黃建

摘要：作為中國非政府組織發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，清末新政推動(dòng)的系列改革標(biāo)志著非政府組織近代化的開始。其間，以立憲社團(tuán)、商會(huì)和地方自治組織為核心的非政府組織體系較為完備，運(yùn)作較為規(guī)范。清末新政時(shí)期的非政府組織雖然有了較快的發(fā)展和完善，但明顯存在一哄而起、管理混亂等歷史局限性。這主要是因?yàn)榍逭畬?duì)非政府組織的支持力度不夠、與非政府組織相關(guān)的法制建設(shè)滯后、非政府組織賴以生存的社會(huì)基礎(chǔ)條件不足等。

關(guān)鍵詞：清末新政；非政府組織；近代化

中圖分類號(hào)：K252文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）09-0149-05

非政府組織又叫社會(huì)組織、民間組織、非營利組織、社團(tuán)等，是指獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，由個(gè)人和團(tuán)體自愿結(jié)成、自主管理，不以營利為目的，以公益或互益為宗旨的正式或非正式組織。①改革開放以來，清末新政逐步成為近代史研究領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)問題，并取得了比較豐碩的成果。然而，清末新政時(shí)期的非政府組織，尤其是清末新政與非政府組織近代化之間的關(guān)系等方面的研究則略顯薄弱。本文試圖通過分析清末新政對(duì)非政府組織近代化的推動(dòng)，歸納梳理改革助力下政治社團(tuán)、經(jīng)濟(jì)社團(tuán)和地方自治組織的發(fā)展?fàn)顩r及其歷史局限性，以期推動(dòng)這一研究的深入開展。

一、清末新政對(duì)非政府組織近代化的推動(dòng)

清末新政是一場(chǎng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域的全面改革，不少改革措施雖然本意不在發(fā)展非政府組織，但客觀上對(duì)非政府組織的近代化起到了一定的推動(dòng)作用。

1.政治改革為非政府組織發(fā)展提供了制度支持

清朝末年，一場(chǎng)以政治制度、法律制度和自治制度改革為核心內(nèi)容的政治改革，不僅直接觸動(dòng)了固守兩千多年的封建君主專制制度，而且在一定程度上改變了中國傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)利觀念，為社會(huì)各階層的政治參與提供了制度支持。

隨著時(shí)局的發(fā)展，清政府迫于內(nèi)外輿論壓力，不得不宣布：“嗣后大清帝國臣民，茍不越法律范圍，均享國家保護(hù)之權(quán)利。”②黨禁的部分開放，放松了對(duì)各界人士結(jié)社的限制，在一定程度上刺激了非政府組織的較快發(fā)展。1906年，清政府宣布“預(yù)備立憲”后，命憲政編查館會(huì)同民政部，斟酌中外，制定有關(guān)結(jié)社集會(huì)的規(guī)章制度?！敖Y(jié)社集會(huì)種類甚多，除秘密結(jié)社潛謀不法者應(yīng)行嚴(yán)禁外，其討論政學(xué)、研究事理、聯(lián)合群策以成一體者，雖用意不同所務(wù)各異，而但令宗旨無悖于治安，即法令可不加以禁遏。”③在此原則指導(dǎo)下，清政府于1909年頒布的《結(jié)社集會(huì)律》肯定了社團(tuán)的合法地位，并為民眾的集會(huì)結(jié)社提供了法律保障。《結(jié)社集會(huì)律》及其之前的《欽定憲法大綱》對(duì)結(jié)社權(quán)的規(guī)定一道成為當(dāng)時(shí)非政府組織，尤其是政治類組織得以成立和發(fā)展的重要法律依據(jù)。

清朝末年，中央政府權(quán)威進(jìn)一步衰落，地方督撫勢(shì)力迅速膨脹，基層社會(huì)趨于失控，社會(huì)結(jié)構(gòu)高度分散。之所以出現(xiàn)這種局面，主要有幾個(gè)方面的原因：一是清末新政系列改革導(dǎo)致以紳商為代表的地方勢(shì)力的興起和日益強(qiáng)大；二是西方列強(qiáng)瓜分勢(shì)力范圍；三是人口迅速增長(zhǎng)導(dǎo)致官民比例懸殊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1911年中國人口總數(shù)達(dá)到405484136人，比1661年增長(zhǎng)了4.42倍。④然而，清末文職地方官員的數(shù)量和清初持平，官員平均管轄人口的數(shù)量成倍增長(zhǎng)對(duì)基層社會(huì)控制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

由于基層社會(huì)的高度分化，中央財(cái)政的嚴(yán)重匱乏，加之統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部立憲派和外部進(jìn)步人士的推動(dòng)，晚清政府于1906年被迫宣布進(jìn)行地方自治改革。1907年9月，清廷正式諭令“民政部妥擬自治章程，請(qǐng)旨飭下各省督撫，擇地依次試辦”⑤。1908年憲政編查館擬定預(yù)備立憲《逐年籌備事宜清單》，對(duì)地方自治的實(shí)施步驟進(jìn)行總體規(guī)劃。從1909年到1910年，清政府先后頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》，并采取了一些相應(yīng)的措施推進(jìn)地方自治規(guī)劃的實(shí)施。

清末地方自治運(yùn)動(dòng)中涌現(xiàn)了大量地方自治組織。其中，既有紳商自發(fā)創(chuàng)辦者也有政府統(tǒng)籌規(guī)劃者。這些地方自治組織不再簡(jiǎn)單地停留在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村層級(jí)，而是向上延伸到更高層級(jí)，并且在權(quán)利義務(wù)和自治形式等方面得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，具有比較明顯的近代化特征。

2.經(jīng)濟(jì)改革為非政府組織提供了發(fā)展空間

非政府組織的發(fā)育狀況和規(guī)范程度雖然受到當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，但清政府出臺(tái)的一些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策措施客觀上為非政府組織的發(fā)展起到了一定推動(dòng)作用。

振興商務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)業(yè)是清末新政時(shí)期的一項(xiàng)重要改革舉措。1903年7月成立后的商部先后頒布了《公司律》《商標(biāo)注冊(cè)暫行章程》《大清礦物正章》等一系列法律規(guī)范，初步確立了公司的獨(dú)立地位和法人資格。同時(shí)，商部還制定了一套獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)業(yè)的運(yùn)作辦法，即按投資多少和貢獻(xiàn)大小分別授予不同的爵位和官階。如規(guī)定凡投資2000萬元以上者可授予一等子爵爵位，投資1000萬元以上者可授予男爵爵位，投資10萬至30萬元者可分別授予三、四、五品官銜等。這些改革措施在刺激和促進(jìn)民族工商業(yè)發(fā)展方面取得了立竿見影的效果，正如時(shí)人所稱道的那樣：“一掃千年賤商之陋習(xí)，斯誠希世之創(chuàng)舉?！雹迵?jù)林增南對(duì)新政前30年和新政時(shí)期的官商投資數(shù)額的統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，前一階段官辦和官督商辦投資額占投資總額的77.6%，商辦只占22.4%，到后一階段正好反過來，商辦投資額已占投資總額的76.3%。⑦不僅如此，新政時(shí)期的實(shí)業(yè)投資總額增長(zhǎng)顯著。如1895年中國鐵路僅360多公里，到1911年達(dá)到9600多公里；礦冶業(yè)在1911年前40年總投資4100萬元，而1905至1909年五年間就投資1600萬元，占總數(shù)的40%。⑧

清末新政的經(jīng)濟(jì)政策刺激了民間資本的自由流動(dòng)，加之西方列強(qiáng)在中國通商口岸城市投資設(shè)廠帶來的貿(mào)易增長(zhǎng)，使城市資本主義得以較快發(fā)展。具有不同價(jià)值取向和利益訴求的人匯聚到一個(gè)相對(duì)有限的城市空間時(shí)，人們勢(shì)必通過結(jié)社合群來謀求發(fā)展和自強(qiáng)。不管是立憲社團(tuán)、商會(huì)，還是文化社團(tuán)和其他新式社團(tuán)，絕大多數(shù)都是首發(fā)于上海、天津等沿海城市，然后擴(kuò)散到其他城市。傳統(tǒng)行會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕虝?huì)是城市資本主義推動(dòng)非政府組織近代化的突出表現(xiàn)。與資本主義的開放性相比，傳統(tǒng)的行會(huì)組織功能偏于守舊，進(jìn)取心不足；偏重統(tǒng)制，競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)；主張排外，開放性有限。因此，在城市資本主義發(fā)展過程中，不管是華商還是洋商都迫切要求改革傳統(tǒng)行會(huì)，建立新型商會(huì)。

3.教育改革為非政府組織發(fā)展提供了人才支撐

以廢科舉、辦新學(xué)為主要內(nèi)容的教育改革是清末新政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。新式教育的推行產(chǎn)生了一大批不同于傳統(tǒng)士大夫知識(shí)結(jié)構(gòu)、人生理想和行為取向的新型知識(shí)分子群體，他們?cè)谕砬逍率缴鐖F(tuán)的組建過程扮演著先鋒隊(duì)和主力軍的作用。為建立近代學(xué)制，清政府先后頒布《壬寅學(xué)制》和《癸卯學(xué)制》等法律法規(guī)。這兩部法律把培養(yǎng)具有新知識(shí)、尚實(shí)際的新型人才作為教育目標(biāo)，對(duì)各級(jí)學(xué)制、教育內(nèi)容和畢業(yè)生待遇等做出了明確規(guī)定。此外，政府不僅鼓勵(lì)各省公派學(xué)生出洋留學(xué)，對(duì)留學(xué)畢業(yè)生賞進(jìn)士、舉人等出身，而且對(duì)自費(fèi)留學(xué)者與公派學(xué)生做到一視同仁。清末教育改革加劇了傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的分化：一方面科舉制的廢除割斷了社會(huì)精英與政治系統(tǒng)的直接聯(lián)系，傳統(tǒng)的精英流動(dòng)渠道被打亂，大量原來效忠于朝廷的士紳階層成為心無依憑的游離分子；另一方面，新政后的社會(huì)整合機(jī)制也無法吸附新式教育產(chǎn)生的一大批具有新式價(jià)值取向和成就取向的社會(huì)新階層。當(dāng)士紳階層和新式知識(shí)分子在既有政治結(jié)構(gòu)中理想抱負(fù)無法施展時(shí)，他們紛紛組建社團(tuán)，試圖通過社團(tuán)來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值訴求，以推進(jìn)清政府加快改革的步伐。

二、清末新政時(shí)期非政府組織近代化的主要表現(xiàn)

清末新政時(shí)期非政府組織呈現(xiàn)出由點(diǎn)及面的發(fā)展軌跡。立憲社團(tuán)、商會(huì)和地方自治組織成為當(dāng)時(shí)非政府組織的三個(gè)重要生長(zhǎng)點(diǎn)：由立憲社團(tuán)擴(kuò)展到其他政治社團(tuán)，由商會(huì)擴(kuò)展到其他經(jīng)濟(jì)社團(tuán)，由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)參事會(huì)、議事會(huì)、董事會(huì)等自治組織擴(kuò)展到民間更大范圍的自治組織。

1.政治社團(tuán)圍繞立憲問題積極開展活動(dòng)

清廷宣布仿行憲政之后，部分政府官員、開明士紳和知識(shí)分子以為朝廷既有立憲之意，就不能不學(xué)習(xí)西方立憲制國家，允許政黨、社團(tuán)的存在。同時(shí)，《欽定憲法大綱》和《集會(huì)結(jié)社律》的頒布也為政治社團(tuán)的設(shè)立提供法律保障。上海既是立憲派人士和民族資產(chǎn)階級(jí)集中的地方也是立憲社團(tuán)的首發(fā)地。1906年9月1日清政府發(fā)布預(yù)備立憲上諭后，上海的立憲派人士即相互奔走聯(lián)絡(luò)，組織立憲社團(tuán)。9月中旬，以馬相伯為總干事的憲政研究會(huì)在上海成立。12月16日，在時(shí)任兩廣總督岑春煊的推動(dòng)下，以鄭孝胥為會(huì)長(zhǎng)的預(yù)備立憲公會(huì)也在上海成立。與此同時(shí)，康有為、梁?jiǎn)⒊热嗽谌毡緰|京改組保皇會(huì)，并于1907年2月成立帝國憲政會(huì)；楊度等人于1907年6月組織憲政講習(xí)會(huì)，后回國改組為憲政公會(huì)；同年10月，梁?jiǎn)⒊热嗽跂|京組織成立政聞社，并于次年2月將總部遷往上海。在這些社團(tuán)的影響下，從1906年到1912年間，全國各地和海外成立了幾十個(gè)立憲社團(tuán)。這些社團(tuán)通過出版書刊、舉辦講習(xí)所等方式宣傳憲政知識(shí)、培訓(xùn)政治人才，并通過請(qǐng)?jiān)负粲跚逋⑺匍_國會(huì)，實(shí)行立憲制度。

政治社團(tuán)在整個(gè)非政府組織體系中占有重要地位，也是其他社團(tuán)獲得長(zhǎng)足發(fā)展和完善的重要保證，其發(fā)展水平直接影響并代表著整個(gè)非政府組織的發(fā)展水平。清末立憲社團(tuán)在組織形式、選舉程序和獨(dú)立性上已經(jīng)初步具備現(xiàn)代社團(tuán)的基本特征。其數(shù)量雖然不多，但在國民教育和動(dòng)員、提高國民政治素質(zhì)等方面引領(lǐng)著時(shí)代潮流，對(duì)其他非政府組織成立和發(fā)展也具有極為明顯的示范效應(yīng)。

2.經(jīng)濟(jì)社團(tuán)在商會(huì)制度化基礎(chǔ)上多領(lǐng)域發(fā)展

清末新政刺激工商業(yè)的政策導(dǎo)致城市資本主義迅速發(fā)展，并直接催生商會(huì)。時(shí)任清政府商務(wù)大臣的盛宣懷，在多次和西方國家的商約談判中認(rèn)識(shí)到有必要把中國的商人組織起來成立商會(huì)，并通過商會(huì)得到商人的支持和幫助。在他的積極推動(dòng)下，上海率先成立商業(yè)會(huì)議公所，其他一些省份也仿照上海成立各自的商業(yè)會(huì)議公所。然而，由于商業(yè)會(huì)議公所的官辦色彩比較濃厚，雖在聯(lián)系官商等方面起到一定作用，但其效率比較低下，商人認(rèn)可度不高，根本起不到振興實(shí)業(yè)的目的。1904年1月，為建立真正代表商人、統(tǒng)一工商界的商會(huì)組織，商部奏請(qǐng)朝廷同意，正式向全國商人發(fā)出了建立商會(huì)的號(hào)召。是年5月，上海商業(yè)會(huì)議公所改組成立上海商務(wù)總會(huì)，這是中國第一個(gè)正式商會(huì)，后人稱之為“中國第一商會(huì)”。隨后，天津、山東、河南、山西、福建、湖南等省先后改組原有商業(yè)會(huì)議公所設(shè)立商會(huì)，加上全國其他省市新成立的22個(gè)商會(huì)，到1912年全國商會(huì)總數(shù)已經(jīng)達(dá)到998個(gè)，地域覆蓋除蒙古和西藏之外的全國各省區(qū)。⑨

清末商會(huì)由商人自愿發(fā)起，他們自定章程、自選領(lǐng)導(dǎo)人、自籌經(jīng)費(fèi)，是一種商辦（民辦）法人社團(tuán)。不僅如此，商會(huì)具有比較健全的組織體系和比較完整的民主集中制度，這都是傳統(tǒng)的行會(huì)組織所無法比擬的。從這個(gè)意義上講，商會(huì)的建立標(biāo)志著中國非政府組織的近代化轉(zhuǎn)型。商會(huì)產(chǎn)生以后，清政府逐漸擴(kuò)大組建社團(tuán)的領(lǐng)域。1907年仿照商會(huì)組織體制、運(yùn)作方式和職責(zé)功能，勸辦農(nóng)會(huì)。1911年又將商會(huì)的組織模式推廣到工業(yè)界，開始勸辦工會(huì)。商會(huì)、農(nóng)會(huì)和工會(huì)等三大法人社團(tuán)的成立標(biāo)志著清末相對(duì)完整的非政府組織法制體系的形成。

3.地方自治組織范圍和職能不斷擴(kuò)展

地方自治是清末新政改革的重要組成部分。這一時(shí)期地方自治組織的發(fā)展可以分為以下兩個(gè)階段。

第一階段（1905年10月至1908年12月），在上海城廂內(nèi)外總工程局和天津自治局的影響下，其他各省區(qū)仿效試辦自治組織。新政伊始，“惕于外權(quán)日張，主權(quán)浸落，道路不治，溝渠積污，爰議創(chuàng)設(shè)總工程局，整頓地方，以立自治之基礎(chǔ)”⑩，上海紳商商請(qǐng)?zhí)K松太道袁樹勛仿行文明各國地方自治之制，袁樹勛照會(huì)郭懷珠諸紳商后表示贊同，“擬即將南市工程局撤除，所有馬路、電燈以及城廂內(nèi)外警察一切事宜，均歸地方紳商公舉董事承辦。”1905年10月成立的上海城廂內(nèi)外總工程局仿照西方自治制度，選舉產(chǎn)生議會(huì)和參事會(huì)兩機(jī)關(guān)，下設(shè)戶政、警政、工政三科，把上海城廂內(nèi)外分設(shè)7區(qū)，分派區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)各一人。1906年7月，清廷籌議立憲后，時(shí)任直隸總督的袁世凱著手在天津設(shè)立自治局。天津自治局成立之初，主要致力于培訓(xùn)自治人才、宣講自治的重要意義，并設(shè)立“自治期成會(huì)”，選舉產(chǎn)生自治機(jī)關(guān)。隨后，天津自治局在全區(qū)推行普選制度，實(shí)行自治。上海城廂內(nèi)外總工程局和天津自治局的自治實(shí)踐在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了較大的社會(huì)影響，推動(dòng)了各地試辦自治的熱潮。

第二階段（1909年1月至1910年2月），清政府相繼頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和府廳州縣以及京師地方自治章程，各省在統(tǒng)一規(guī)劃下照章籌辦。這一階段的地方自治，主要包括設(shè)立地方自治籌備處，從事調(diào)查選舉事宜；開辦自治研究所，培養(yǎng)、訓(xùn)練自治人才；選舉各級(jí)議事會(huì)、董事會(huì)等自治團(tuán)體，建立地方自治公所。到辛亥革命爆發(fā)前夕，各省府廳州縣議事會(huì)、參事會(huì)大半已經(jīng)建立，清末新政的地方自治，已在組織形式上完成了預(yù)期目標(biāo)。

非政府組織雖然具有相對(duì)于政府管理的自治性，但政府對(duì)民間自治的態(tài)度顯然是影響其發(fā)展的一個(gè)重要因素。是否擁有地方自治傳統(tǒng)是判斷非政府組織發(fā)展水平的標(biāo)志之一。地方自治組織不僅是非政府組織的重要組織部分，而且對(duì)非政府組織的全面發(fā)展能夠提供很好的價(jià)值示范和發(fā)展空間。清末新政時(shí)期的地方自治組織雖然是為鞏固清政府統(tǒng)治地位而產(chǎn)生，且存續(xù)時(shí)間短，但和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治相比，已呈現(xiàn)出典型的近代化特征：一是自治范圍已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的義倉、義學(xué)等方面，文化教育、公用事業(yè)、公共建筑和工商實(shí)業(yè)等一些原屬地方政府的行政事務(wù)也已部分歸屬民間。二是在地方自治組織管理人員產(chǎn)生程序方面已初步帶有民主選舉的色彩。如《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)議員，由本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選任職。對(duì)于議員的數(shù)額、選舉的程序、任期制度、回避制度，章程也都給予了明確規(guī)定。三是各級(jí)自治組織被授予某種相對(duì)獨(dú)立的職任權(quán)限，它們具有相對(duì)于地方政府的獨(dú)立地位，可以行使一定的地方立法權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。

三、清末新政時(shí)期非政府組織近代化的

歷史局限性及其原因清末新政時(shí)期的非政府組織雖然獲得了較快地發(fā)展，但不同程度上存在一哄而起、管理混亂、組織功能不能正常發(fā)揮、容易被人操控等歷史局限性。究其原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.非政府組織缺乏穩(wěn)定的政策支持

清政府對(duì)非政府組織的發(fā)展既有積極作用也有消極影響。庚子之役后，憂國勢(shì)日落，懷變革之志，成為當(dāng)時(shí)朝野上下的普遍心態(tài)?！坝扔兴匾?，則無如改專制為立憲法?！睂?duì)變革的崇尚直接影響著清政府對(duì)非政府組織的態(tài)度，因?yàn)橥苿?dòng)或參與組建社團(tuán)被視為變革圖強(qiáng)的重要內(nèi)容。受這種大環(huán)境的影響，大小官員們開始鼓勵(lì)、支持甚至直接參與社團(tuán)組建。無論是是立憲社團(tuán)、商會(huì)還是自治組織的成立和發(fā)展無不與政府的支持和直接推動(dòng)有著密切的關(guān)系。然而，清廷對(duì)非政府組織的發(fā)展又存在矛盾的心理。史學(xué)家陳旭麓曾用“假維新中的真改革”形容清末新政?！罢娓母铩狈从吃谛抡x不開清政府最高統(tǒng)治者的支持，“假維新”反映了最高統(tǒng)治者對(duì)新政的矛盾心理。無論是在對(duì)待立憲社團(tuán)還是在對(duì)待青年學(xué)生結(jié)社的態(tài)度上，一些朝廷要員在提供有限支持的同時(shí)也有因其影響日益強(qiáng)大而心存恐懼。清政府對(duì)政聞社的壓制就是一個(gè)典型的例證：“若不量予懲處，恐诪張為幻，必致擾亂大局，妨害治安?！迸c此同時(shí)，清廷曾發(fā)布上諭，不準(zhǔn)學(xué)生“干預(yù)國家政治，及離經(jīng)叛道、聯(lián)盟糾眾立會(huì)演說等事”。地方自治組織則不同程度上被地方官紳把持和控制，如《府廳州縣地方自治章程》規(guī)定：“府廳州縣長(zhǎng)官對(duì)于議事會(huì)及參事會(huì)之議決事件，有交令復(fù)議及撤銷之權(quán)”，“督撫遇有不得已情節(jié)，得咨請(qǐng)民政部解散府廳州縣議事會(huì)”。然而，在對(duì)待社團(tuán)的態(tài)度方面，朝官和疆吏內(nèi)部以及他們之間并非鐵板一塊，這中間既有對(duì)社團(tuán)認(rèn)識(shí)上的差異，也有官員之間權(quán)力斗爭(zhēng)的影響。這些沖突加上舊有的矛盾，使政府對(duì)非政府組織的支持呈現(xiàn)出嚴(yán)重分散狀態(tài)，無法形成合力。政府對(duì)非政府組織的復(fù)雜心理和紳商階層要求擴(kuò)張“紳?rùn)?quán)”之間也常常演化為激烈的政治沖突，造成精英階層的緊張和分裂。此外，一些思想保守的官紳認(rèn)為，“長(zhǎng)期伏于專制政體的知識(shí)分子與民眾，政治知識(shí)和能力無法承擔(dān)立憲國家的重任。”因此，他們對(duì)蓬勃發(fā)展的社團(tuán)，尤其是政治社團(tuán)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

2.非政府組織缺乏強(qiáng)有力的制度保障

非政府組織的發(fā)展離不開法律制度的支持和保障。就立憲社團(tuán)來說，從1906年第一個(gè)立憲社團(tuán)——憲政研究會(huì)成立，到后來立憲社團(tuán)遍地開花，政府始終沒有對(duì)立憲社團(tuán)的權(quán)責(zé)職能進(jìn)行明確的界定，要么聽任立憲社團(tuán)自由活動(dòng)；要么對(duì)危及自身利益的立憲社團(tuán)進(jìn)行壓制。由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，立憲社團(tuán)各自為政，相互之間矛盾不斷。如憲政預(yù)備會(huì)和自治學(xué)社一直明爭(zhēng)暗斗，并利用各自與官府的關(guān)系相互傾軋。地方自治組織方面，政府雖然制定了系列章程，但同樣存在滯后現(xiàn)象。1905年上海城廂內(nèi)外總工程局成立后，自治運(yùn)動(dòng)迅速席卷全國，然而直到1909年清政府才相繼頒布地方自治章程。中間的四年是地方自治組織發(fā)展的黃金時(shí)期，但由于沒有統(tǒng)一的法制保障，各地的自治組織發(fā)展較為混亂。商會(huì)方面，《奏定商會(huì)簡(jiǎn)明章程》雖然規(guī)定“商會(huì)之設(shè)責(zé)在保商”，并有直接向中央政府指陳利弊的權(quán)利，但由于缺乏具體明細(xì)的制度規(guī)范，商會(huì)的發(fā)展并不盡如人意。地方自治組織的法制建設(shè)同樣如此。新政時(shí)期非政府組織法制建設(shè)之所以存在相對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的滯后性，一是因?yàn)榉钦M織的迅速發(fā)展似乎沒有給政府充分的準(zhǔn)備時(shí)間，很多立法只能是事后行為，常常缺乏科學(xué)論證；二是因?yàn)檎谌绾我?guī)范非政府組織發(fā)展方面缺乏相應(yīng)的立法經(jīng)驗(yàn)，非政府組織在清末新政之前雖然也不同程度存在，但并沒有作為一支獨(dú)立的社會(huì)力量發(fā)揮作用；三是因?yàn)檎狈Ψe極主動(dòng)的立法態(tài)度，尤其是對(duì)待新政中不斷涌現(xiàn)出來的非政府組織態(tài)度不一，總體上缺少積極應(yīng)對(duì)之策。

3.非政府組織缺乏寬松的發(fā)展環(huán)境

非政府組織的發(fā)展需要一定的社會(huì)條件。雖然自洋務(wù)運(yùn)動(dòng)后，因西方文化逐步滲透，社會(huì)新興階層不斷涌現(xiàn)并在組建社團(tuán)中發(fā)揮積極作用，但就當(dāng)時(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)條件來說，依然無法適應(yīng)非政府組織快速發(fā)展的需要。首先，政治體制無法承受非政府組織快速增長(zhǎng)帶來的政治參與壓力。例如，各地商會(huì)積極謀劃籌建立憲團(tuán)體，并不斷發(fā)動(dòng)敦促清廷加快立憲的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)；立憲派也積極組織發(fā)動(dòng)地方自治團(tuán)體參與立憲請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，借以擴(kuò)大自身的影響力。其次，非政府組織參與主體自覺意識(shí)不強(qiáng)。新知識(shí)新理念的引入對(duì)傳統(tǒng)士紳階層和知識(shí)分子雖然產(chǎn)生較大影響，但他們畢竟長(zhǎng)期深受專制政治文化的熏陶，對(duì)非政府組織之要義及運(yùn)行規(guī)則并無訓(xùn)練，通過社團(tuán)參與政治可能只是其傳統(tǒng)家國情懷的延續(xù)，這就容易導(dǎo)致他們?cè)趨⒓臃钦M織活動(dòng)的時(shí)候往往激情有余，理性不足。最后，非政府組織發(fā)展缺乏廣泛的民眾基礎(chǔ)。雖然清末非政府組織數(shù)量增長(zhǎng)較快，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)封閉，信息流動(dòng)不暢，國民教育不足，廣大民眾參與非政府組織的積極性并不高。以立憲社團(tuán)和自治組織為例，上海預(yù)備立憲公會(huì)在當(dāng)時(shí)無論在規(guī)模還是影響力上都居全國前列，但在1907年其會(huì)員只有百余人，到1910年才增至374人。地方自治組織也是如此，天津自治局在1906年的普選中，當(dāng)時(shí)依據(jù)選民數(shù)量印制了20萬張選票，結(jié)果只散發(fā)了7萬張，收回13567張，其中有被選舉資格的合格選票才2572人。缺乏民眾基礎(chǔ)不僅直接導(dǎo)致非政府組織代表性不足，還影響到組織功能的正常發(fā)揮，使其容易被少數(shù)人操縱。

注釋

①俞可平：《中國公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。②故宮博物院明清檔案館：《清末籌備立憲檔案史料》（上冊(cè)），中華書局，1979年，第95—96頁。③⑤朱壽朋等：《光緒朝東華錄》（五），中華書局，1958年，第5859、5742、5806頁。④趙文林、謝淑君：《中國人口史》，人民出版社，1988年，第471頁。⑥張晉藩：《中國法制史》，中國政法大學(xué)出版社，1999年，第430頁。⑦明清史國際學(xué)術(shù)討論會(huì)秘書處論文組：《明清史國際學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集》，天津人民出版社，1982年，第382頁。⑧嚴(yán)中平等：《中國近代經(jīng)濟(jì)史統(tǒng)計(jì)資料選輯》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第180頁。⑨阮湘等：《中國年鑒》第一回，上海商務(wù)印書館，1924年，第1544—1570頁。⑩楊逸等：《上海市自治志·大事記》甲編，（臺(tái)北）成文出版社，1974年，第129頁。中國社團(tuán)研究會(huì)：《中國社團(tuán)發(fā)展史》，當(dāng)代中國出版社，2001年，第340、368、347頁。故宮博物院明清檔案館：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊(cè)），中華書局，1979年，第728—732頁。伊杰：《五大臣出洋考察政治的動(dòng)因及其演變過程》，《近代史研究》1989年第3期。陳旭麓：《近代中國社會(huì)的新陳代謝》，上海人民出版社，1991年，第230頁。丁文江等：《梁?jiǎn)⒊曜V長(zhǎng)編》，上海人民出版社，1983年，第468頁。侯宜杰：《二十世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運(yùn)動(dòng)史》，人民出版社，1993年，第256頁。蕭功秦：《清末新政中的保守主義思潮》，《天津社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。天津市檔案館等：《天津商會(huì)檔案匯編（1903—1911）》（上），天津人民出版社，1989年，第27頁。周積明：《“清末新政”通論》，《求索》1996年第6期。戴玉琴：《清末新政與中國早期現(xiàn)代化的進(jìn)程》，《南京社會(huì)科學(xué)》1996年第6期。