任中平

〔摘要〕近五年來，成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的實踐探索，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，找到了一種適合當(dāng)前農(nóng)村形勢下村民自治的實現(xiàn)形式，豐富和完善了村民自治制度；也有力地推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，取得了顯著的實際成效。這對于當(dāng)前在城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)一步完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，具有重要的意義和價值。

〔關(guān)鍵詞〕成都市；村級治理；城鎮(zhèn)化；村民自治；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

〔中圖分類號〕D638〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2014）03-0071-07

自上世紀(jì)90年代以來，隨著城鎮(zhèn)化浪潮的蓬勃興起，廣大鄉(xiāng)村社會開始了一個極其深刻的社會變遷過程。首先是農(nóng)村人口大量外流，尤其是青壯年勞動力大量外流，許多農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象日益加劇，并帶來了大量土地撂荒，農(nóng)村義務(wù)教育難以為繼，留守老人和留守兒童問題日漸突出，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化走向消亡等一系列社會問題。而伴隨這一過程的另一個突出問題是，農(nóng)村的政治生活也開始陷入困境，已在廣大農(nóng)村普遍推行了20多年的村民自治也正面臨著一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。針對上述一系列問題，2014年中央“一號文件”明確指出： “強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能?！蓖瑫r提出，要“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”。這就為我國村民自治制度的完善與深化開拓了新的視野，也為各地進(jìn)行村民自治實踐探索指明了方向。系統(tǒng)總結(jié)成都市近五年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的實踐經(jīng)驗，對于各地在城鎮(zhèn)化背景下完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，具有十分重要的現(xiàn)實意義和借鑒價值。

成都市從2007年6月被國務(wù)院批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以后，市委根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的現(xiàn)實需要，在謀劃農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革時，提出了完善農(nóng)村基層治理機(jī)制的總體要求。2008年初，市委組織部牽頭成立聯(lián)席會議，分別從村級組織構(gòu)架、農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)體制、集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行研究，接著開始在各區(qū)、縣、市的農(nóng)村開展試點(diǎn)工作。在這一制度創(chuàng)新實踐中，他們以設(shè)立“村民議事會”為突破點(diǎn)，構(gòu)建以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民會議為村級自治事務(wù)最高決策機(jī)構(gòu)，村民議事會為常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，村委會為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的新的村級治理機(jī)制，走出了一條新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中村級治理的新路子。

一、背景及動因

成都市提出構(gòu)建新型村級治理機(jī)制，既是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史必然，又是完善現(xiàn)有村民自治制度的客觀要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。

（一）構(gòu)建新型村級治理機(jī)制是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史必然

改革開放30年來，我國農(nóng)村正在發(fā)生由傳統(tǒng)到現(xiàn)代、由計劃經(jīng)濟(jì)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)變，使村級治理面臨一系列新情況、新問題。一是農(nóng)民與村級組織的利益聯(lián)系趨弱。實行土地聯(lián)產(chǎn)承包，以及近年來各地取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民與村級組織利益聯(lián)系日益松散，對村級組織的依賴有所下降，客觀上要求構(gòu)建更有利于服務(wù)農(nóng)村發(fā)展、發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用的新的農(nóng)村治理機(jī)制。二是農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和利益格局多元化。當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，農(nóng)村利益格局的深刻調(diào)整，各類新社會組織和新經(jīng)濟(jì)組織大量出現(xiàn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重越來越小，農(nóng)村利益容易被忽視等，勢必要求搭建更能反映各方利益表達(dá)的多元治理機(jī)制。三是農(nóng)民思想觀念發(fā)生重大變化。近年來，農(nóng)民群眾權(quán)利意識、民主意識、法律意識普遍提高，農(nóng)民群眾不僅關(guān)注個體利益，也會關(guān)注群體利益，不僅關(guān)注眼前利益、經(jīng)濟(jì)利益，而且關(guān)注長遠(yuǎn)利益、社會利益等等。這表明我國農(nóng)村社會正處于深刻的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系以及農(nóng)民群眾的思想觀念都發(fā)生了很大變化，迫切要求構(gòu)建一種新型的充滿活力的村級治理機(jī)制。

（二）構(gòu)建新型村級治理機(jī)制是完善現(xiàn)有村民自治制度的客觀要求

過去傳統(tǒng)的村黨組織、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成的“三位一體”的村級治理格局，存在以下幾個方面的缺陷：一是“行政化”傾向比較嚴(yán)重?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是指導(dǎo)關(guān)系。但按照《農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，農(nóng)村黨組織處于農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村黨組織與村委會也是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府就可以一體運(yùn)作，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委名義對村“兩委”下達(dá)指標(biāo)、布置工作，以黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導(dǎo)關(guān)系，以致村委會在實際運(yùn)作中具有濃厚的“行政化”傾向，自治職能被弱化。二是村民會議的制度安排難以落實?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民（代表）會議由村民委員會召集。但在實際運(yùn)行中，由于大量村民進(jìn)城而導(dǎo)致村民（代表）會議客觀上難以召開，同時村民委員會主觀上怕麻煩不想召集，或擔(dān)心遭到反對而不愿召集，致使許多本應(yīng)由村民（代表）會議決策的事項而實際上最終由村干部說了算，從而使村民（代表）會議形同虛設(shè)，一些地方的“村民自治”逐漸演變?yōu)椤按甯刹孔灾巍?。三是村級組織機(jī)構(gòu)的職能不分。在傳統(tǒng)村級治理框架下，村“兩委”特別是村黨組織對公共資源進(jìn)行直接調(diào)控，對社會管理大包大攬，致使村民自治缺乏運(yùn)行空間，因而在實踐中長期存在著黨組織和自治組織職能不分、自治職能和經(jīng)濟(jì)職能不分、自治職能和社會管理與公共服務(wù)職能不分以及議事、決策、監(jiān)督職能不分等制度缺陷。

（三）構(gòu)建農(nóng)村新型治理機(jī)制是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的迫切需要

首先，構(gòu)建農(nóng)村新型治理機(jī)制是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實要求。2007年以來，成都市為了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，對農(nóng)民的承包地進(jìn)行確權(quán)頒證，以方便土地的流轉(zhuǎn)。而在確權(quán)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會發(fā)現(xiàn)這項工作的難度實在太大，以邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村為例，一個村有幾百戶人，但涉及到土地的糾紛就有上百起。后來由農(nóng)民推選出自己的村民議事會代表，通過民主協(xié)商順利完成了這項工作任務(wù)。實踐表明，要保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行，必須尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民利益。

其次，構(gòu)建農(nóng)村新型治理機(jī)制也是農(nóng)村公共服務(wù)改革的現(xiàn)實要求。2008年2月，成都市委、市政府開始推行新型村級治理機(jī)制。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)中，政府除了要將更多的資源配置給農(nóng)村，更重要的是激發(fā)農(nóng)民的主動性和積極性，引導(dǎo)農(nóng)民建立民主參與、民主管理的決策機(jī)制，全面增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的活力，解決關(guān)系農(nóng)民切身利益的急迫問題。在這一過程中，只有充分調(diào)動政府和農(nóng)民兩個方面的積極性，相互促進(jìn)，共同建設(shè)，才能很好地完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的建設(shè)任務(wù)。這就需要構(gòu)建一種新型村級治理機(jī)制，真正把政府投入的大量資金的支配權(quán)交給農(nóng)民，才能有效地調(diào)動群眾的參與熱情，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)改革的工作目標(biāo)。

最后， 構(gòu)建農(nóng)村新型治理機(jī)制適應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)村災(zāi)后重建工作的緊迫需要。2008年“5.12”大地震發(fā)生后，災(zāi)后重建的繁重工作開展，迫切需要改善原有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，從根本上改變以往村級治理中凡事由干部“替民作主”的做法，真正實行“由民作主”，切實發(fā)揮廣大群眾在災(zāi)后重建中的主體地位和決定作用。邛崍市、彭州市、都江堰市等災(zāi)區(qū)的農(nóng)民群眾為了解決災(zāi)后重建工作中的各種具體困難，例如，災(zāi)后重建的住房分配這樣極為復(fù)雜的問題，在實踐中創(chuàng)建了村民議事會這樣一種村民自治的新形式，并在災(zāi)后重建工作中發(fā)揮了積極的作用。

總之，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的村民議事會這一村民自治的新形式，很快便得到了成都市委的高度肯定和及時推廣。當(dāng)年11月，成都市委就出臺了36號文件，提出要以建立村民議事會為突破點(diǎn)，構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的基本框架。在市委的統(tǒng)一部署下，各區(qū)（市）縣特別是幾個重災(zāi)區(qū)很快開始了構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的試點(diǎn)探索。同年12月，市委印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確肯定了村民議事會制度，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步理順現(xiàn)有的村級機(jī)構(gòu)包括村黨支部、村民議事會、村民理財小組、村民委員會、村合作社之間的關(guān)系，探索構(gòu)建一套新型的村級治理機(jī)制。截止2009年底，成都市的2048個村和701個涉農(nóng)社區(qū)，均按照公開公正、結(jié)構(gòu)均衡的原則，普遍組建了村民議事會和村民小組議事會，共推選村民議事會成員8.6萬人、村民小組議事會成員17.2萬余人，構(gòu)建了一套由村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會組織參與的新型村級治理機(jī)制。

二、做法與經(jīng)驗

成都市在構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的實踐中，著眼于堅持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，以保障群眾主體地位為重點(diǎn)，以建立村民議事會制度為突破，積極推行村級公共事務(wù)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與村民自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理體系、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理機(jī)制，拓寬村民民主參與渠道，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督約束，著力構(gòu)建“村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民（代表）會議或村民議事會決策和監(jiān)督、村委會執(zhí)行”的村級治理新模式。具體說來，一是推行村民議事會制度。議事會制度分為村、組兩個層面，兼顧代表性與會議效率之間的平衡。為保證議事會具有廣泛的民意基礎(chǔ)，村民小組議事會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產(chǎn)生。為保證議事會成員的廣泛性，要求村民議事會一般不少于21人，村民小組議事會一般不少于5人。為保證村民議事會成員的代表性，村民議事會成員實行結(jié)構(gòu)席位制，每個村民小組有2名以上村議事會成員。特別是避免了議事會成為“干部會”，提高了議事會的公信力，村、組干部不得超過議事會成員的50%。同時，為加強(qiáng)議事會成員與廣大群眾之間的聯(lián)系，每個議事會成員都有大約10戶左右的固定聯(lián)系戶。為落實監(jiān)督權(quán)，從村民議事會成員中選舉5-7人組成村務(wù)監(jiān)督委員會，主任由具有黨員身份的議事會成員擔(dān)任。村民議事會作為一種常設(shè)的決策機(jī)構(gòu)，受村民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是調(diào)整村級組織職能定位。調(diào)整村委會原有的村級事務(wù)決策者和集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理者的職能，成為村民（代表）會議和村民議事會的執(zhí)行者和政府下移公共服務(wù)和社會管理職能的承接者。村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會逐步分離，成為自主經(jīng)營的獨(dú)立市場主體，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行。三是優(yōu)化村級組織運(yùn)行機(jī)制。其一，完善民主決策機(jī)制，明確村民會議和村民議事會職責(zé)范圍，健全議事決策規(guī)則。其二，完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，健全村級事務(wù)監(jiān)督體系，強(qiáng)化全程監(jiān)督，突出決策執(zhí)行監(jiān)督，健全過程糾錯規(guī)則。其三，完善集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理機(jī)制，健全法人治理結(jié)構(gòu)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開展經(jīng)營活動。其四，創(chuàng)新村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重在改進(jìn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，實現(xiàn)由全能型向核心型、管理型向服務(wù)型、包辦型向引導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，由原來的決策者、執(zhí)行者變成了領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者，從事無巨細(xì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣芊较?、定?guī)則、強(qiáng)監(jiān)督。四是完善村級公共服務(wù)機(jī)制，健全城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)和社會管理體系，形成覆蓋農(nóng)村基層的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

從近五年來的運(yùn)行實踐來看，成都市的這一新型村級治理機(jī)制愈來愈顯示出勃勃生機(jī)，受到廣大農(nóng)村黨員群眾的普遍認(rèn)可，其主要經(jīng)驗包括以下幾個方面：

一是將村民議事會作為村級事務(wù)的常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，而村委會則履行執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，實現(xiàn)了村級公共事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過成立村民議事會，作為常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，受村民（代表）會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，調(diào)整和規(guī)范了村委會的職能，使村委會不再具有決策的權(quán)力，而是作為村民議事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要履行執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能。在新型村級治理機(jī)制中，村委會的職責(zé)得到規(guī)范和限制：一是對村民（代表）會議和村民議事會負(fù)責(zé)并報告工作，執(zhí)行村民（代表）會議和村民議事會的決定；二是承接政府委托和購買的社會管理和公共服務(wù)；三是辦理本村公益事業(yè)、調(diào)解糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安等村級自治事務(wù)。村民（小組）議事會作為一個新型的農(nóng)村日常事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，在村民會議授權(quán)范圍內(nèi)行使決策權(quán)，由村民議事會做出的決定，交由村委會執(zhí)行。村民小組議事會成員，由村民以戶為單位直接選舉產(chǎn)生；村民議事會成員，由村民從小組議事會成員中推選產(chǎn)生。村民議事會的建立，改變了過去由于村民流動性大、村級組織與村民直接利益聯(lián)系不緊密等原因造成的村民大會不容易召集，民主決策和管理難以實現(xiàn)的局面，解決了農(nóng)村許多關(guān)系老百姓切身利益的事情。更為重要的是，實現(xiàn)了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離，有助于實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，也有利于對決策過程進(jìn)行監(jiān)督，從而真正實現(xiàn)了由村干部“替民做主”到廣大村民“自己作主”的深刻轉(zhuǎn)變。

二是構(gòu)建以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的新的村級治理模式，理順了村黨組織、村民議事會和村委會之間的關(guān)系，有效地化解了村民自治實踐中長期存在的兩委矛盾。村黨組織是村級治理結(jié)構(gòu)中政治領(lǐng)導(dǎo)的核心，主要職責(zé)在于把方向、管政策、抓大事；村民議事會作為村級治理結(jié)構(gòu)中的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；而村委會作為村民議事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)依法組織實施和具體管理。這一制度合理劃分了村黨組織、村民議事會和村委會的權(quán)力邊界，明確各自的職責(zé)范圍，從而較好地協(xié)調(diào)了村兩委的關(guān)系。既充分發(fā)揮了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從制度上要求村黨組織由過去的包攬一切而轉(zhuǎn)到把方向、管政策、抓大事上來，避免了黨組織工作的行政化傾向；同時，也很好發(fā)揮了村民議事會和村委會的作用，在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下由村民議事會進(jìn)行議事決策，行使村級事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使村民自治真正落到實處；再由村委會具體辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)及其他一切具體事務(wù)，從而避免了村委會過度自治化的傾向。

三是優(yōu)化了村級公共產(chǎn)品的供給系統(tǒng)，切實體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務(wù)中的主體地位和村民議事會在村級公共服務(wù)事項中的決定作用。成都市開始啟動了農(nóng)村公共服務(wù)體制的改革，以農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)為主要內(nèi)容的公共產(chǎn)品，由原來主要依托村兩委提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、多方參與的分類供給，由原來的城鄉(xiāng)分離轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體統(tǒng)籌安排。應(yīng)由村級自治組織承擔(dān)的公共服務(wù)和社會管理項目，實行財政“定額補(bǔ)貼”；應(yīng)由政府提供的，政府依托村級自治組織或其他經(jīng)濟(jì)社會組織實行以事定費(fèi)、以質(zhì)定酬的核算和考核；同時提倡和鼓勵民間力量參與提供村級公共產(chǎn)品，由政府給予政策和資金上的支持和補(bǔ)助。從2009年開始，由市、區(qū)（市）縣兩級財政剛性保證，為每個村（社區(qū)）每年提供不少于20萬的社會管理與公共服務(wù)專項資金。這20萬專項經(jīng)費(fèi)，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算”；由村民“一戶一票”提出具體項目，由村民議事會民主決定實施項目；由村委會或其他經(jīng)濟(jì)社會組織負(fù)責(zé)實施，由村民議事會進(jìn)行監(jiān)督。這就優(yōu)化了原有的村級公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)，切實體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務(wù)中的主體地位和村民議事會在村級公共服務(wù)事項中的決定作用。

四是完善了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理體制，有利于村委會集中精力搞好村級公共管理和服務(wù)，有效地防止了村干部的權(quán)力尋租與貪腐行為。長期以來，村委會在行使其經(jīng)濟(jì)職能的過程中與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直存在職能上的重合現(xiàn)象。這種政經(jīng)混合的管理體制使得村委會既是運(yùn)動員又是裁判員，缺乏有效的監(jiān)督，不利于農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展。同時，弱化了村委會作為農(nóng)村自治組織的公共服務(wù)職能。如果村委會同時擔(dān)負(fù)著農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營與農(nóng)村公共服務(wù)等多方面的職能，便難以專注于農(nóng)村的公共服務(wù)，而且由于利益的驅(qū)動，還有可能滋生一系列的權(quán)力尋租和腐敗行為。因而，在村民委員會行使對集體土地和財產(chǎn)經(jīng)營管理的經(jīng)濟(jì)職能時，如何建立起有效的監(jiān)督和防范機(jī)制，是對當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的一個非常嚴(yán)峻的考驗?！?〕所以，成都市在構(gòu)建新型村級治理機(jī)制過程中，首先將集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會中剝離，成為獨(dú)立的市場主體； 然后，各地根據(jù)實際情況因地制宜地設(shè)立了資產(chǎn)管理委員會、農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織或股份合作社、股份有限公司等集體經(jīng)濟(jì)組織形式，使其獨(dú)立地面對市場，開展經(jīng)營服務(wù)活動，從而為推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合效益創(chuàng)造了有利條件，同時有利于村委會集中精力搞好村級公共管理和服務(wù)，有效地防止了村干部的權(quán)力尋租與貪腐行為。

三、成效與問題

成都市構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的實踐探索，尤其是創(chuàng)建村民議事會的制度創(chuàng)新，為新形勢下既保障村民的主體地位和民主權(quán)利，又加強(qiáng)和鞏固基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政基礎(chǔ)，提供了成功的實踐經(jīng)驗和制度范本。從近年來的實踐效果來看，這一新型村級治理機(jī)制充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，找到了一種適合當(dāng)前農(nóng)村情況的村民自治有效實現(xiàn)形式，進(jìn)一步深化和完善了農(nóng)村基層民主制度，同時，也有力地推動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的歷史進(jìn)程，愈來愈顯示出蓬勃生機(jī)與活力，取得了顯著的實際成效。

一是村民自治得到有效實現(xiàn)，充分調(diào)動了廣大村民參與村級公共事務(wù)的熱情。建立新型村級治理機(jī)制后，村組議事會成員既是議事決策的主體，又是農(nóng)村各項事務(wù)的具體參與者，有著廣泛的代表性和較強(qiáng)的公信力。由他們組成的議事會議事決策，改變了村級事務(wù)由村“兩委”幾個人說了算的狀況，也提高了決策的執(zhí)行效率。近三年以來，蒲江縣各村（社區(qū)）共召開村民議事會2881次，提交涉及公共服務(wù)和社會管理改革、產(chǎn)改、土地流轉(zhuǎn)、土坯房建設(shè)、低保審批、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面議題4162個，議定事項3311件；各村（社區(qū)）黨組織共承諾事項18156件，完成率達(dá)到95%以上；為群眾代理辦結(jié)事項192336件，代理處置信訪件1536件，全縣信訪量年均下降52.615%。通過第三方測評數(shù)據(jù)顯示，該縣新型村級治理機(jī)制群眾知曉率和滿意度分別達(dá)到99%以上和98%以上。更為重要的是，村民議事會調(diào)動了村民參與村級公共事務(wù)的熱情，形成了“大家的事我關(guān)心，集體的事我參與”的良好氛圍。

二是密切了農(nóng)村的干群關(guān)系，有效化解了基層社會的復(fù)雜矛盾。村民通過對村級事務(wù)決策的直接參與，知曉了政策規(guī)定、掌握了決策背景、消除了猜忌和誤解。村民議事會成員固定聯(lián)系群眾，暢通了村民利益訴求表達(dá)和實現(xiàn)渠道，群眾的負(fù)面情緒得到宣泄，農(nóng)村矛盾隱患得以及時排解。自從實行議事會制度以來，村里公共事務(wù)的透明度大大增加，減少了群眾與干部之間的猜忌和矛盾，密切了黨群干群關(guān)系。近年來成都市在實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展中，很多從政策層面、以指令方式難以解決的問題、難以化解的矛盾，甚至許多長期困擾的遺留問題和鎮(zhèn)村干部難斷的“家務(wù)事”，都在議事會這一新的制度性平臺上，通過民主協(xié)商、民主決策，得到解決，確保了“小事不出組、大事不出村”。例如，都江堰市向峨鄉(xiāng)棋盤村董家新院子是“5.12”大地震的重災(zāi)區(qū)之一，在首批永久安置房竣工之后，對于如何分配這一超級難題，通過村民議事會代表們反復(fù)進(jìn)行民主協(xié)商，最后決定采取“兩次抓鬮方式”（即先抓鬮確定分房序號，再按分房序號抓鬮確定房號），前后僅用5天時間，就順利完成了244戶住房分配任務(wù)。村民們高興地說，“這次分房公正透明，多虧有了議事會！”

三是加強(qiáng)了村級事務(wù)監(jiān)管，充分調(diào)動了群眾參與村務(wù)管理的積極性。經(jīng)過村民推選的村民議事會代表村民行使村級事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從制度上保證了監(jiān)督權(quán)的落實，切實維護(hù)了廣大村民的民主權(quán)利，充分調(diào)動了群眾參與村務(wù)管理的積極性。村民議事會的有效運(yùn)行提高了村務(wù)決策的民主性和透明度，增強(qiáng)了村務(wù)監(jiān)督的廣泛性、實效性。村民議事會建立以來，成都市的一些村通過對村集體資產(chǎn)“清資核產(chǎn)、臺帳管理、盤活閑產(chǎn)、追查歷欠”等措施，加強(qiáng)了村級集體資產(chǎn)監(jiān)管，管出了效益。雙流縣三星鎮(zhèn)雙堰村議事會在清理村組集體資產(chǎn)時發(fā)現(xiàn)，村上46畝集體土地“不知去向”。經(jīng)查找，原來這46畝土地因無人看管而被有的農(nóng)戶“撿”走耕種。經(jīng)議事會討論決定F，“失蹤”6年的46畝集體土地終于“找”了回來，每年為村集體增收5320元。2003年以來，成都市為推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推行了一系列大膽的改革，城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)持續(xù)提升，城鄉(xiāng)社會更加和諧穩(wěn)定。

四是理順了各種村級組織的職能關(guān)系，鞏固了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。通過理順村兩委關(guān)系，促進(jìn)了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式的轉(zhuǎn)變，使村黨組織的公信度、凝聚力顯著增強(qiáng)，核心領(lǐng)導(dǎo)作用愈發(fā)突出。一方面，使村黨組織從過去事無巨細(xì)的直接管理中徹底解脫出來，將大量的時間和精力真正用在想大事、定方向、管規(guī)則、重引導(dǎo)、強(qiáng)監(jiān)督和抓好黨的自身建設(shè)上；另一方面，能夠更好地促使村黨組織充分發(fā)揮聯(lián)系群眾、組織群眾、凝聚群眾的優(yōu)勢，經(jīng)常深入群眾聽取民意、集中民智，切實加強(qiáng)黨同群眾的血肉聯(lián)系，村黨組織在廣大農(nóng)村黨員群眾中更具威信。村黨組織通過處理與農(nóng)村各種治理主體的關(guān)系，引導(dǎo)這些組織通過民主協(xié)商，達(dá)成共贏的局面，實現(xiàn)了由事必躬親向各司其職、事無巨細(xì)向抓大放小、“代民作主”向民主協(xié)商、“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，從而把主要精力用于謀劃全村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局上，村黨組織的影響力、凝聚力顯著增強(qiáng)。對此，龍泉驛區(qū)蒲草村黨支部書記鄒光蓉深有感觸地說：“議事會真是幫了大忙，讓我能夠從事無巨細(xì)中解脫出來，將主要精力放在想大事、謀發(fā)展和黨的自身建設(shè)上，村黨組織的凝聚力明顯增強(qiáng)了，在群眾中更有威信了?！睋?jù)統(tǒng)計，近年來，全市2200多個村黨組織經(jīng)過民主測評，黨員群眾的滿意度達(dá)95%以上。

當(dāng)然，作為一個誕生不久的新生事物，成都市新型村級治理機(jī)制尤其是村民議事會在實踐探索中也還存在一些問題，需要進(jìn)一步研究和解決。這些問題主要是：

一是村民議事會制度的規(guī)范和完善問題。主要表現(xiàn)為：選舉形式不規(guī)范。議事會成員構(gòu)成要求不統(tǒng)一。議事過程不規(guī)范。議題審查不規(guī)范。針對上述問題，蒲江縣采取了有效措施大力推進(jìn)村民議事會的規(guī)范運(yùn)行，其中有兩條很值得各地借鑒：第一，抓好典型示范，提高村民議事會規(guī)范水平。去年7月份，全縣村民議事會規(guī)范運(yùn)行綜合示范點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)場會在朝陽湖鎮(zhèn)百家村召開后，又先后打造了朝陽湖鎮(zhèn)百家村、大興鎮(zhèn)米鍋村、壽安鎮(zhèn)插旗山村、西來鎮(zhèn)兩河村等4個縣級村民議事會示范點(diǎn)。各示范點(diǎn)按照《成都市新型村級治理機(jī)制4個配套制度》的要求，把村民議事會的規(guī)范化運(yùn)行作為切入點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行村民議事“六步工作法”，做實議題收集、征求意見、議題審核、召開會議、議決事項公示、監(jiān)督執(zhí)行等環(huán)節(jié)，為全縣各村（社區(qū)）村民議事會的規(guī)范運(yùn)行提供了借鑒。各村（社區(qū)）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)下，相互觀摩學(xué)習(xí)，解決了征求意見難、議題議決難等一系列問題，推進(jìn)了村民議事會規(guī)范合理運(yùn)行。第二，加強(qiáng)督查整改，提高基層干部抓基層治理機(jī)制的積極性。由縣委組織部牽頭，會同縣統(tǒng)籌辦、縣國土局、縣農(nóng)發(fā)局等部門，隨機(jī)抽樣，對全縣30個村（社區(qū)）進(jìn)行入戶調(diào)查，共走訪農(nóng)戶600余戶。同時，還委托縣統(tǒng)計局對基層治理機(jī)制知曉率、議事會運(yùn)行情況等內(nèi)容進(jìn)行第三方調(diào)查。這次抽樣涉及全縣126個村（涉農(nóng)社區(qū)）的42個村、80個社、800戶，然后根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，分析存在的問題，研究改進(jìn)措施，限期進(jìn)行整改，確?；鶎又卫頇C(jī)制規(guī)范運(yùn)行。

二是村民議事會制度持續(xù)運(yùn)行的動力問題。從議事會初期開展工作的情況來看，村民事會成員的積極性都很高，愿意無償?shù)貐⑴c村上事務(wù)的協(xié)商討論。例如彭州市有一名議事會成員，也是一家商鋪的小老板，他經(jīng)常為了參加議事會的活動而關(guān)商鋪。他說到，為大家做事很有成就感，看到村干部工作忙也理解了，而且自己還寫了入黨申請書。但從議事會成立幾年后的工作情況來看，反映議事會成員報酬問題的意見也在逐漸增多。針對上述問題，金堂縣采取一些具體措施，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，確保村級治理持續(xù)性。他們的做法有：一是鎮(zhèn)財政在資金相當(dāng)緊缺的情況撥付專項資金，按照議事會作用發(fā)揮的不同程度，每年給予每個村（社區(qū)）2000元左右的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，保障議事會的日常運(yùn)行。二是開展群眾滿意議事會成員評選表彰活動，每年按照15%的比例評選表彰優(yōu)秀村組議事會成員，并給予一定的獎勵。三是鼓勵和引導(dǎo)議事會成員參與村級事務(wù)，對參與征地拆遷等重點(diǎn)工作的議事會成員，從項目工作經(jīng)費(fèi)中給予必要的誤工（餐）補(bǔ)助。

三是村民議事會成員的議事能力問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方村民議事會成員的綜合素質(zhì)較低。蒲江縣組織部調(diào)查掌握的情況是：村民議事會成員總數(shù)4326人，年齡普遍偏大，平均年齡48.2歲；文化素質(zhì)較低，高中及以上文化程度834人，占19.28%，初中及以下文化程度3482人，占80.72%。一些議事會成員議事積極性不高，議事講補(bǔ)助，履職講待遇，突出體現(xiàn)為三種現(xiàn)象：第一，“代而不表”。討論問題不發(fā)表意見，怕得罪人。第二，“表而不代”。涉及利益問題時，對自己有利就議，不能代表大多數(shù)村民的利益，有的小組議事會成員思想較狹隘，提出的議題只考慮本組利益，損害周邊組的合法利益。第三，“會后亂表”。會上不說，會后亂說，人為制造矛盾，影響議事會與村兩委的關(guān)系。針對上述問題，蒲江縣通過創(chuàng)新培訓(xùn)方式，提高村民議事會成員的議事能力。他們采取分類培訓(xùn)、針對性培訓(xùn)、互動培訓(xùn)、小范圍培訓(xùn)等創(chuàng)新培訓(xùn)方式對全縣村民議事會成員進(jìn)行輪訓(xùn)，有效提高村民議事會成員的議事能力。并在收集大量實例的基礎(chǔ)上，制作了符合當(dāng)?shù)貙嶋H而且極具針對性的《蒲江縣基層治理機(jī)制培訓(xùn)課件》，組織開展村社干部和議事會成員的培訓(xùn)工作。目前，蒲江縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍完成了對村社干部和村民議事會成員的滿覆蓋培訓(xùn)，培訓(xùn)人次達(dá)12000余人。

四、意義與價值

近五年來，成都市在實踐中探索和建立的這種以議事會為特色的新型村級治理模式，適應(yīng)了市場化、民主化為主要特征的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，解決了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中廣大農(nóng)村發(fā)生的各種新情況和新問題，也找到了一種在新形勢下村民自治的有效實現(xiàn)形式，從而不僅夯實了深化改革的重要的組織基礎(chǔ)，而且在村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)權(quán)制度改革等方面發(fā)揮了重要的作用，同時也進(jìn)一步深化和發(fā)展了我國的基層群眾自治制度。筆者認(rèn)為，成都市構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的實踐探索，至少具有以下幾個方面的重要意義和價值：

一是這一實踐探索創(chuàng)造了“村民議事會”這一村民自治的有效實現(xiàn)形式，是對村民自治制度的進(jìn)一步豐富和完善。這一實踐探索是在村民會議或村民代表會議不能實際履行職權(quán)的狀況下，創(chuàng)造了新形勢下村民自治的一種有效實現(xiàn)形式。新型村級治理機(jī)制的推行，特別是村民議事會的創(chuàng)設(shè)，較好地解決了長期以來村民大會由于受到人口規(guī)模、地域環(huán)境、外出打工等情況的限制，除換屆選舉外一般難以召開，村民代表大會規(guī)模相對較大、代表流動性較強(qiáng)、缺乏退出增補(bǔ)機(jī)制以及代表身份的開放性不夠、職能虛化等問題。同時，也理順了農(nóng)民群眾訴求表達(dá)通道，極大地提升了農(nóng)民群眾維權(quán)能力，用民主的力量解決了一大批該解決、想解決，但用傳統(tǒng)辦法解決不了的復(fù)雜問題。這一機(jī)制在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和災(zāi)后重建中發(fā)揮了重要的作用。如今，新型基層治理機(jī)制保障了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和村級公共服務(wù)改革的順利推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和村級公共服務(wù)改革又為新型基層治理機(jī)制提供了密切聯(lián)系群眾現(xiàn)實利益的實踐舞臺。它們共同作用，調(diào)動了基層群眾參與民主決策和民主管理的積極性，有效推動了改革發(fā)展，強(qiáng)化了基層政權(quán)，有利于廣大農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

二是這一實踐探索實際上意味著廣大村民收回了原來賦予村委會的決策權(quán)，從而真正確立起村民在村莊公共事務(wù)中的主體地位。村民議事會打破了原來村兩委“包攬一切”的局面。村級治理新機(jī)制在災(zāi)區(qū)住房重建中廣泛推行，群眾的問題和利益由群眾民主協(xié)商解決，真正做到了還權(quán)于民。成都市實踐的“村民議事會”制度，實際是把授權(quán)范圍內(nèi)的村級自治事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，統(tǒng)一賦予村民議事會行使，這是在村民會議和村民代表會議實際上難于發(fā)揮作用的情況下，把村民議事會制度嵌入到原有的村民自治權(quán)力體系之中，從而真正確立和充分體現(xiàn)了村民在村莊公共事務(wù)中的主體地位，使一度時期被異化的“村干部自治”又重新回歸到“村民自治”。

三是這一實踐探索表明成都市的村民自治實踐已經(jīng)向“四個民主”的制度體系深入發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村社會的多元治理結(jié)構(gòu)。村民議事會制度的建立和完善，標(biāo)志著成都市的村民自治實踐已經(jīng)從村委會選舉這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)逐步向“四個民主”制度體系的深入發(fā)展和全面推進(jìn)。通過這一實踐探索，進(jìn)一步明確了村民議事會在村級自治事務(wù)中的主體地位，豐富了村級治理的組織資源，密切了村自治組織與村民之間的良性互動。從治理理論的角度來分析，社會治理的參與主體是多元性，權(quán)力向度的雙向性。歷史經(jīng)驗表明，社會治理比社會控制更利于資源的優(yōu)化配置，更利于利益的充分博弈，更利于組織間的和諧穩(wěn)定?！?〕成都的實踐經(jīng)驗證明，村民議事會作為多元治理主體之一，已經(jīng)成為村級組織與農(nóng)民經(jīng)常性溝通的重要制度平臺，實現(xiàn)了集中群眾智慧、反映群眾訴求、實現(xiàn)利益博弈的初衷，優(yōu)化了農(nóng)村社會的多元治理結(jié)構(gòu)。

〔參考文獻(xiàn)〕

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【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】