劉夢男 王陽 劉勇

【摘要】 扶貧資金互助社作為一項扶貧制度創(chuàng)新，在資金方面，突破了傳統(tǒng)的財政資金無償使用原則，變?yōu)橛袃敽蜐L動使用，并且通過吸收農(nóng)戶互助金，放大了資金總量，提高了使用效應(yīng)；在發(fā)展方面，注重培養(yǎng)貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，通過農(nóng)戶自己組建資金互助社，互相扶持發(fā)展，提高了其脫貧能力。然而，從資金方面來看，仍需要與外部的商業(yè)銀行合作以彌補其資金不足；從發(fā)展方面來看，也需要與專業(yè)合作社、專業(yè)大戶合作以提高其自生能力。惟有通過多組織的協(xié)同發(fā)展，方能實現(xiàn)其自身的可持續(xù)發(fā)展目標。

【關(guān)鍵詞】 扶貧資金互助社 協(xié)同 可持續(xù)發(fā)展

一、傳統(tǒng)扶貧模式的不足

自建國以來，尤其是改革開放以來，我國政府一直在為農(nóng)村反貧困而努力，扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的成就。農(nóng)村的貧困人口從1978年的2.5億人下降到2007年的1479萬；低收入人口從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬。但我們也逐漸意識到，我國傳統(tǒng)的以財政扶貧為主要模式的反貧困工作面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

我國單一的財政扶貧機制，影響了扶貧資金的使用效率。一直以來，我國的扶貧資源分配都是由自上而下的行政主導(dǎo)，貧困群體只是“被動的投工投勞和自籌資金”，從而導(dǎo)致扶貧工作成為單向的政府行為，大大降低了扶貧項目的適應(yīng)性和扶貧效果的有效性。政府是反貧困資源決策與分配的單一主體，使得政府財政扶貧資金使用機制相對單一，貧困群體的主動參與程度極低，并且主觀意識上認為是國家的“救濟款”，缺乏對貸款的有效需求，有勞動能力但處于最低收入水平的貧困農(nóng)戶仍難以有效利用互助資金的貸款服務(wù)，這必然會影響到資金的使用效率。同時，在一定程度上也容易造成貧困地區(qū)或貧困農(nóng)戶的“等、靠、要”思想，難以培養(yǎng)貧其自我發(fā)展能力與機制。

1986年國家開始投入大量財政扶貧資金，但是由于委托代理機制沒有得到很好解決，導(dǎo)致“尋租”問題十分嚴重，扶貧資金到戶率很低。扶貧資金發(fā)放機構(gòu)缺乏積極性，將扶貧貼息貸款當成政策性任務(wù)來完成。1990年我國開始了公益性小額貸款試點，依靠外界捐贈資金，采取團體貸款的方式向貧困農(nóng)戶提供小額信貸服務(wù)，在社會上產(chǎn)生了較大的影響。但是政府“體制內(nèi)”的扶貧貸款和這種公益性小額貸款是相互獨立發(fā)展的，公益性小額貸款大多是以非政府組織形式存在。公益性小額信貸由于資金缺乏，導(dǎo)致服務(wù)覆蓋面積受到很大限制。

1996年起我國通過借鑒小額信貸模式開展扶貧貸款，將“體制內(nèi)”財政扶貧資金和小組聯(lián)保、整存零還等小額信貸機制結(jié)合在一起，希望解決扶貧貸款偏離貧困農(nóng)戶和還款效率低下的問題。但由于資金來源于國家財政，在所有權(quán)方面，不但產(chǎn)權(quán)不清，且沒有構(gòu)建有效的委托代理機制，地方政府借助地方扶貧辦對扶貧資金進行干預(yù)，導(dǎo)致交易成本太高，使小組聯(lián)保等國際意義上的小額信貸機制不能充分發(fā)揮作用，體制內(nèi)存在的問題得不到解決，對小額信貸的理解就會存在偏差，導(dǎo)致政府和民間的聯(lián)合沒有取得應(yīng)有的效果。

顯然，資金支持是貧困農(nóng)戶擺脫貧困的必要而非充分條件，如何培育貧困農(nóng)戶有效的自我發(fā)展機制，迫在眉睫。就個人能力而言，貧困農(nóng)戶本身即為農(nóng)村地區(qū)的弱勢群體，自我發(fā)展能力非常有限，僅僅依靠政府給予一定的資金支持而促使其擺脫貧困境地，是不現(xiàn)實的。而通過合作組織的發(fā)展對于貧困的小農(nóng)戶應(yīng)對市場風(fēng)險、提高收入水平有著重要意義。但是無論是政府還是農(nóng)戶，在發(fā)展農(nóng)戶合作組織方面都面臨著一系列挑戰(zhàn)和困難。在反貧困中政府需要引導(dǎo)農(nóng)戶進行生產(chǎn)組織方式的創(chuàng)新，做到既能夠滿足貧困農(nóng)戶的資金需求，同時又能參與合作組織的管理，而且還能處理好與村行政和地方行政以及信用社的關(guān)系。

二、扶貧資金互助社的創(chuàng)新

扶貧資金互助社是應(yīng)對上述挑戰(zhàn)而進行的一項反貧困制度創(chuàng)新。互助資金實質(zhì)上是在借鑒國際和民間組織信貸扶貧模式的基礎(chǔ)上，由扶貧和財政部門共同利用財政扶貧資金直接支持貧困農(nóng)戶的一種新的扶貧方式。它既是對財政扶貧資金使用方式的一種改革和創(chuàng)新，也在一定程度上彌補了貧困地區(qū)農(nóng)村金融市場發(fā)育不足的問題。它是以財政扶貧資金為引導(dǎo)，以村民自愿繳納一定數(shù)額的互助金為依托，以其他資金為補充，按照“民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展”的原則，在行政村內(nèi)建立的生產(chǎn)發(fā)展資金。

扶貧資金互助資金是在借鑒國內(nèi)其他組織的社區(qū)基金模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，實際上只是國際上所謂社區(qū)基金的一種特殊的模式。它的不同之處在于：本金來源于政府財政扶貧資金，并由政府部門組織和發(fā)動。它的目標是在農(nóng)村金融市場暫時失靈的情況下，政府暫時介入信貸市場并通過農(nóng)戶互助和自我管理的方式為貧困和低收入人口提供信貸服務(wù)。2009年前，各地基本上根據(jù)自己的理解來推進互助資金試點工作，發(fā)展模式各有不同。2009年9月國務(wù)院扶貧辦和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好貧困村村級互助資金試點工作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)互助資金應(yīng)“不出（跨）村、不吸儲”。在這一指導(dǎo)意見下，各地開始更加規(guī)范互助資金的運作程序，以更好地規(guī)避風(fēng)險。

目前已有的主要互助資金模式的資金構(gòu)成都可以分為兩個部分：個人投入資金和財政投入資金。但是在具體的籌資方法方面有所不同，具體來看，主要有以下幾種模式：第一，“財政扶貧資金+互助金”，這是互助資金操作指南主要推薦的模式。在這種模式中，互助資金主要來源于國家財政扶貧資金（或省級扶貧資金），目前比較普遍的做法是財政部門給予每個互助社10—15萬資金支持，農(nóng)戶交納少量的互助金，數(shù)十元到數(shù)百元不等；第二，“財政扶貧資金+農(nóng)戶入股”，這種模式下互助資金主要由扶貧資金和農(nóng)戶交納的股金構(gòu)成，一般采取“貧困戶贈股、一般戶配股、富裕戶入股”的模式來募集股金，而且貧困戶每個村按一定比例（如10%以內(nèi)）確定，并由村民民主評選并張榜公示。

這種“財政資金+ 農(nóng)戶資金”的模式，政府向每個試點村提供10—15萬元財政扶貧資金作為互助資金種子資金，根據(jù)國務(wù)院扶貧辦和財政部于2009年頒布的《貧困村村級互助資金試點指導(dǎo)手冊（試行）》對此作了界定：“互助資金中財政扶貧資金和捐贈資金及其增值部分歸所在行政村的全體村民所有。村民繳納的互助金及其增值部分歸其本人所有”。顯然，該模式改變了以往財政資金免費式的、救濟式的扶貧方式，并且通常情況下會將資金產(chǎn)權(quán)量化到個人?；ブY金將財政扶貧資金由一次性無償投入，變?yōu)橛袃敽蜐L動使用，放大了資金總量，提高了使用效應(yīng)；同時通過吸收農(nóng)戶互助金和其他資金，資金總量和帶動效應(yīng)進一步擴大。據(jù)統(tǒng)計，截止到2010年底，全國28個省（區(qū)、市）共計1013個縣、1.28萬個貧困村村級開展了互助資金試點。村級互助資金總規(guī)模26.24億元，平均每個村資金規(guī)模約20萬元，其中中央財政扶貧資金8.19億元，各?。▍^(qū)、市）安排資金11.46億元。財政扶貧資金占78%，農(nóng)戶資金占22%，入會農(nóng)戶112萬。中央財政資金試點591縣（市）覆蓋了5460個村，省級試點縣（市）780個覆蓋了8040個村。從2001年至2010年，中央財政累計安排扶貧貸款財政貼息資金54.15億元人民幣、發(fā)放扶貧貸款近2000億元人民幣。

三、多組織的協(xié)同發(fā)展

公益性小額貸款由于資金短缺，服務(wù)覆蓋面積受到很大限制，小額貸款公司有資金優(yōu)勢，但是逐利性和動機性太強，難以承擔服務(wù)“三農(nóng)”的重任。扶貧資金互助社雖然在傳統(tǒng)的扶貧模式上有一定的創(chuàng)新，但是仍然在兩個方面存在缺陷：一是雖然有財政資金作為種子基金，輔之以社員的股金，但仍不足以滿足農(nóng)戶的資金需求，因而需要擴大資金來源；二是僅僅依靠向提供貧困農(nóng)戶提供一定量的資金，期望其擺脫貧困境地是不現(xiàn)實的，這些貧困農(nóng)戶大多數(shù)自我發(fā)展能力有限，因而需要在生產(chǎn)組織方面給與更大的支持。顯然，扶貧資金互助社如果需要達到可持續(xù)發(fā)展目標，仍然需要多組織的協(xié)同。

1、擴大資金來源——與商業(yè)銀行的合作

為了緩解資金緊張的問題，一些地區(qū)的互助社在地方政府和金融部門的配合下，開始與金融機構(gòu)合作，從正規(guī)金融機構(gòu)借款以獲得更大規(guī)模的貸款。目前有兩種合作方式：一是金融機構(gòu)向互助社批發(fā)資金，由互助社負責(zé)發(fā)放、回收和管理。如一些地區(qū)由省財政廳出資作為擔保，農(nóng)信社或者商業(yè)銀行按倍數(shù)（如三倍）的比例放大，并以優(yōu)惠利率向互助社提供授信貸款；二是將互助社的資金（包括財政扶貧資金和農(nóng)戶入股資金）作為抵押存入金融機構(gòu)，金融機構(gòu)按一定的倍數(shù)放大貸款額度，發(fā)放給互助社社員，資金的發(fā)放、回收和管理由金融機構(gòu)負責(zé)，同時，農(nóng)村合作銀行與互助社簽訂《擔保承諾書》，對貸款質(zhì)量進行控制，通過聯(lián)保的方式不但可以降低信貸風(fēng)險，還能夠取得顯著地經(jīng)濟效益。

2、增強自生能力——與專業(yè)合作社的合作

國際上一些著名的扶貧組織，如孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額貸款模式，其客戶還款率基本上保持在98%以上，在獲得良好社會效益的同時也獲得了較好的經(jīng)濟效益。大量研究表明其在給貧困客戶提供小額資金支持的同時，對客戶的項目、技術(shù)支持也給與了足夠的重視，以保證客戶獲得成功，從而提高其還款履約能力。

國內(nèi)一些區(qū)域，如重慶市、湖南省等逐步探索出了“扶貧互助社+專業(yè)合作社+貧困戶”、“扶貧互助社+專業(yè)大戶+貧困戶”的運行機制和模式。通過專業(yè)合作社或大戶為農(nóng)民找到發(fā)展項目，通過互助資金為農(nóng)民提供項目所需資金。這樣，貧困客戶一方面獲得了資金支持，另一方面也在生產(chǎn)方面獲得了幫助，提高了其獲得成功的概率，以便歸還互助社提供的借貸資金，促使互助社的可持續(xù)發(fā)展。

四、政策建議

扶貧資金互助社作為一項扶貧制度創(chuàng)新，雖然突破了傳統(tǒng)的扶貧財政資金無償使用原則，以及鼓勵貧困農(nóng)戶的資金互助，但仍不足以實現(xiàn)其自生的可持續(xù)發(fā)展。

在資金方面，一是可以培育有社會責(zé)任感的投資者，通過在法律上、收稅上、輿論上、政策上等多方面給予投資者相應(yīng)的補償，吸引更多的社會責(zé)任投資者進入信貸扶貧領(lǐng)域。二是需要與外部的商業(yè)銀行合作，借助商業(yè)銀行的資金優(yōu)勢，結(jié)合扶貧資金互助社的技術(shù)與機制優(yōu)勢，采取“商業(yè)銀行”、“扶貧資金互助社”和“貧困農(nóng)戶”相結(jié)合的運作模式，通過商業(yè)銀行向扶貧資金互助社發(fā)放批量貸款，由扶貧資金互助社負責(zé)資金使用，以彌補其資金不足。此外，還應(yīng)該與專業(yè)合作社、專業(yè)大戶合作，促使貧困農(nóng)戶提高其自生自救能力，進一步降低貸款風(fēng)險，提高貸款還款率。惟有通過多組織的協(xié)同發(fā)展，方能實現(xiàn)其自身的可持續(xù)發(fā)展目標。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）