shè)立代表接待日和工作室是一體的，作為反映民情民意的必要方式。有助于代表及時(shí)掌握輿論民情，化解民怨民憤、維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)秩序。

“一國(guó)人民的根本的政治制度是從該國(guó)人民的特性和生活成長(zhǎng)起來(lái)的一種有機(jī)的產(chǎn)物，是他們的習(xí)慣、本能和無(wú)意識(shí)的需要和愿望的產(chǎn)物，而絕不是故意的目的的產(chǎn)物”[12]P6“黨的工作的核心是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主”[13]在促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中，要堅(jiān)持我們的制度自信，但自信不是盲目自信，我們的制度在實(shí)踐中還需要不斷地總結(jié)得失，既要堅(jiān)持更要完善。改革人大代表制度不僅是我國(guó)政治改革的題中應(yīng)有之義，更是我們國(guó)家治理體系現(xiàn)代化重要組成部分。

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責(zé)任編輯 宋桂祝