茅銘晨　向瑩　慈龍玉

摘 要 廉政制度權(quán)威文化深刻地影響著腐敗的治理，它一方面通過(guò)為廉政制度提供合法性基礎(chǔ)、從而為腐敗的治理提供社會(huì)普遍認(rèn)同的合法性說(shuō)明；另一方面，它通過(guò)廉政制度的合法化過(guò)程為政府的反腐行為提供權(quán)威性保障。而當(dāng)前，我國(guó)反腐敗和廉政建設(shè)中的廉政制度權(quán)威現(xiàn)狀與我們的政治和社會(huì)生活領(lǐng)域制度權(quán)威的期盼還有一段距離。因此我們應(yīng)積極探索加強(qiáng)廉政制度權(quán)威文化建設(shè)的有效路徑。

關(guān)鍵詞 廉政制度 廉政制度權(quán)威文化 培育

作者簡(jiǎn)介：茅銘晨，東華大學(xué)，教授，碩士生導(dǎo)師；向瑩、慈龍玉，東華大學(xué)，研究生。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-048-02

一、腐敗治理離不開(kāi)廉政制度權(quán)威文化建設(shè)

所謂權(quán)威，按照羅伯特·A·達(dá)爾在《現(xiàn)代政治分析》一書(shū)中論述的：如果Y承認(rèn)X控制Y的合法性，X就對(duì)Y有權(quán)威?；蛘?，如果Y承認(rèn)有義務(wù)服從X，X對(duì)Y也有權(quán)威。廉政制度權(quán)威文化是指，具有一套支持廉政制度權(quán)威正當(dāng)性的信仰系統(tǒng)，從影響個(gè)人價(jià)值判斷的角度出發(fā)，獲得公眾的支持與認(rèn)可，使公眾自愿服從廉政制度規(guī)范的一種廉政制度精神力量。通俗的說(shuō)，廉政制度權(quán)威文化即是人們對(duì)廉政制度的服從文化。廉政制度權(quán)威具有維護(hù)組織結(jié)構(gòu)合法性、規(guī)范公職人員、群眾行為的作用。廉政制度權(quán)威文化培育對(duì)我國(guó)反腐敗具有重要意義。

一方面，廉政制度權(quán)威是腐敗治理的必要條件。反腐敗和廉政建設(shè)，必不可少的需要廉政制度的完善，必須要運(yùn)用制度去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公職人員和普通公民的各種活動(dòng)，而公職人員和公民是否服從廉政制度的規(guī)范，需要看他們是否認(rèn)同廉政制度。因此，我們可以認(rèn)為，廉政制度權(quán)威構(gòu)成廉政制度合法性的來(lái)源，以此使反腐敗行為獲得普遍承認(rèn)的效力。只有公民相信我們的廉政制度構(gòu)建和廉政法律創(chuàng)設(shè)是符合廣大人民群眾反腐敗的公共訴求的，才能自覺(jué)服從廉政制度。因此，在一定意義上，反腐敗離不開(kāi)廉政制度權(quán)威文化氛圍。

另一方面，廉制度權(quán)威文化使全民反腐成為可能。廉政制度的創(chuàng)新和安排必然是對(duì)公職人員權(quán)力的限制，然而對(duì)普通群眾又是一種利益的維護(hù)或增加。在這種情況下，消除抵制和不合作人員的態(tài)度，就成了廉政制度權(quán)威建立的過(guò)程。一項(xiàng)好的廉政制度是對(duì)整個(gè)社會(huì)反腐敗有利的，但并不必然獲得“社會(huì)普遍承認(rèn)”，需要花費(fèi)時(shí)間和經(jīng)歷宣傳、教育。形成廉政制度權(quán)威后，廉政制度才能得到普遍的服從。因此，一定程度上可以說(shuō)，廉政制度權(quán)威使全民反腐成為可能。

總之，反腐敗和廉政建設(shè)離不開(kāi)廉政制度權(quán)威。借助國(guó)家賦予廉政制度的權(quán)威性，加上大力宣傳教育，廉政制度才可能獲得普遍的社會(huì)認(rèn)同，為廉政制度懲治腐敗提供權(quán)威基礎(chǔ)。同時(shí)，只有將廉政制度權(quán)威理念體現(xiàn)在公職人員工作和社會(huì)生活中，才能使廉政制度獲得廣泛的權(quán)威，轉(zhuǎn)化為全民的廉政制度權(quán)威理念。

二、廉政制度權(quán)威文化現(xiàn)狀分析

廉政制度權(quán)威文化的建設(shè)重在樹(shù)立廉政“法律至上”的觀念。廉政“法律至上”就是要使廉政制度獲得最高權(quán)威地位，突出體現(xiàn)在公職人員對(duì)廉政制度的遵守、執(zhí)行和社會(huì)對(duì)于廉政制度的認(rèn)同、信仰上。但一方面，由于我國(guó)權(quán)大于法等傳統(tǒng)觀念的影響，廉政制度常常受到腐敗分子的任意踐踏，使廉政制度權(quán)威弱化。傳統(tǒng)“人治”思想根深蒂固，形成對(duì)“法治”的抵制。另一方面，傳統(tǒng)的價(jià)值觀念、社會(huì)習(xí)俗與廉政制度權(quán)威缺乏相容性，那種對(duì)制度缺乏認(rèn)可與尊重的傳統(tǒng)觀念和行為模式對(duì)廉政制度的執(zhí)行構(gòu)成挑戰(zhàn)。例如，中國(guó)人習(xí)慣用以“家”為核心而發(fā)展形成的情感、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)處理和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這樣，就使得公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則以及與之配套的公正法律制度難以發(fā)揮作用。保守封閉和家族倫理觀念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的民主政治、開(kāi)放經(jīng)濟(jì)以及建立在平等基礎(chǔ)上的法律制度和社會(huì)倫理道德之間存在著深刻的對(duì)立與抵觸。

三、我國(guó)廉政制度權(quán)威文化缺失的原因分析

第一，廉政制度不完善，廉政制度權(quán)威根基薄弱。近年來(lái)，盡管我國(guó)廉政制度建設(shè)的力度有很大加強(qiáng)，在一定程度上縮小了腐敗產(chǎn)生的空間，但其一，仍然存在廉政制度設(shè)置不夠嚴(yán)密、空白漏洞較多的問(wèn)題，給違規(guī)者提供了制度漏洞的空間。其二，廉政制度的操作性不夠強(qiáng)，一些制度過(guò)于籠統(tǒng)和含糊，缺少可操作性的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致廉政制度缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和約束力。例如，在領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度的執(zhí)行上，要求官員填寫(xiě)、如期上報(bào)，卻少有對(duì)申報(bào)的內(nèi)容與實(shí)際是否有出入很少審查，缺失懲治收入申報(bào)失實(shí)官員的效力，最終導(dǎo)致收入申報(bào)制度缺乏權(quán)威性。其三，廉政制度執(zhí)行不夠到位。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院以及中央紀(jì)委、監(jiān)察部和有關(guān)部門(mén)發(fā)布了較多的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的規(guī)范性文件，立法機(jī)關(guān)也制定了一些反腐敗方面的法律規(guī)定，理論上實(shí)現(xiàn)了有法可依。但僅僅有法可依并不夠。我國(guó)當(dāng)前對(duì)于廉政制度執(zhí)行程序重視不夠，同時(shí)官員執(zhí)行制度的自覺(jué)性和主動(dòng)性也不強(qiáng)，致使廉政制度常常成為一紙空文，依靠制度和制度文化反腐倡廉的社會(huì)氛圍難以形成。

第二，廉政制度權(quán)威理念培育的責(zé)任主體、對(duì)象不明確。從責(zé)任主體看，盡管各級(jí)黨委、政府以及各個(gè)監(jiān)督職能部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)廉政制度文化傳播的責(zé)任，成為其傳播的主體，擔(dān)負(fù)起廉政文化建設(shè)的重職，但我國(guó)廉政制度文化傳播體制還沒(méi)有理順，責(zé)任主體不夠明確，各主體間缺乏協(xié)調(diào)配合，廉政制度文化傳播主體與對(duì)象也缺乏有效的互動(dòng)，難以形成雙向的合力。

從培育對(duì)象看，正如托克維爾所言，“沒(méi)有民情的權(quán)威就不可能建立自身的權(quán)威，而沒(méi)有信仰也不可能養(yǎng)成民情”，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，腐敗的主體已經(jīng)從公務(wù)人員擴(kuò)展到私人部門(mén)的從業(yè)者。社會(huì)上頻繁出現(xiàn)的“錢權(quán)交易”、“官商勾結(jié)”就是私人部門(mén)與政府官員利益交易的產(chǎn)物，產(chǎn)生了極大的社會(huì)危害。而當(dāng)前我國(guó)廉政制度文化培育的對(duì)象定位卻只限于公職人員，而沒(méi)有拓展到全體社會(huì)成員。

第三，廉政制度權(quán)威文化傳播載體、內(nèi)容和形式落后。廉政制度權(quán)威傳播教育的主要內(nèi)容在于培育社會(huì)廉政制度至上的理念。當(dāng)前廉政制度相關(guān)內(nèi)容的傳播還是以黨報(bào)、黨刊、新聞播發(fā)、官辦網(wǎng)站等傳統(tǒng)手段為載體，宣傳內(nèi)容也沒(méi)有專項(xiàng)細(xì)致的廉政制度權(quán)威內(nèi)容，沒(méi)用運(yùn)用晚報(bào)、晨報(bào)、都市報(bào)，商業(yè)網(wǎng)站，電視節(jié)目等貼近民眾的大眾媒介，沒(méi)有在傳播內(nèi)容中將廉政制度權(quán)威觀點(diǎn)引出。因此，在民眾中，廉政制度至上理念很難形成。

四、加強(qiáng)我國(guó)廉政制度權(quán)威文化建設(shè)的途徑

第一，保障反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性，樹(shù)立反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威。目前我國(guó)反腐工作中，雖然有反貪污賄賂局、預(yù)防腐敗局、紀(jì)檢部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)，但這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置卻使得反腐機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一性、獨(dú)立性和專業(yè)性，力量被很大程度上分散。反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性建設(shè)，一方面，要在部門(mén)設(shè)置上有重點(diǎn)，提升反貪污賄賂局的地位，突出反貪污賄賂局的地位、作用；另一方面，要通過(guò)立法確保反貪污賄賂局的權(quán)力和獨(dú)立性，明確規(guī)定其擁有的權(quán)利，保障其較大的調(diào)查權(quán)；同時(shí)，對(duì)于機(jī)構(gòu)的地位予以法律保障，保障其獨(dú)立的人、財(cái)、物、事權(quán)，成為權(quán)責(zé)統(tǒng)一的廉政機(jī)構(gòu)。

第二，加強(qiáng)廉政法制建設(shè)，增強(qiáng)反腐敗法律體系的嚴(yán)密性。在很多時(shí)候，法律對(duì)犯罪分子的最有力約束并非嚴(yán)酷的懲罰措施，而是反腐敗法律體系的嚴(yán)密性。鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向方面”。因此，廉政法律必須相當(dāng)嚴(yán)密，決不能給腐敗分子留下回旋余地。筆者建議應(yīng)該加強(qiáng)以下法律的制定和完善：

——《反腐敗法》。我國(guó)近年腐敗不斷蔓延與缺乏一部統(tǒng)一的廉政法律有密切關(guān)系。廣大群眾和學(xué)者都呼吁制定一部專門(mén)的、系統(tǒng)的反腐敗法律。制定《反腐敗法》順應(yīng)民心，能過(guò)得到廣大群眾和干部的支持和擁護(hù)。

——《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。擁有“陽(yáng)光法”之稱的《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》是規(guī)定國(guó)家公職人員向國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)作出對(duì)其財(cái)產(chǎn)情況的書(shū)面報(bào)告的法律規(guī)范，包括財(cái)產(chǎn)的數(shù)量、來(lái)源、增減等情況。我國(guó)1995年發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，但由于其只是一部政策性文件，約束力有限，因而陷于“基本形成制度、基本流于形式、基本不起作用”的尷尬處境。我國(guó)在制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》時(shí)，要對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍降低層級(jí)，將直接與群眾關(guān)系密切的科級(jí)以上官員也納入其中；還要對(duì)違反該法律的行為規(guī)定嚴(yán)格的懲處機(jī)制。

——《監(jiān)督法》。要用《監(jiān)督法》來(lái)規(guī)范監(jiān)督的主體、對(duì)象、職責(zé)、程序、范圍以及失責(zé)的處罰。

——同時(shí)還要制定和完善《政務(wù)信息公開(kāi)法》、《財(cái)政監(jiān)督法》等廉政制度相關(guān)的法律。以此，確保法律的完善和精度，提高法律在群眾中的權(quán)威性。

第三，落實(shí)廉政制度權(quán)威文化建設(shè)的責(zé)任主體、明確培育對(duì)象。在落實(shí)責(zé)任主體上，我國(guó)應(yīng)該協(xié)調(diào)和整合廉政制度權(quán)威文化建設(shè)主體的力量，將廉政制度文化建設(shè)納入廉政文化建設(shè)之中，與新聞媒體、文化教育部門(mén)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同配合，共同推進(jìn)廉政制度文化建設(shè)。

在明確培育對(duì)象上，首先要在公職人員中樹(shù)立人人崇拜廉政制度權(quán)威理念、自覺(jué)防腐拒貪的理念和信仰，形成清廉的品行，進(jìn)而能夠以廉政制度理念指導(dǎo)其從政行為。其次，將普通公民納入廉政制度權(quán)威文化的培育對(duì)象。廣大公民對(duì)廉政制度的真誠(chéng)信仰和發(fā)自內(nèi)心的真摯情感，有利于消除“羨腐”心態(tài)，改變對(duì)腐敗的“文化不抵抗效應(yīng)”，最終形成對(duì)腐敗的社會(huì)“零容忍”，形成全社會(huì)抵制腐敗的氛圍。

第五，提升媒體傳播方式和技巧。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的精神需求層次也不斷提高，廉政制度權(quán)威建設(shè)在傳播上只注重公職人員形式上的廉政制度理論學(xué)習(xí)，已經(jīng)難以跟上時(shí)代的要求。所以，當(dāng)前我國(guó)廉政制度權(quán)威文化的傳播要在傳播方式和技巧上下工夫。

首先，要將廉政制度權(quán)威文化傳播融入大眾文化傳播的渠道。要建設(shè)全社會(huì)普遍遵守的廉政制度權(quán)威文化，必須將廉政制度教育、宣傳工作融人到大眾文化中去，才能增強(qiáng)民眾對(duì)制度的認(rèn)同、信仰。

其次，要?jiǎng)?chuàng)新宣傳手段。要從大眾喜好的傳播手段和媒體入手，將廉政制度文化融入其中。在潛移默化、潤(rùn)物無(wú)聲中傳播廉政制度。例如，可以制作一些精巧、引人入勝的宣傳手冊(cè)和廉政制度、法規(guī)告知、廉政指引等冊(cè)子；制作一些有標(biāo)志性意義的廉政制度紀(jì)念品和贈(zèng)品；創(chuàng)作一些優(yōu)秀的讀物，攝制一些高質(zhì)量的宣傳片，舉辦一些高層次的研討會(huì)、論壇，或邀請(qǐng)一些文化名人、影視明星參與廉政宣傳教育活動(dòng)，形成廉政制度權(quán)威文化品牌效應(yīng)。

最后，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的作用。例如，建立專業(yè)廉政機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，確保界面簡(jiǎn)單但信息充分；還要善用電視電臺(tái)和報(bào)刊廣告，通過(guò)制作改編真實(shí)個(gè)案的電視劇集和電臺(tái)廣播劇、發(fā)放新聞稿報(bào)導(dǎo)最新腐敗案件和最新反腐資訊，并提供相關(guān)的其他廉政作品共群眾觀看；同時(shí)，還有注重反腐文學(xué)培育，通過(guò)對(duì)反腐英雄可敬、腐敗分子可恨的形象的塑造，營(yíng)造敬仰制度、自覺(jué)執(zhí)行制度的廉潔文化氛圍。

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