張波

摘 要：公務(wù)員聘任制是不同于常任制、委任制的現(xiàn)代公共部門人力資源管理制度。作為首批試點(diǎn)地區(qū)之一，浦東新區(qū)將公務(wù)員聘任制作為政治體制改革的重要內(nèi)容，在制度建設(shè)、職位設(shè)定、合同管理等方面作出了有益探索。然而，公務(wù)員聘任制改革仍需在邊界設(shè)定、薪酬福利、權(quán)力授予、轉(zhuǎn)換機(jī)制等方面進(jìn)行深入的研究，以期構(gòu)建符合現(xiàn)代公共行政理念的公務(wù)員制度。

關(guān) 鍵 詞：公務(wù)員；聘任制；公共部門；人力資源管理制度

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）10-0005-06

公務(wù)員聘任制度是現(xiàn)代公共行政人力資源管理制度的重要組成部分。2006年1月實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）第95條規(guī)定：機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。2007年，廣東省深圳市和上海市浦東新區(qū)開展了公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作。2011年，人社部印發(fā)了《關(guān)于聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法的通知》（人社部發(fā)[2011]14號(hào)），公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作的范圍擴(kuò)大至全國。時(shí)至今日，公務(wù)員聘任制改革已貫穿于全國各省市政府的行政改革報(bào)告中。然而，專家學(xué)者、社會(huì)公眾對公務(wù)員聘任制改革還存在許多憂慮，比如“鯰魚效應(yīng)”不明顯、滋生腐敗、個(gè)人權(quán)利無法保障等等。作為首批公務(wù)員聘任制改革試點(diǎn)地區(qū)之一，上海市浦東新區(qū)在公務(wù)員聘任制度改革方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，深入分析其改革的主要做法和存在的問題，對進(jìn)一步完善公務(wù)員聘任制度具有十分重要的意義。

一、公務(wù)員聘任制的界定及相關(guān)概念的辨析

在界定公務(wù)員聘任制這一概念時(shí)，我們經(jīng)常聯(lián)想到諸如雇員制、常任制、選任制、委任制、考任制等系列概念。如何辨別這些概念？它們之間有怎樣的區(qū)別和聯(lián)系？這是研究公務(wù)員聘任制改革的基本前提，對闡釋公務(wù)員聘任制改革具有至關(guān)重要的作用。

常任制又稱常任文官制，其最早來源于中國古代封建官僚制度。后在英國發(fā)展成為以韋伯的官僚制理論和威爾遜的公共行政理論為基礎(chǔ)的現(xiàn)代官僚政治制度，成為了世界公認(rèn)的最為完美、最具效率的現(xiàn)代公共行政人力資源管理制度，[1]其最明顯的特征是永業(yè)性和穩(wěn)定性。我國公務(wù)員制度是典型的常任制。公務(wù)員錄用，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法，即考任制，這是成為常任制公務(wù)員的唯一渠道。而公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則實(shí)行選任制和委任制，前者是通過選舉產(chǎn)生的方式來確定任用對象的任用方式；后者亦稱任命制，與選任制相對應(yīng)，是指由立法機(jī)關(guān)或其他任免機(jī)關(guān)經(jīng)過考察直接任命產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)的制度。與常任制不同，“雇員制”的概念最初來源于美國。在美國，公務(wù)員被統(tǒng)稱為“政府雇員”，即指一切被政府雇用，不與總統(tǒng)共進(jìn)退、無過失就可以長期任職的人。[2]在我國，公務(wù)員雇員制指的是“政府運(yùn)用契約方式從社會(huì)上招聘工作人員并對之進(jìn)行管理的一套人力資源管理制度的總和，這些雇員最顯著的特征是不占用公務(wù)員編制。”[3]

公務(wù)員聘任制則是《公務(wù)員法》確立的一種公共行政人力資源管理補(bǔ)充制度，是公務(wù)員雇員制的成熟和正式形態(tài)。[4]《公務(wù)員法》第16章就“職位聘任”作了明確規(guī)定，允許“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”。故此說，機(jī)關(guān)通過公開招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協(xié)商一致的原則與擬聘人員簽訂聘任合同，讓其受聘于專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，并在任期之內(nèi)享有行政編制，這樣的受聘人員即為聘任制公務(wù)員。[5]公務(wù)員聘任制就是對聘任制公務(wù)員進(jìn)行管理的一套制度總和，是我國公務(wù)員制度的一項(xiàng)創(chuàng)新和突破。與傳統(tǒng)公務(wù)員、雇員制公務(wù)員相比，聘任制公務(wù)員有著自己獨(dú)特的理論基礎(chǔ)、價(jià)值取向、勞動(dòng)關(guān)系、法律規(guī)范、運(yùn)行方式、考核形式、薪酬待遇等（見表1）。

二、我國公務(wù)員聘任制改革在浦東新區(qū)的實(shí)踐

（一）公務(wù)員聘任制在浦東新區(qū)實(shí)踐的必要性和可行性

1.公務(wù)員聘任制改革是浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。作為改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展的先行者，浦東新區(qū)行政領(lǐng)域?qū)Ω叨藢I(yè)人才需求尤為迫切。在金融、航運(yùn)、城市規(guī)劃等領(lǐng)域，一些職位需要具有特殊專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)或資歷的人員，而這些人才，機(jī)關(guān)一時(shí)難以培養(yǎng)，有的也不適合通過機(jī)關(guān)自身培養(yǎng)。實(shí)行公務(wù)員聘任制就可以通過靈活的特殊政策，滿足機(jī)關(guān)對高層次專業(yè)技術(shù)人才的需求。而對一些輔助性、事務(wù)性工作，聘任制公務(wù)員還可以降低機(jī)關(guān)用人成本，滿足政府一些階段性、項(xiàng)目性工作的用人需要。當(dāng)然，把公務(wù)員聘任制作為公務(wù)員任用的補(bǔ)充形式，可以打破單一的用人方式，拓寬選人、用人的渠道，既可以吸引多樣化的高技術(shù)、高技能人才，增強(qiáng)公務(wù)員制度的活力，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員能上能下、能進(jìn)能出；又可以引導(dǎo)公務(wù)員進(jìn)行合理地流動(dòng)和樹立正確的職業(yè)觀，改善公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2.公務(wù)員聘任制改革是深化政府管理體制改革的重要內(nèi)容。作為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，浦東新區(qū)要在政府管理體制這個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，探索建立充滿活力的用人機(jī)制，提高政府的工作效率和服務(wù)水平。但是，隨著開發(fā)、開放的推進(jìn)，原來作出重要貢獻(xiàn)的“小政府、大社會(huì)”行政構(gòu)架也暴露出一些問題，比如隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理、人員素質(zhì)不盡精干、激勵(lì)機(jī)制不夠靈活、工作效率未盡發(fā)揮等等，這些都在一定程度上制約了政府城市社會(huì)管理的效能，需要通過創(chuàng)新思路、改革機(jī)制予以解決。實(shí)行公務(wù)員聘任制有利于改善公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平，達(dá)到增強(qiáng)活力、提高效率、降低成本、確保政府機(jī)關(guān)優(yōu)質(zhì)高效協(xié)調(diào)運(yùn)行的目的，為推進(jìn)綜合配套改革提供保證。

3.國內(nèi)外政府雇員制度為試行公務(wù)員聘任制提供了有益經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)70年代以來，西方國家政府為控制行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員數(shù)量、減少政府支出不斷擴(kuò)大與公共收入有限的矛盾、解決社會(huì)發(fā)展及公眾對政府期望值與政府行政能力不匹配等問題，紛紛在一些崗位實(shí)行以聘任為核心的政府雇員制度。為探索吸引高層次、專門人才到政府機(jī)關(guān)工作，2002年，吉林省率先試行了政府雇員制；2003年，廣東、海南、江蘇、湖北、湖南等省也紛紛嘗試政府雇員制。其實(shí)，早在2002年，浦東新區(qū)就已率先面向海外采取聘任制辦法招聘首席規(guī)劃師，哈佛大學(xué)吳越博士成為國內(nèi)首位聘任制公務(wù)員。2004年初，浦東新區(qū)在公安系統(tǒng)試行文職雇員制度；2005年，浦東新區(qū)在事業(yè)單位新進(jìn)人員中開展了人員派遣試點(diǎn)工作。這些實(shí)踐與探索積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，為開展公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作奠定了基礎(chǔ)。

（二）浦東公務(wù)員聘任制改革的基本經(jīng)驗(yàn)

1.制定相應(yīng)的配套制度。除《公務(wù)員法》中公務(wù)員聘任制的普適性要求和規(guī)定外，浦東新區(qū)還研究擬定了《浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員管理試行辦法》、《浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員工資管理的試行意見》、《浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員聘任合同書范本》等一系列配套文件，基本上形成了一套較為完整、具有可操作性的配套辦法。在招聘方式上，原則上參照公務(wù)員考試錄用程序，面向社會(huì)公開招聘。為了適應(yīng)不同類型職位的特點(diǎn)，浦東新區(qū)在聘任制公務(wù)員錄用上，一是突出專業(yè)測試比重，初始成績中70%是測試應(yīng)聘者運(yùn)用理論、知識(shí)和方法分析解決實(shí)際問題的能力，30%是由招聘單位綜合計(jì)算的履歷成績；二是引入包括心理測試、情景模擬、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論、“文件框”等現(xiàn)代人力資源評價(jià)技術(shù)；三是注重綜合評估，評估小組由組織部門、用人單位、專業(yè)技術(shù)專家組成，適當(dāng)擴(kuò)大面試人選范圍，一般按1：5的比例進(jìn)入面試。在合同管理上，一是擬定了合同范本，明確了試點(diǎn)中合同期限一般不超過3年；二是明確職位及其職責(zé)要求，編寫了職位說明書，明確職位承擔(dān)的具體工作任務(wù)以及聘任制公務(wù)員在工作中的工作權(quán)限和責(zé)任。在聘任制公務(wù)員薪酬管理上，一是實(shí)行協(xié)議工資，參照相近行業(yè)、類似崗位和人員的市場薪酬水平以及機(jī)關(guān)相近崗位人員的收入水平，提出可供參考的職位薪酬，而最終薪酬的確定，則是根據(jù)擬聘任人選的具體情況協(xié)商確定；二是聘任制公務(wù)員實(shí)行績效掛鉤，按照“以崗定薪、責(zé)酬相符”的原則，突出業(yè)績考核薪酬比重。

2.嚴(yán)格把握公務(wù)員聘任職位的范圍。浦東新區(qū)在公安系統(tǒng)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)儲(chǔ)備人才等領(lǐng)域推行公務(wù)員聘任制。根據(jù)《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，有兩類職位可以實(shí)行聘任制，一類是專業(yè)性較強(qiáng)的職位。其特點(diǎn)是對專業(yè)技術(shù)知識(shí)、專業(yè)技能要求很高。截至目前，浦東新區(qū)面向社會(huì)公開招聘了19人，職位范圍涉及金融、財(cái)會(huì)、規(guī)劃、資產(chǎn)管理、翻譯等專業(yè)技術(shù)職位（見表2）。從職位類型看，浦東新區(qū)目前采用了兩種模式：第一種是相當(dāng)于單位領(lǐng)導(dǎo)的助理層面，直接對局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，賦予較大的工作權(quán)限，配備相應(yīng)的助理團(tuán)隊(duì)；第二種是內(nèi)設(shè)部門助理層面，安排在處內(nèi)工作，大多數(shù)職位屬于這一層面。[6]另一類是輔助性職位。這部分職位事務(wù)性較強(qiáng)，在機(jī)關(guān)工作中處于輔助地位，如資料管理、文件管理、文字處理等。在招聘條件上，除了普通公務(wù)員應(yīng)該具備的條件外，浦東新區(qū)還從專業(yè)、學(xué)位、年齡、工作經(jīng)歷、畢業(yè)院校以及各方面能力等對每個(gè)職位作出較高的要求（見表3），使得聘用者能夠真正具有履職能力。而對于沒有滿足條件的職位，寧缺毋濫。如2008年發(fā)改委戰(zhàn)略研究崗位，由于沒有合適的應(yīng)聘者，最終職位空缺。

表2 浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員職位信息情況

[批次＼&人數(shù)＼&職位信息＼&第一批＼&6人＼&科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主任助理、發(fā)改委金融規(guī)劃和金融戰(zhàn)略研究、城工委城市規(guī)劃管理、建交委土地利用規(guī)劃管理、社發(fā)局教育處教育綜合規(guī)劃、社發(fā)局教育處學(xué)前教育管理＼&第二批＼&1人＼&金融局辦公室副主任＼&第三批＼&8人＼&經(jīng)信委（航運(yùn)辦）高級(jí)研究員、經(jīng)信委（航運(yùn)辦）高級(jí)項(xiàng)目管理師、商委總商務(wù)師、科委科技金融創(chuàng)新研究員、科委科技規(guī)劃與政策研究員、陸家嘴管委會(huì)綜合政策高級(jí)研究員、陸家嘴管委會(huì)航運(yùn)服務(wù)、陸家嘴管委會(huì)航運(yùn)服務(wù)＼&第四批＼&4人＼&商委主任特別助理、經(jīng)信委（航運(yùn)辦）高級(jí)研究員、科委科技規(guī)劃與政策研究員、區(qū)府辦（外事辦）高級(jí)譯員＼&]

表3 浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員職位報(bào)考條件

[類別＼&職位報(bào)考條件＼&畢業(yè)院校＼&要求國內(nèi)外知名院校畢業(yè)，最好具有海外教育背景＼&學(xué)歷＼&博士占2名，碩士及以上占15名，本科及以上占2名＼&畢業(yè)專業(yè)＼&要求金融、航運(yùn)、經(jīng)濟(jì)類、管理類居多，還有包括英語、財(cái)會(huì)、土地管理、教育類等特殊專業(yè)＼&年齡＼&18周歲以上、45周歲以下＼&專業(yè)能力＼&要求具有CPA、CFA、ACCA、律師資格等國內(nèi)外公認(rèn)的專業(yè)資質(zhì)、主持過重大課題、發(fā)表過具有影響力論文等＼&工作經(jīng)歷＼&絕大多數(shù)要求5年以上境外跨國公司、國際知名機(jī)構(gòu)相關(guān)工作經(jīng)歷，還有部分職位要求6年、7年、10年相關(guān)工作經(jīng)歷，熟悉國家行政機(jī)關(guān)工作、上海地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)＼&語言能力＼&要求CET-6以上，能熟練使用英語，但如口譯則要求有較強(qiáng)的中英文文字及口頭表達(dá)能力＼&綜合能力＼&要求有溝通協(xié)調(diào)能力、團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神、組織管理能力、綜合分析問題能力、政策設(shè)計(jì)能力、文字寫作能力、良好的職業(yè)道德等＼&]

3.在編制和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)推行。聘任制與雇員制的最大區(qū)別在于，聘任制是在機(jī)構(gòu)編制和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)完成人員調(diào)整，其目的是提高效率、降低成本、增強(qiáng)活力的同時(shí)，能夠確保機(jī)關(guān)優(yōu)質(zhì)、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)行，而不是變相地額外增加人員，額外增加經(jīng)費(fèi)，把一些不能勝任或不愿意做的工作剝離出來，交給另外的人去做，造成新的人員膨脹和人浮于事。當(dāng)然，浦東新區(qū)對于專業(yè)性較強(qiáng)的緊缺性崗位，提供的待遇也較為優(yōu)厚（相對于傳統(tǒng)公務(wù)員）。如2002年浦東新區(qū)出資50萬元年薪聘請了哈佛大學(xué)建筑規(guī)劃學(xué)院吳越博士為首席規(guī)劃師；2008年，浦東新區(qū)發(fā)改委提供40萬元年薪招聘戰(zhàn)略研究崗位。而相對于市場來說，浦東新區(qū)在工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)為聘任制公務(wù)員提供的薪酬待遇并不優(yōu)厚。對于輔助性的職位，浦東新區(qū)為其應(yīng)聘者提供的工資普遍較低，而應(yīng)聘者也多為文化水平不高、工作經(jīng)驗(yàn)較少的本地居民。

4.對聘任公務(wù)員嚴(yán)格依法管理。聘任制公務(wù)員是依據(jù)《公務(wù)員法》和聘任合同來管理的，依據(jù)《公務(wù)員法》管理在反映了聘任制與委任制公務(wù)員在管理上的共同點(diǎn)的同時(shí)，依據(jù)合同管理又表明了其在管理上的有所不同。從浦東新區(qū)的管理實(shí)踐來看，聘任制公務(wù)員管理具有三個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)行分類管理。招錄、培訓(xùn)、考核和薪酬都與委任制公務(wù)員不同，也不存在“科員——科長——處長”這樣的傳統(tǒng)職務(wù)晉升路徑。二是采用契約管理，聘任制公務(wù)員通過《聘任合同書》的形式，根據(jù)崗位特點(diǎn)，聘任單位圍繞工作項(xiàng)目來設(shè)計(jì)合同內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定崗位職責(zé)、服務(wù)約定、權(quán)利義務(wù)、工資福利、辭職辭退、爭議處理等內(nèi)容，使得聘任制公務(wù)員的權(quán)責(zé)義務(wù)非常清楚。三是機(jī)制比較靈活，待遇能高能低，人員能進(jìn)能出。聘任制公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)不再以身份、職務(wù)為依據(jù)，而是根據(jù)“以崗定薪、責(zé)酬相符”的原則，充分考慮同行業(yè)、同類崗位、同類人員的市場人才價(jià)格水平，實(shí)行協(xié)議工資制度，建立了一個(gè)開放、透明、彈性的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；在薪酬結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中加大績效工資比重，所有崗位績效工資比重都在20%以上，其中部分職位達(dá)30%，并對其加強(qiáng)績效考核，把目標(biāo)完成情況作為考核的重點(diǎn)，對聘任制公務(wù)員的工作表現(xiàn)和業(yè)績進(jìn)行綜合考評，將其與績效工資、年終獎(jiǎng)金直接掛鉤，同時(shí)作為是否續(xù)聘的重要依據(jù)。[7]

三、對公務(wù)員聘任制改革實(shí)踐的思考

從改革初衷來看，聘任制改革是把市場競爭機(jī)制引入公務(wù)員隊(duì)伍，用聘任制激活常任制公務(wù)員，激發(fā)公務(wù)員工作的積極性，提高政府的行政效率，并在一定程度上對公務(wù)員的“官本位”意識(shí)和“能進(jìn)不能出”的體制形成沖擊，即“鯰魚效應(yīng)”。但是，在選擇“鯰魚”方面，不同地方選擇了不同的實(shí)踐路徑，一種是把聘任制改革嚴(yán)格限定在特定的適用范圍，側(cè)重于把職位限定在高端專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，追求高、精、尖，而輔助性職位相對較少，最典型的就是浦東新區(qū)；而另一種則是將聘任制改革擴(kuò)展到普遍的適用范圍，就是采用分層、分類、階段性循序漸進(jìn)的增量改革策略，將所有新增的主任科員以下職位均實(shí)行公務(wù)員聘任制，追求全、普、廣，以深圳最為典型。[8][9]那么，如何看待這兩種實(shí)踐路徑？聘任制公務(wù)員的邊界怎么劃定、薪資福利權(quán)利如何保障、是否應(yīng)該擁有行政權(quán)力、是否應(yīng)該與委任制建立轉(zhuǎn)換機(jī)制等？這一系列問題值得我們深入反思。

（一）公務(wù)員聘任制改革邊界的劃定

“邊界”在本質(zhì)上就是聘任制與常任制公務(wù)員的比例，或者說是聘任制公務(wù)員的定位問題，這一問題是公務(wù)員聘任制改革的根本性問題。從西方的實(shí)踐來看，雖然幾乎所有國家都是將公務(wù)員常任制與公務(wù)員聘任制有機(jī)結(jié)合在一起的，但是二者所占的比例卻相差極大。比如在英國、德國行政機(jī)構(gòu)中聘任合同比例達(dá)70%-80%，而美國只有約15%的比例，絕大多數(shù)仍然是常任制公務(wù)員。對公務(wù)員聘任制改革，西方很多學(xué)者都提出了尖銳批判，克瑞廷森教授通過對最早開展新公共管理改革國家進(jìn)行跟蹤的研究指出，改革并未解決福利國家現(xiàn)存問題、實(shí)現(xiàn)公共行政效率和民主化的目標(biāo)，反而帶來許多意想不到的新問題，比如治理能力下降、服務(wù)質(zhì)量下降、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等。[10]索羅斯則直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸叭蛸Y本主義最大的缺陷之一是容許市場機(jī)制和利潤動(dòng)機(jī)滲透了原來不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)?！盵11]那么，如何看待公務(wù)員聘任制改革在我國的實(shí)踐及公務(wù)員聘任制在我國公務(wù)員制度中如何定位就成為擺在我們面前的關(guān)鍵問題。其實(shí)，《公務(wù)員法》已明確規(guī)定，公務(wù)員只是對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。也就是說，聘任制只是公務(wù)員制度的補(bǔ)充，處于輔助性、從屬性地位。但從實(shí)踐來看，當(dāng)前部分地區(qū)大力推行雇員制、聘任制度普及化的實(shí)踐能否成為主流還有待證明。同時(shí)，目前推行的行政體制改革使機(jī)關(guān)行政編制成為緊缺性資源，在滿足機(jī)關(guān)高端專業(yè)崗位技術(shù)需求的情況下如何拓展低端輔助性崗位值得深入考慮。

（二）聘任制公務(wù)員薪資福利的確定

薪資福利是保障聘任制公務(wù)員權(quán)利的重要方面，也是目前爭論最多的議題。機(jī)關(guān)現(xiàn)行的職級(jí)工資制是與公務(wù)員委任制和終身用人制相配套的，聘任制公務(wù)員的合同聘任制和聘期用人制同樣需要有協(xié)議工資制與之相適應(yīng)?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“聘任制公務(wù)員按照國家規(guī)定實(shí)行協(xié)議工資制，具體辦法由中央公務(wù)員主管部門規(guī)定”。但是，在人社部發(fā)布的《關(guān)于聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法的通知》中并未對協(xié)議工資進(jìn)行具體規(guī)定，仍然是僅僅強(qiáng)調(diào)聘任合同必須包括薪資待遇福利，這就給予了地方較大的自由裁量權(quán)。那么，作為保障和激勵(lì)聘任制公務(wù)員的重要制度，協(xié)議工資能否體現(xiàn)崗位職責(zé)、效能激勵(lì)和按勞分配的原則；工資待遇對聘任制公務(wù)員是否具有吸引力、凝聚力和發(fā)揮激勵(lì)作用；目前單一的機(jī)關(guān)人事管理制度對應(yīng)合同管理下的雙軌制機(jī)關(guān)用人和分配制度，都將是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。從地方管理實(shí)踐看，目前，公務(wù)員聘任制出現(xiàn)的問題主要有兩個(gè)：一個(gè)是地方聘任制的公務(wù)員待遇相差太大，另一個(gè)是聘任制與委任制的公務(wù)員工資相差太多，同工不同酬。這在浦東新區(qū)公務(wù)員聘任制改革中體現(xiàn)得尤其明顯。筆者認(rèn)為，工資福利差異在本質(zhì)上是市場供求規(guī)律的體現(xiàn)，而無論是公務(wù)員聘任制還是公務(wù)員雇員制，其實(shí)是想引用市場競爭機(jī)制來引進(jìn)合適的人才，提供公共服務(wù)。當(dāng)然，差異化工資制可能損害了“鯰魚效應(yīng)”，但卻體現(xiàn)了市場公平法則?！蚌T魚效應(yīng)”其實(shí)只是一個(gè)美好設(shè)想，因?yàn)轹T魚和沙丁魚需要在同一水池中才能產(chǎn)生效應(yīng)，而想讓常任制公務(wù)員與聘任制公務(wù)員在不同環(huán)境下形成競爭是不現(xiàn)實(shí)的。

（三）聘任制公務(wù)員的行政權(quán)力

現(xiàn)在普遍反映的問題是，由于聘任制公務(wù)員沒有行政權(quán)力，所以很多好的規(guī)劃設(shè)計(jì)都被束之高閣。為了能夠?qū)⒛切┖玫慕ㄗh落到實(shí)處，建議聘任制公務(wù)員應(yīng)該擁有一定的行政權(quán)力。在筆者看來，解決這個(gè)問題的關(guān)鍵在于以下三個(gè)問題：一是在公務(wù)員職位中是否需要專業(yè)技術(shù)類職務(wù)？二是行政機(jī)關(guān)實(shí)施公務(wù)員聘任制的目的何在？三是方案的規(guī)劃設(shè)計(jì)與執(zhí)行是否可以混淆？以浦東新區(qū)為例，截至到目前，雖然公務(wù)員聘任職位不多，但并沒有出現(xiàn)其他地方出現(xiàn)的類似問題。這也是浦東新區(qū)公務(wù)員聘任制中的輔助類職位很少的原因。從實(shí)踐來看，公務(wù)員中確實(shí)存在需要掌握高端技術(shù)的專業(yè)人士，比如浦東新區(qū)的金融改革、地區(qū)規(guī)劃、自貿(mào)區(qū)改革等等，這些專業(yè)職位的人才需求很難通過人才培養(yǎng)、公務(wù)員招聘、服務(wù)外包的方式予以滿足。對專業(yè)人士的規(guī)劃是否能夠得到執(zhí)行并非是公務(wù)員聘任制問題，而是政府行政體制問題。良好的政府行政體制需要專業(yè)人士的科學(xué)、前沿規(guī)劃，而不是所謂“一把手政治”。所以，公務(wù)員聘任制的施行需要建立在科學(xué)的政府行政管理體制和綜合的職位需求評估上，這或許是國家把公務(wù)員聘任制改革試點(diǎn)放在上海市浦東新區(qū)和深圳市的原因。

（四）聘任制公務(wù)員與常任制公務(wù)員的轉(zhuǎn)換機(jī)制

在筆者看來，建立公務(wù)員聘任制與公務(wù)員常任制轉(zhuǎn)換機(jī)制，既能夠激發(fā)聘任制公務(wù)員的活力，又能夠帶來所謂的“鯰魚效應(yīng)”。關(guān)鍵的問題是，如何轉(zhuǎn)換？眾所周知，所謂公務(wù)員常任制，就是一旦考進(jìn)了公務(wù)系統(tǒng)，如果沒有重大過失，行政機(jī)關(guān)是不能辭退職員的，即“鐵飯碗”。公務(wù)員聘任制則努力想打破這一體制，把“鐵飯碗”變成“瓷飯碗”。但從現(xiàn)有法律來講，“凡進(jìn)必考”的制度并沒有任何改變，聘任制公務(wù)員的補(bǔ)充性、輔助性地位仍然沒有變化。那么，如何融合這兩種體制呢？筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)二者融合還需要頂層設(shè)計(jì)，需要從國家公務(wù)員錄用制度著手，需要從打破公務(wù)員常任制這一基本制度方面做出努力。而在這方面，深圳市進(jìn)行了有益的探索，比如說公務(wù)員職位分類管理制度、新錄用公務(wù)員的聘任制度、聘任制度的期限選擇等。但這些制度需要建立在兩個(gè)前提下：一是科學(xué)規(guī)范的公務(wù)員績效評估制度；二是公開、公正、公平的勞動(dòng)爭議仲裁制度。從本質(zhì)上講，公務(wù)員聘任制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要與市場經(jīng)濟(jì)體制、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織發(fā)展等工作配套進(jìn)行，而不是招聘幾位高端技術(shù)專業(yè)人員那么簡單。

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（責(zé)任編輯：牟春野）