摘 要 文章力求為錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)恢復機制的完善與發(fā)展提供參考。探求內(nèi)蒙古錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復義務的理論與實踐兩個范疇的問題。從理論層面和現(xiàn)行法律制度層面分析礦產(chǎn)資源開發(fā)者承擔草原生態(tài)恢復義務的依據(jù)和必要性；探討草原生態(tài)環(huán)境的恢復義務的內(nèi)涵與實踐，實證研究內(nèi)蒙古錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)恢復機制的現(xiàn)行制度中存在礦產(chǎn)資源開發(fā)者義務缺失問題；提出建立草原生態(tài)補償稅制度以完善生態(tài)治理義務的構想。

關鍵詞 礦產(chǎn)資源開發(fā) 生態(tài)恢復治理義務 生態(tài)稅

作者簡介：曾琪，安徽財經(jīng)大學法律碩士。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-196-02

錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源豐富，在帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也帶來了惡劣的生態(tài)后果，人們逐漸意識到經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展是整個社會發(fā)展的基礎。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)恢復制度，已經(jīng)成為錫林郭勒探求未來發(fā)展的重要課題。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復義務的依據(jù)與必要性

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復義務的理論基礎

當前，生態(tài)恢復與治理主要依賴政府的財政轉移而實現(xiàn)。錫林郭勒盟近幾年草原生態(tài)保護制度的建立與落實取得了巨大的成就，2011年錫林浩特市獎補項目國家資金5946.54萬元，用于禁牧補助2937.24萬元，草畜平衡獎勵2676.9萬元，牧民生產(chǎn)資料補助115萬元，牧草良種補貼217.4萬元 。錫林郭勒草原生態(tài)保護補助獎勵完全是政府責任，但是在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，尤其是在錫林郭勒這樣一個礦產(chǎn)資源豐富但草原生態(tài)極其脆弱的地區(qū)，強化礦產(chǎn)資源開發(fā)者義務，運用經(jīng)濟手段引導其主動保護生態(tài)環(huán)境是錫林郭勒未來發(fā)展的關鍵，也是本文研究的價值所在。

1.礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)恢復補償義務是受益人義務。與政府的生態(tài)保護義務不同，礦產(chǎn)資源開發(fā)者不是站在居中者的地位去調(diào)節(jié)社會不同主體的利益，而是作為受益人對因礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成生態(tài)環(huán)境破壞進行恢復治理。這種對利益的二次分配所依據(jù)的是權利與義務的相關性理論， “沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。 草原具有公共物品屬性，社會公眾尤其是當?shù)鼐用裣碛胁菰鷳B(tài)權利，這一權利的實現(xiàn)要依賴礦產(chǎn)資源開發(fā)者保護和恢復草原生態(tài)環(huán)境的義務來實現(xiàn)。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)恢復義務屬于生態(tài)保護義務。與草地資源和礦產(chǎn)資源保護義務不同，礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復義務所保護的不是具體的草地和礦產(chǎn)資源所代表的財產(chǎn)利益，而是抽象的生態(tài)利益。而為何要由礦產(chǎn)資源開發(fā)者來對生態(tài)利益進行恢復，一方面是由生態(tài)系統(tǒng)的不可逆性決定的，內(nèi)蒙古的氣候與地形特點決定了這一地區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)的恢復難度要比其他地區(qū)更大，對恢復手段也提出了多樣化的要求。另一方面是由生態(tài)成本外部性這一特點決定的。草原具有公共物品屬性，即人人享有利用權利。但是當個人為了追求經(jīng)濟利益的最大化必然會以損害社會整體利益為代價，這就必然會產(chǎn)生“公共悲劇”。礦產(chǎn)資源開發(fā)者承擔生態(tài)恢復義務，彌補因自己的行為帶來的生態(tài)損失，使外部成本內(nèi)部化，從而引導開發(fā)者主動保護生態(tài)環(huán)境，改進設備技術，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復義務的法律依據(jù)

1.開發(fā)利用人保護生態(tài)環(huán)境的基本義務的法律規(guī)定。保護環(huán)境是我國的一項基本國策，也是法律確立的基本義務。這里的環(huán)境包括自然環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境。憲法規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！睘榈V產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)保護義務提供了憲法依據(jù)。環(huán)保法規(guī)定自然資源的開發(fā)利用者保護生態(tài)環(huán)境的義務。草原法規(guī)定了草原利用人的草原生態(tài)環(huán)境保護義務。但是并沒有就礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)保護義務做出具體規(guī)定，更沒有對礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)恢復義務做出明確規(guī)定。

2.環(huán)境保護法確立的誰利用誰保護原則。誰利用誰保護是我國環(huán)境保護的基本原則，利用者保護環(huán)境包括對環(huán)境植被的恢復和對生態(tài)的保護。環(huán)保法確立了環(huán)境保護的基本原則——誰利用，誰保護；礦產(chǎn)資源法規(guī)定了礦產(chǎn)資源開發(fā)者對因采礦而破壞的生態(tài)環(huán)境的恢復治理義務；草原法規(guī)定了草原使用人交納草原植被恢復費的義務，而且提出對草原植被恢復費?？顚Ｓ?。內(nèi)蒙古2004年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》規(guī)定草原使用人草原植被恢復費的交納義務外，還規(guī)定了其他草原恢復義務。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)者草原植被生態(tài)恢復治理義務

草原植被恢復義務屬于生態(tài)保護義務。草原植被恢復義務的設立目的在于恢復草原的生態(tài)功能，并不是僅僅恢復草原資源的外部形態(tài)；也不是民法意義上對草原代表的國家或集體所有權的財產(chǎn)利益的保護，而是保護整個社會的生態(tài)利益，是一種生態(tài)保護義務，是環(huán)境保護法中“誰破壞誰恢復”原則的體現(xiàn)。

根據(jù)《錫林郭勒盟礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008—2015）》對于礦山環(huán)境保護的規(guī)定，要“加強礦山生態(tài)環(huán)境保護和恢復治理，最大限度地減少礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響”，“堅持‘誰開發(fā)誰保護、誰污染誰治理、誰破壞誰恢復的原則”，體現(xiàn)了錫林郭勒礦產(chǎn)資源開發(fā)者的草原生態(tài)環(huán)境恢復義務。一方面，明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)者直接承擔因其開采行為導致的生態(tài)環(huán)境破壞后果的責任，權責統(tǒng)一；另一方面，督促開發(fā)者主動保護生態(tài)環(huán)境，改進設備技術，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟交納草原植被恢復費是礦產(chǎn)資源開發(fā)者履行生態(tài)恢復義務的主要途徑，在現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)中規(guī)定得比較詳盡，且在實踐中，錫林郭勒草原植被恢復費制度也已經(jīng)相當完善。

2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》規(guī)定了草原利用人交納草原植被恢復費的義務，在此條例規(guī)定的基礎上，錫林郭勒草原植被恢復費制度也被制定實施。其中礦產(chǎn)資源開發(fā)者交納草原植被恢復費的條件是其開采行為而非破壞行為，即只要開發(fā)者開采了礦產(chǎn)資源就要交納草原植被恢復費，不論其開采行為有沒有帶來現(xiàn)實的草原生態(tài)破壞。交納的標準依礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中使用草原還是臨時占用草原而有不同的標準。

三、草原生態(tài)治理義務的內(nèi)涵與完善

（一）草原生態(tài)治理義務的內(nèi)涵

所謂草原生態(tài)治理義務是指礦產(chǎn)資源開發(fā)者對其在開發(fā)過程中對草原生態(tài)環(huán)境造成的生態(tài)環(huán)境污染負有治理義務，以保證消除開采行為所造成的污染并對草原生態(tài)環(huán)境進行長期保護防止污染的反復。開發(fā)者可以直接對草原生態(tài)環(huán)境進行治理，也可以由政府代替其進行治理，在間接治理過程中，礦產(chǎn)資源開發(fā)者必須向政府繳納草原生態(tài)稅以充分履行其義務。

（二）我國開征草原生態(tài)稅的必要性

因開發(fā)者的開采行為而造成的草原生態(tài)污染，開發(fā)者當然地負有治理義務，但是由于草原生態(tài)的脆弱性和惡劣性，其治理要求較高的專業(yè)技術和較多的人力物力投入，往往只有政府是最直接、最有效的，這就要求礦產(chǎn)資源開發(fā)者在承擔其能夠承擔的恢復治理義務的同時對政府的恢復治理進行補償，即礦產(chǎn)資源開發(fā)者應向政府繳納礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)稅。

礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)稅，相對于生態(tài)補償費具有穩(wěn)定性、強制性的特點。它不同于礦產(chǎn)資源稅，礦產(chǎn)資源稅是以礦產(chǎn)資源為課稅對象，為了調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅，是以國家對礦產(chǎn)資源的所有權為依據(jù)的。而草原生態(tài)稅是以補償?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)過程中所造成的生態(tài)環(huán)境損失為目的的。

長期以來，錫林郭勒地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)采取粗放式生產(chǎn)方式，資源與環(huán)境廉價甚至無償使用，忽視草原生態(tài)環(huán)境資源的價值和成本，造成草原生態(tài)環(huán)境資源價值補償嚴重不足，致使錫林郭勒經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，草原不斷退化，生態(tài)環(huán)境和資源基礎都在持續(xù)削弱，不利于錫林郭勒的長期發(fā)展。課征礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)稅，可以有效地解決草原生態(tài)補償和礦產(chǎn)資源補償?shù)碾p重關系，運用財政手段，消除在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中草原生態(tài)環(huán)境破壞造成的外部不經(jīng)濟性。

（三）草原生態(tài)稅基本構想

如果國家設立生態(tài)稅制度，該稅應當以草原監(jiān)督管理部門為代征主體，以礦產(chǎn)資源開發(fā)受益人為繳納主體，對受益人的判斷應當堅持“誰投資，誰受益”的標準，所以草原生態(tài)補償稅的繳納主體既可能是個人，也可能是單位?，F(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對草原生態(tài)稅收補償稅的規(guī)定，那么錫林郭勒征收礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)補償稅應當在國家稅法總體規(guī)定的基礎上，依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和礦產(chǎn)資源開發(fā)實際情況確定征收標準。礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)補償稅主要用于開發(fā)新能源、保護和治理開采工程中破壞的草原生態(tài)環(huán)境以及用于對牧民生態(tài)損失的財政轉移支付，其中，治理和改善當?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境的支出應當作為礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)補償稅的主要用途。

四、結論

草原生態(tài)保護是一個惠及民生的工程，但需要付出很多的努力才能實現(xiàn)。生態(tài)恢復是遏制錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境惡化的有效手段， 是實現(xiàn)錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境友好發(fā)展、經(jīng)濟社會科學發(fā)展及礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置的重要途徑。明確礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中開發(fā)者的生態(tài)恢復義務對于構建礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，礦產(chǎn)資源開發(fā)者經(jīng)濟利益與當?shù)啬撩裆鷳B(tài)利益，促進社會和諧與可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

注釋：

《2011年錫林浩特市草原生態(tài)保護補助獎勵機制落實工作匯報提綱》（2012年5月18日）.

石茂生主編.法理學.鄭州大學出版社.2010年版.第95—96頁.

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