摘 要 “習(xí)慣”在行政法中的作用不僅體現(xiàn)在其作為行政法的非正式淵源,而且在形式上表現(xiàn)為其文字在行政法律條文出現(xiàn)的頻率之多,涉及范圍之廣——不僅涉及國(guó)內(nèi)的風(fēng)俗習(xí)慣,也包括有關(guān)國(guó)際慣例的內(nèi)容。“習(xí)慣”在風(fēng)俗習(xí)慣和國(guó)際慣例上所表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值表明了“習(xí)慣”在行政法中擁有不可忽視的地位,“習(xí)慣”將會(huì)繼續(xù)促進(jìn)行政立法的發(fā)展和完善。
關(guān)鍵詞 習(xí)慣 行政法 風(fēng)俗習(xí)慣 國(guó)際慣例
作者簡(jiǎn)介:李晶,上海政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)2013級(jí)研究生。
中圖分類號(hào):D922.1? ?? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ? ? ? ? 文章編號(hào):1009-0592(2014)12-021-02
行政法的淵源有正式淵源和非正式淵源之分,我們耳熟能詳?shù)男姓ǖ臏Y源幾乎全部來(lái)自于正式淵源,比如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章、法律解釋及國(guó)際條約等成文法,至于行政法的非正式淵源卻很少得到重視?!傲?xí)慣”作為行政法的非正式淵源,其重要性主要表現(xiàn)為立法者對(duì)“習(xí)慣”的重視,并通過(guò)某些法律條文明確“習(xí)慣”對(duì)行政活動(dòng)的指導(dǎo)作用;與此同時(shí),“習(xí)慣”在行政活動(dòng)中發(fā)揮的作用也日益明顯,所以有必要強(qiáng)調(diào)“習(xí)慣”在行政法中的存在地位。
一、“習(xí)慣”為行政法的非正式淵源
(一)行政法的淵源涵義
行政法的淵源是行政法理論基本范疇之一,一般來(lái)說(shuō),法律淵源是法律的一種表現(xiàn)形式。我國(guó)的法律淵源包括:憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、法律解釋等。行政法的淵源分為正式淵源和非正式淵源,正式淵源包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章、法律解釋、國(guó)際條約與協(xié)定。非正式淵源通常又稱間接淵源,指經(jīng)國(guó)家認(rèn)可的,由國(guó)家賦予其法律效力的規(guī)范性文件,包括公共政策、法律原理、判例等。
(二) “習(xí)慣”的涵義
習(xí)慣作為行政法淵源之一,與其他淵源相比具有自身的特殊性,這一特殊性由薩維尼和普赫塔所闡發(fā),并被埃利希表述為:“習(xí)慣法既是行為規(guī)則,也是裁判規(guī)范;更確切地說(shuō),它始終首先是行為規(guī)則,通過(guò)行為規(guī)則才變成裁判規(guī)范?!?作為法律淵源,除了要求有一定的形式外,還要求人們?cè)谛睦砟軌蛐纬尚睦泶_信,即由最初的“它部分地在法學(xué)家們的確信、部分地在法院的適用中來(lái)實(shí)際地確認(rèn)有效”, 到發(fā)展為近當(dāng)代大陸法系的法學(xué)理論當(dāng)中對(duì)習(xí)慣作為法律淵源的效力根據(jù)則要求“有法的確信”這一指標(biāo)。 習(xí)慣作為行政法淵源之一,在我國(guó)當(dāng)代行政法律當(dāng)中主要被用于填補(bǔ)制定法規(guī)定的不足及漏洞,其本身更多地體現(xiàn)為 一種補(bǔ)充性法源。
(三) “習(xí)慣”作為行政法淵源的涵義
“習(xí)慣”作為行政法的淵源是指某些習(xí)慣經(jīng)制定法的認(rèn)可起著行政法規(guī)范的作用。與行政習(xí)慣同類的行政法正式淵源空白時(shí),在不與憲法、基本法律抵觸的前提下,該行政習(xí)慣具有法律效力,可結(jié)合憲法、基本法律的原則條款一并適用。
雖然本文肯定了行政習(xí)慣作為行政法淵源的地位及存在的合理性,但并不是說(shuō)在某些范圍內(nèi)的行政習(xí)慣優(yōu)于行政法律我們就應(yīng)該拋棄行政法律,卻遵從行政習(xí)慣。眾所周知,法律具有滯后性以及存在法律漏洞,而在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐活動(dòng)中會(huì)形成行政習(xí)慣,這個(gè)時(shí)候行政習(xí)慣也許更符合社會(huì)利益,而正施行的行政法律對(duì)此并未規(guī)定或者規(guī)定得不夠全面。行政法律體系本身就是一個(gè)較為復(fù)雜的體系,不能像民商事法律一樣在法律未明確規(guī)定的情況下,且未違背社會(huì)利益時(shí)民商事主體可根據(jù)長(zhǎng)期以往的民商事習(xí)慣進(jìn)行民商事活動(dòng)的往來(lái)。這與民商事活動(dòng)遵從私法自治有著密切的關(guān)系,法律保護(hù)民商事主體的合法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這是為了繁榮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是行政法體系就不能采取這樣的方法,因?yàn)樾姓申P(guān)系主體具有特殊性,其主體一方是代表國(guó)家權(quán)力的行政主體,為了維護(hù)行政活動(dòng)的正常高效運(yùn)行,行政法一般規(guī)定較為詳細(xì)的行為過(guò)程,以防止損害處于弱勢(shì)的行政相對(duì)人一方的權(quán)利。因此,行政習(xí)慣不能在行政法律未規(guī)定或者規(guī)定的不夠全面的情況下使用,除非法律在該情況下明確表明適用行政習(xí)慣的規(guī)則,否則,行政習(xí)慣不可由行政法律關(guān)系主體自主選擇。
行政習(xí)慣指的是行政過(guò)程中的慣常做法,并未有充分的成文法上的依據(jù);慣例則是指行政機(jī)關(guān)在處理先前行政案件時(shí)一貫遵循的準(zhǔn)則。由于我國(guó)是非判例法國(guó)家,因此,在將習(xí)慣和慣例作為行政法的非正式淵源時(shí),必須與其他非正式淵源結(jié)合起來(lái)。 與此同時(shí),不能否認(rèn)行政習(xí)慣對(duì)于行政法律的促進(jìn)作用,在行政法律與行政習(xí)慣出現(xiàn)不一致時(shí),立法主體為了保證行政法律的一致性以及連貫性,會(huì)適時(shí)通過(guò)調(diào)整法律來(lái)使出現(xiàn)的行政習(xí)慣得到制定法的認(rèn)可,使其合法化。
二、 我國(guó)當(dāng)代行政法中的“習(xí)慣”存在概況
(一) 行政法中的“習(xí)慣”的分布范圍
在行政法律中有11條涉及“習(xí)慣”的法律條文,分布在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、《駐外外交人員法》、《人民武裝警察法》、《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》、《民用航空法》、《人民警察法》、《戒嚴(yán)法》、《監(jiān)獄法》中;行政法規(guī)中有關(guān)“習(xí)慣”的條文較少。行政法中的“習(xí)慣”數(shù)量較多,且在近些年得到較為廣泛的認(rèn)可,使其成為行政法可參考的淵源之一;與此同時(shí),也說(shuō)明了行政習(xí)慣在當(dāng)今行政活動(dòng)中發(fā)揮著愈來(lái)愈重要的角色。當(dāng)然,這都是建立在制定法對(duì)習(xí)慣加以認(rèn)可、賦予其法律效力的基礎(chǔ)之上。
(二) 行政法中“習(xí)慣”的文字表達(dá)方式
1. 法律中對(duì)于“習(xí)慣”這一概念所采用的具體文字表述而言,多部法律之中存在著多種的表述方式。一般有:“風(fēng)俗習(xí)慣”,比如:《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中第16條:“進(jìn)行非物質(zhì)文化遺產(chǎn)調(diào)查,應(yīng)當(dāng)征得調(diào)查對(duì)象的同意,尊重其風(fēng)俗習(xí)慣,不得損害其合法權(quán)益”;“生活習(xí)慣”,《監(jiān)獄法》第52條:“對(duì)少數(shù)民族罪犯的特殊生活習(xí)慣,應(yīng)當(dāng)予以照顧”;“習(xí)慣”,《監(jiān)獄法》第70條:“監(jiān)獄根據(jù)罪犯的個(gè)人情況,合理組織勞動(dòng),使其矯正惡習(xí),養(yǎng)成勞動(dòng)習(xí)慣,學(xué)會(huì)生產(chǎn)技能,并為釋放后就業(yè)創(chuàng)造條件”;“國(guó)際慣例”,比如:《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第22條:“國(guó)家對(duì)歸僑、僑眷在境外的正當(dāng)權(quán)益,根據(jù)中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約或者國(guó)際慣例,給予保護(hù)”。
2. 行政法規(guī)中的情形較為類似,條文中多使用“風(fēng)俗習(xí)慣”,“風(fēng)俗、習(xí)慣”,“習(xí)慣”,“習(xí)俗”,“民族風(fēng)俗和生活習(xí)慣”,“國(guó)際慣例”。
有關(guān)“習(xí)慣”的詞語(yǔ)在行政法律、行政法規(guī)中出現(xiàn)的頻率較高,足以體現(xiàn)出其在行政法中的地位。其不僅表明了行政法對(duì)風(fēng)俗習(xí)慣、國(guó)際慣例的尊重和保護(hù),而且也通過(guò)確認(rèn)“習(xí)慣”作為行為規(guī)則的法律效力,明確其在某些情況下具有法律效力。可以說(shuō),在少數(shù)民族事務(wù)上管理、特定物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、特定行政主體的約束、國(guó)際慣例的遵守等方面都要遵守或者尊重相應(yīng)的“習(xí)慣”,這不僅是由于特定的歷史文化所要求的,而且也與特定的國(guó)際背景有關(guān):既要保護(hù)國(guó)內(nèi)的歷史人文,也要接受國(guó)際上的某些文化規(guī)則。
三、 “習(xí)慣”在行政法上所體現(xiàn)的價(jià)值
根據(jù)上文的分析以及相關(guān)數(shù)據(jù)的展示可以看出我國(guó)“習(xí)慣”行政法中占有重要的地位,且國(guó)家對(duì)于不同的“習(xí)慣”形式給予不同的態(tài)度?!傲?xí)慣”在行政法中體現(xiàn)出不同的價(jià)值:意識(shí)通過(guò)規(guī)定參照、根據(jù)習(xí)慣處理某些事項(xiàng),體現(xiàn)出對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的慣例表示繼續(xù)沿用,而不對(duì)相應(yīng)的情形予以重新規(guī)定,這是一種比較積極、主動(dòng)的態(tài)度,國(guó)家不僅承認(rèn)習(xí)慣具有法律效力,還要求必須按照習(xí)慣行事;二是國(guó)家也規(guī)定了對(duì)待習(xí)慣的尊重和保留的態(tài)度,不強(qiáng)制要求人們?nèi)グ戳?xí)慣為或不為某種行為;三是規(guī)定不得侵害某些習(xí)慣,這主要是通過(guò)禁止性的規(guī)定對(duì)該習(xí)慣進(jìn)行保護(hù),從而體現(xiàn)出“習(xí)慣”在行政法上具有否定性的價(jià)值。綜上,“習(xí)慣”在行政法中所體現(xiàn)的價(jià)值主要包括以下兩個(gè)方面:
(一) 風(fēng)俗習(xí)慣的價(jià)值
通過(guò)國(guó)家立法的形式強(qiáng)調(diào)了對(duì)于風(fēng)俗習(xí)慣的尊重和保護(hù),這是習(xí)慣在行政法中體現(xiàn)的最重要的價(jià)值。我國(guó)歷史文化悠久,其傳承下來(lái)的風(fēng)俗習(xí)慣非常豐富;加之,我國(guó)少數(shù)民族數(shù)量之多,其各民族的風(fēng)俗習(xí)慣也呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的景象。因此,尊重和保護(hù)風(fēng)俗習(xí)慣是我國(guó)法律的應(yīng)有之意,更是傳承我國(guó)的歷史文化法律所體現(xiàn)的必有之意。當(dāng)然,保護(hù)風(fēng)俗習(xí)慣也被憲法作為基本權(quán)利所確認(rèn),《憲法》第54條第4款規(guī)定:“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由,都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?!边@樣,保護(hù)風(fēng)俗習(xí)慣在行政法中也得到了詳細(xì)的貫徹,與此同時(shí),制定法也對(duì)某些“習(xí)慣”予以認(rèn)可,使其發(fā)生法律效力。
1. 突顯保護(hù)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的價(jià)值?,F(xiàn)行有關(guān)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的制定法對(duì)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的規(guī)定較為概括,其形式一般均為“尊重和保護(hù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、按照依據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣”等等。這就是通過(guò)制定法對(duì)習(xí)慣進(jìn)行確認(rèn),認(rèn)可其存在的合法性,進(jìn)而確認(rèn)了其法律效力:具有當(dāng)?shù)靥囟L(fēng)俗習(xí)慣的特定事項(xiàng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣處理。當(dāng)然也有制定法僅僅是規(guī)定“尊重”當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣,并沒(méi)有規(guī)定某些事項(xiàng)必須按照當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣辦理,這時(shí)候“習(xí)慣”就變成了可參考使用的規(guī)則,并沒(méi)有法律上的效力。
2. 突顯保護(hù)涉外主體風(fēng)俗習(xí)慣的價(jià)值。比如 《駐外外交人員法》第8條規(guī)定:“駐外外交人員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù):(2)忠于中華人民共和國(guó)憲法和法律,尊重駐在國(guó)的法律和風(fēng)俗習(xí)慣?!边@體現(xiàn)的是涉外人員對(duì)外國(guó)的風(fēng)俗習(xí)慣予以尊重,這是一種外交上的禮節(jié),并不是認(rèn)可外國(guó)習(xí)慣、使其具有法律效力,此時(shí),習(xí)慣也僅僅是參考的作用。
(二) 國(guó)際慣例的價(jià)值
隨著國(guó)家交流的增多,世界呈現(xiàn)出融合之勢(shì)。在長(zhǎng)期的交往之中形成很多國(guó)際交往上的慣例,有的制定法直接明確規(guī)定在特定活動(dòng)中需要遵守國(guó)際慣例,此時(shí)就是賦予國(guó)際慣例以法律效力,這個(gè)時(shí)候的“習(xí)慣”就成為行政法的法律淵源,在具體的法律活動(dòng)中按照習(xí)慣行事將會(huì)發(fā)生法律效力。例如《香港特別行政區(qū)基本法》第8條規(guī)定:“香港原有法律,即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法,除同本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)作出修改者外,予以保留?!庇秩纭蹲诮淌聞?wù)條例》第20條第1款規(guī)定:“宗教活動(dòng)場(chǎng)所可以按照宗教習(xí)慣接受公民的捐獻(xiàn),但不得強(qiáng)迫或者攤派。”但是適用國(guó)際慣例有一個(gè)大前提就是不能違背我國(guó)社會(huì)公共利益,這與我國(guó)的國(guó)情和社會(huì)狀況有關(guān),有些國(guó)際慣例并不適應(yīng)我們的國(guó)情和社會(huì)的和諧發(fā)展。
四、 結(jié)語(yǔ)
習(xí)慣“往往是在長(zhǎng)期的民事活動(dòng)中形成的,體現(xiàn)了民族傳統(tǒng)和社會(huì)文化,表現(xiàn)出社會(huì)實(shí)際民事生活的特點(diǎn)?!?這是在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐得出的為大眾普遍接受的行為規(guī)則。在行政活動(dòng)中也積累了大量的習(xí)慣規(guī)則,其對(duì)行政立法有著重大的影響。無(wú)數(shù)的事實(shí)一再表明,與通行習(xí)慣相一致的規(guī)則,會(huì)更好地為社會(huì)所容納;與通行習(xí)慣背離的規(guī)則,最終敗下陣來(lái)的往往是法,而非通行的習(xí)慣。 尤其是行政法處于不斷變化之中,行政法律的滯后性決定了行政法不能及時(shí)調(diào)整多變的行政關(guān)系,與此同時(shí),在行政活動(dòng)中形成的習(xí)慣恰好可以彌補(bǔ)其不足,可以作為補(bǔ)充性的規(guī)則,對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的行政關(guān)系起著參考指導(dǎo)的作用。當(dāng)然,行政習(xí)慣的出現(xiàn)也促使行政立法的加快,使其能夠自我完善適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。
注釋:
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