郭萍　盧杰昌　劉朝兵

摘 要 我國現(xiàn)行的行政檢察監(jiān)督機(jī)制存在著一些不足，應(yīng)當(dāng)從完善行政訴訟法及其它配套法律入手，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的有效監(jiān)督。在對(duì)行政檢察權(quán)科學(xué)配置時(shí)應(yīng)堅(jiān)持法治原則和遵守憲法、法律的原則；要重點(diǎn)關(guān)注科學(xué)配置行政檢察監(jiān)督權(quán)的尺度，保證檢察機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督程序；具體制度設(shè)計(jì)上要明確行政檢察監(jiān)督的原則、范圍和程序，以及檢察監(jiān)督的方式。

關(guān)鍵詞 法治 行政訴訟 行政檢察監(jiān)督

基金項(xiàng)目：本文是湖北省十堰市人民檢察院2014年省級(jí)專題調(diào)研課題“行政訴訟法修改研究”的部分研究成果。

作者簡介：郭萍，法律碩士研究生，鄖陽師范高等專科學(xué)校講師；盧杰昌，湖北省十堰市人民檢察院副檢察長；劉朝兵，武漢大學(xué)法學(xué)碩士，湖北省十堰市人民檢察院檢察官。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-053-03

自1997年9月，我國明確提出建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)以來，我國的法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了十七年。這期間，我國無論在法律制度的完善、執(zhí)行、還是國民的法律素質(zhì)提高上都有了很大的變化，現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)此功不可沒。但隨著二十多年的社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展變化，該法律中的諸多缺陷也顯露出來，尤其是對(duì)行政訴訟中檢察權(quán)的規(guī)定過于簡陋，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化和我國法治建設(shè)的需要。十八大報(bào)告明確指出，必須加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用。要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)法律監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。檢察監(jiān)督作為以公權(quán)力制約公權(quán)力的制度安排必須要有實(shí)效性，在行政訴訟中科學(xué)配置檢察權(quán)，完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督制度，應(yīng)當(dāng)是完善行政訴訟制度的一個(gè)重要方面。本文試圖從法治的視角，在對(duì)現(xiàn)有行政檢察監(jiān)督制度分析的基礎(chǔ)上，提出對(duì)行政訴訟法修改中檢察制度完善的相關(guān)思考。

一、現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)檢察權(quán)的規(guī)定和適用現(xiàn)狀

現(xiàn)行的行政訴訟法對(duì)檢察權(quán)的規(guī)定只有兩個(gè)條文，分別是第十條和第六十四條。第十條規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。第六十四條規(guī)定：人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。單從條文的數(shù)量上看，關(guān)于行政檢察監(jiān)督的規(guī)定就很單薄，再從內(nèi)容上看，前一個(gè)條款的規(guī)定非?；\統(tǒng)，不具體，缺乏可操作性，后一條的規(guī)定相對(duì)具體些，可這條賦予人民檢察院的監(jiān)督方式非常單一，只有抗訴一種，且僅限于已經(jīng)生效的判決和裁定。

這兩條規(guī)定都是一些原則性的規(guī)定，且比較粗糙，再加上憲法和人民檢察院組織法對(duì)行政檢察權(quán)規(guī)定的有限性、理論及實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政檢察功能定位認(rèn)識(shí)的不一致，導(dǎo)致行政檢察權(quán)的運(yùn)用實(shí)效大打折扣，也因?yàn)闄z察監(jiān)督對(duì)象、 監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序的不明確而使得檢察院對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督成為一大薄弱環(huán)節(jié)。從我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和行政訴訟的特點(diǎn)看，行政檢察監(jiān)督應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)特定違法行政行為和行政訴訟活動(dòng)兩方面實(shí)施的監(jiān)督?，F(xiàn)行行政檢察監(jiān)督僅限于對(duì)已生效行政裁判提起抗訴，嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。

行政權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，若無所制約，則極易被濫用而造成對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利及社會(huì)公益的侵犯。行政檢察監(jiān)督的重點(diǎn)除了審判權(quán)之外，還有兩大重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，一是要如何排除行政權(quán)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，二是要防止和制止在行政決策、行政執(zhí)法中的重大行政違法行為。這需要監(jiān)督和控制行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用，這種監(jiān)督和控制可以來自多個(gè)方面，但其中最強(qiáng)有力的控制是以公權(quán)力制約公權(quán)力，檢察監(jiān)督就是以公權(quán)力監(jiān)督制約公權(quán)力的重要制度安排。從前文的分析可以看出，現(xiàn)行的行政訴訟法對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)定不能為檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中行使法律監(jiān)督權(quán)提供全面和堅(jiān)實(shí)的制度支撐，不利于實(shí)現(xiàn)控權(quán)、保障人權(quán)的目的，因此，有必要重新配置行政檢察權(quán)，重構(gòu)行政檢察監(jiān)督制度，推進(jìn)行政檢察監(jiān)督法治化。

二、行政檢察監(jiān)督權(quán)科學(xué)配置遵循的原則

（一） 法治原則

行政訴訟活動(dòng)中檢察監(jiān)督權(quán)的配置必須符合法治的要求，有利于法治目標(biāo)和核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。法治的根本價(jià)值就在于將社會(huì)的強(qiáng)權(quán)納入了法律的軌道，在一個(gè)社會(huì)中，對(duì)法治的威脅或危害主要不是來自于公民個(gè)人，而是來自公權(quán)力和作為公權(quán)力行使者的官員。因此，現(xiàn)代法治的關(guān)鍵、依法治國的精髓，就在于依法治權(quán)、治吏、而不是治民。法治首先強(qiáng)調(diào)的是公民個(gè)人的自由、平等和權(quán)利，其核心內(nèi)容是要尊重、保障人權(quán)，為了保障人權(quán)就必須控制最易給個(gè)人權(quán)利造成侵害的公權(quán)力，而控制公權(quán)力的基本途徑是依法，因此法治至少包括這樣兩點(diǎn)：一是法律至上權(quán)威的樹立。這是法治和人治區(qū)分的關(guān)鍵，法律至上強(qiáng)調(diào)法律高于任何權(quán)力、任何其他規(guī)范和個(gè)人。二是法治之下必須有良法。良法首先要有好的法的形式，包括法律規(guī)范要明確、統(tǒng)一、不矛盾、具有普遍性、可行性、安定性等。其次，良法的內(nèi)容必須正當(dāng)，即法的內(nèi)容要符合最樸實(shí)的價(jià)值：人權(quán)。法律必須保障個(gè)體的自由、平等、權(quán)利等基本人權(quán)，并且是以維護(hù)和促進(jìn)個(gè)體人的權(quán)利和尊嚴(yán)為目標(biāo)的，這是法治的靈魂所在。

關(guān)于行政檢察監(jiān)督權(quán)的配置也有學(xué)者論述，其認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的在行政訴訟中的功能定位和行政訴訟的目的密切相關(guān)，但在對(duì)行政訴訟的目的的認(rèn)識(shí)上，學(xué)者們又有不同的觀點(diǎn)。但在筆者看來，行政訴訟的目的只有一個(gè)就是法治的目的：尊重、保障人權(quán)，保障個(gè)體的自由、平等和權(quán)利，要實(shí)現(xiàn)這一目的，對(duì)行政權(quán)的控制就在情理之中，因此在尊重和保障人權(quán)與控權(quán)之間，控權(quán)并不是行政訴訟的終極目的和價(jià)值追求，控權(quán)只是實(shí)現(xiàn)尊重和保障人權(quán)這一目的的途徑。因此，凡是有利于實(shí)現(xiàn)法治這一目的的制度設(shè)計(jì)和安排、權(quán)力配置都是有益的。針對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)行政檢察監(jiān)督規(guī)定不明確、可行性差的狀況，在修改完善的時(shí)候，必須要堅(jiān)持法治原則。

（二） 遵守憲法和法律的原則

遵守憲法和法律其實(shí)是法治原則的內(nèi)在要求，之所以單獨(dú)提出來作為一個(gè)原則，是因?yàn)榉ㄖ卧瓌t過于宏觀。相比較法治原則，遵守憲法和法律原則則較為具體。行政訴訟活動(dòng)中檢察權(quán)的配置要嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定進(jìn)行，要保持和憲法、法律規(guī)定的高度一致。我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡谝话偃粭l規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！比嗣駲z察院組織法對(duì)檢察院的職權(quán)也有一些規(guī)定。在修改行政訴訟法，重新配置行政檢察監(jiān)督權(quán)的時(shí)候，不能和這些規(guī)定相背離。當(dāng)然在完善行政訴訟法規(guī)定的同時(shí)，為了保證法律之間的統(tǒng)一，還會(huì)涉及到人民檢察院組織法等法律對(duì)檢察院職權(quán)規(guī)定的完善，因不是本文論述的重點(diǎn)，不再贅述。

三、立法中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)

（一）把握科學(xué)配置行政檢察監(jiān)督權(quán)的尺度

在強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督職能上，大家基本達(dá)成了共識(shí)，但在檢察監(jiān)督權(quán)的具體配置上，學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)，比如能否對(duì)重大的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，能否賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)，大家的認(rèn)識(shí)就不一致。甚至有學(xué)者擔(dān)心在強(qiáng)化檢察監(jiān)督職能的同時(shí)會(huì)導(dǎo)致檢察權(quán)的擴(kuò)大，擔(dān)心膨脹的檢察權(quán)無人監(jiān)督。學(xué)者的這種擔(dān)心不無道理，但這種擔(dān)心應(yīng)該可以通過制度的科學(xué)設(shè)置來消除。在檢察權(quán)的配置上如何做到科學(xué)，就需要在擴(kuò)大檢察權(quán)和限制行政權(quán)、約束審判權(quán)之間尋求一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)，而這個(gè)平衡點(diǎn)就是法治的最終目標(biāo)：尊重和保障個(gè)體的權(quán)利、自由。在對(duì)檢察權(quán)的制度配置上應(yīng)和法治的這個(gè)最終目標(biāo)保持高度的一致。在制度的設(shè)計(jì)上，在賦予檢察機(jī)關(guān)行政檢察權(quán)的同時(shí)，需要明確其責(zé)任和行為后果，同時(shí)在權(quán)力行使的程序上必須加以細(xì)化明確，從而保證檢察監(jiān)督權(quán)的行使不是恣意的。從另一個(gè)角度看，表面上檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力有所加強(qiáng)，但這種權(quán)力同時(shí)也是一種責(zé)任，權(quán)力越大，責(zé)任也重大，檢察機(jī)關(guān)在獲得權(quán)力的同時(shí)，承擔(dān)更多的是責(zé)任。

（二）保證檢察機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)的統(tǒng)一

通過權(quán)力責(zé)任的明確，使得檢察機(jī)關(guān)明確自己應(yīng)該做什么？明確檢察機(jī)關(guān)不作為、消極作為、不合格作為的后果，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在過去的行政訴訟實(shí)踐中，法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)受到行政權(quán)的不當(dāng)干擾，行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利難以落實(shí)，與檢察監(jiān)督不到位有一定的關(guān)系，導(dǎo)致檢察監(jiān)督不到位的原因之一就是檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)定不明確，太過籠統(tǒng)，使得檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)時(shí)不能理直氣壯，再加上對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督不作為規(guī)定的缺乏，使得檢察機(jī)關(guān)沒有行使監(jiān)督權(quán)的壓力。在修改行政訴訟法時(shí)應(yīng)避免這種情況的出現(xiàn)。

（三）強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督程序

在讓檢察機(jī)關(guān)明確應(yīng)該做什么的情況下，進(jìn)一步明確怎么去做?，F(xiàn)有的行政訴訟法對(duì)行政監(jiān)督程序的規(guī)定基本上是空白，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)生效的判決、裁定的抗訴也只是參照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，隨著行政訴訟法的即將修改，行政檢察監(jiān)督勢必會(huì)得到加強(qiáng)，這已經(jīng)在2013年12月公布的行政訴訟法修正草案中得到證明。面對(duì)著行政檢察權(quán)的強(qiáng)化，對(duì)行政檢察監(jiān)督程序的細(xì)化規(guī)定是有必要的，要明確行政檢察監(jiān)督的環(huán)節(jié)、形式、期限等。過程進(jìn)行的如何會(huì)直接影響過程后的結(jié)果，明確行政檢察監(jiān)督程序，強(qiáng)化對(duì)行政檢察監(jiān)督過程管理的目的在于做好檢察監(jiān)督的事中監(jiān)控，進(jìn)一步提高檢察監(jiān)督的實(shí)效。

四、行政檢察監(jiān)督權(quán)完善的具體制度設(shè)計(jì)

（一）明確行政訴訟檢察監(jiān)督的原則

原則是綱領(lǐng)性的東西，行政檢察監(jiān)督權(quán)的具體配置、運(yùn)用的程序、行為的后果等的制度設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中實(shí)行法律監(jiān)督應(yīng)遵循的原則。原則為具體的制度設(shè)計(jì)限定了界限，也為行政檢察權(quán)運(yùn)用的責(zé)任追究提供了一個(gè)最終的標(biāo)準(zhǔn)。具體應(yīng)遵循哪些原則，學(xué)者們的觀點(diǎn)各不相同，但大都認(rèn)為檢察監(jiān)督應(yīng)遵循合法性原則、獨(dú)立性原則、中立性原則、不代行權(quán)利（權(quán)力）原則、必要性原則等。合法性原則強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利、監(jiān)督方式等必須有明確的法律依據(jù)。獨(dú)立性原則指檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，這是司法獨(dú)立的一部分，也是保證檢察監(jiān)督效果所必須的。中立性原則強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的立場公正，不偏向任何一方。不代行權(quán)利（權(quán)力）原則包括了兩個(gè)方面，一個(gè)是在本應(yīng)其他公權(quán)力監(jiān)督的情況下，要盡可能發(fā)揮其他公權(quán)力監(jiān)督的作用，而不能越俎代庖。二是當(dāng)事人能夠通過審判獲得救濟(jì)的情況下，應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)，主張權(quán)利，這在行政公益訴訟中體現(xiàn)的非常明顯。

（二）明確行政檢察監(jiān)督的范圍和程序

在修改行政訴訟法時(shí)，應(yīng)在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確檢察監(jiān)督的范圍。監(jiān)督的范圍上具體包括：一是立案監(jiān)督。對(duì)法院在行政訴訟立案環(huán)節(jié)存在的應(yīng)當(dāng)立案而不予立案、不及時(shí)立案、立案程序不規(guī)范等行為進(jìn)行監(jiān)督，解決人民群眾立案難的問題。二是對(duì)審判過程中審判人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。三是對(duì)審判結(jié)果的監(jiān)督。在保留現(xiàn)有的對(duì)法院的判決、裁定監(jiān)督規(guī)定的同時(shí)，建議借鑒民事訴訟法的規(guī)定，增加對(duì)行政賠償調(diào)解書的監(jiān)督。 四是執(zhí)行監(jiān)督。這一環(huán)節(jié)需要強(qiáng)化、細(xì)化規(guī)定，明確審判機(jī)關(guān)的執(zhí)行職責(zé)、行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人拒不履行職責(zé)的責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行環(huán)節(jié)的介入。這一點(diǎn)在行政訴訟法修正草案中沒有得到足夠重視，建議在后面的修改中強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在訴訟執(zhí)行環(huán)節(jié)的作用，從而真正緩解執(zhí)行難的問題。五是對(duì)行政機(jī)關(guān)特定違法行為的監(jiān)督。主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)損害公共利益的重大行政違法行為，建議設(shè)置檢察機(jī)關(guān)通過訴訟形式監(jiān)督的制度。當(dāng)然這種監(jiān)督必須嚴(yán)格限定條件，而且對(duì)行政機(jī)關(guān)此種行為的監(jiān)督也不應(yīng)僅限于檢察機(jī)關(guān)，也應(yīng)包括其他主體的監(jiān)督，因此在有其他主體主張?jiān)V訟的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)介入。行政檢察監(jiān)督的具體程序和監(jiān)督的范圍是密切聯(lián)系在一起的，在明確檢查監(jiān)督范圍的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確在行政訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)上，檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)的具體程序，從而達(dá)到約束檢察權(quán)的作用。

（三） 明確行政檢察監(jiān)督的方式

針對(duì)不同的監(jiān)督范圍和不同的監(jiān)督對(duì)象，應(yīng)在保留現(xiàn)有抗訴監(jiān)督方式的同時(shí)，增加更為靈活多樣的方式。例如，可以借鑒民事訴訟法的規(guī)定，增加檢察建議的方式，針對(duì)法院或行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為，提出檢察建議。此外還可以增加糾正違法通知的方式。檢察建議和糾正違法通知的方式的運(yùn)用使得對(duì)行政訴訟活動(dòng)和行政行為的的監(jiān)督真正貫徹到整個(gè)行為過程中，達(dá)到防患于未然，避免或減少因判決結(jié)果違法而抗訴或因行政行為重大違法而被起訴情形出現(xiàn)的目的。這和現(xiàn)有規(guī)定的單純等到判決結(jié)果下來了，再去看判決、裁定有沒有違法的情形存在，是兩種截然不同的實(shí)效。除此之外，還可增加行政公益訴訟制度。如今，對(duì)公民個(gè)體權(quán)益的保障正在逐步加強(qiáng)，但涉及社會(huì)公共利益的保障仍缺乏有效機(jī)制。建議設(shè)置行政公益訴訟制度，現(xiàn)代法治的最終目標(biāo)是保障個(gè)體的權(quán)利、自由等，而公益訴訟制度恰恰是對(duì)現(xiàn)有制度對(duì)個(gè)體權(quán)利保護(hù)不足的一個(gè)補(bǔ)充和完善。在行政公益訴訟已經(jīng)成為諸多發(fā)達(dá)國家制度選擇的背景之下、在我國社會(huì)主義法律體系已基本形成、行政公益訴訟較多理論研究和一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在我國行政訴訟法中設(shè)置行政公益訴訟制度具有很大的可行性。在規(guī)定時(shí)應(yīng)明確包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的公益訴訟主體的順序，避面出現(xiàn)訴訟主體不明的尷尬和障礙。行政訴訟法修正草案雖然擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的抗訴范圍和監(jiān)督的方式，但并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟權(quán)，希望在后續(xù)的研討過程中，行政訴訟法修正草案能完善這一點(diǎn)。

科學(xué)的法律制度是推行法治的基礎(chǔ)。相信在法治的框架之下，通過對(duì)行政檢察制度以及其他行政訴訟制度、相關(guān)法律制度的完善和實(shí)施，全社會(huì)的的法治精神會(huì)得到進(jìn)一步的加強(qiáng)，法治中國之夢的實(shí)現(xiàn)也會(huì)增加一項(xiàng)穩(wěn)固的制度保障。

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