龔永麗

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，廣東廣州510090)

2009年希臘發(fā)生債務(wù)危機(jī)，隨之進(jìn)一步發(fā)酵和蔓延，出現(xiàn)了由邊緣向中心、由小國(guó)向大國(guó)擴(kuò)散的趨勢(shì)，波及歐盟各成員國(guó)。《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理公約》(簡(jiǎn)稱“財(cái)政契約”)規(guī)定“成員國(guó)財(cái)政赤字不得超過當(dāng)年 GDP的3%，公共債務(wù)不應(yīng)超過當(dāng)年 GDP的60%”。而希臘 2009年的財(cái)政赤字相當(dāng)于 GDP的12.7%，公共債務(wù)占GDP的比重為113%，大大超過了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。2012年僅僅執(zhí)政一年半的荷蘭首相馬克·呂特辭職，內(nèi)閣遞交辭呈，荷蘭此任政府成了歐盟第一個(gè)未能實(shí)現(xiàn)“財(cái)政契約”規(guī)定制度標(biāo)準(zhǔn)而下臺(tái)的政府。由此可見，歐盟“財(cái)政契約”規(guī)定的財(cái)政制度內(nèi)容對(duì)于解決歐盟的主權(quán)債務(wù)危機(jī)解決具有深遠(yuǎn)的影響。

一、“財(cái)政契約”制度下歐盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)抉擇

(一)歐盟經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步增大

歷經(jīng)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊后，歐盟成員國(guó)普遍實(shí)施了擴(kuò)張性的財(cái)政政策和寬松貨幣政策，在短期內(nèi)可解決燃眉之急，保持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)初期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭，但長(zhǎng)期看必然導(dǎo)致財(cái)政赤字增大和政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的加重，令債務(wù)危機(jī)進(jìn)一步惡化。歐盟“財(cái)政契約”的主要制度內(nèi)容為:一是成員國(guó)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，實(shí)行預(yù)算的評(píng)議制度。二是對(duì)違規(guī)成員國(guó)實(shí)施多項(xiàng)懲罰措施。為實(shí)現(xiàn)“減赤字、控債務(wù)”，歐盟成員國(guó)可能會(huì)因?qū)嵤┚o縮財(cái)政政策使經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰落;而為實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)、促就業(yè)”目標(biāo)，歐盟成員國(guó)可能會(huì)因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力而放松財(cái)政制約，致使歐債危機(jī)再度升級(jí)。這意味著，處于債務(wù)危機(jī)困擾下的歐盟成員國(guó)，實(shí)現(xiàn)“減赤字、控債務(wù)”和“保增長(zhǎng)、促就業(yè)”兩項(xiàng)目標(biāo)的平衡確實(shí)是一個(gè)大難題。

(二)歐盟經(jīng)濟(jì)存在結(jié)構(gòu)性失衡

歐盟成立以來(lái)，各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距拉大。大多數(shù)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，過度依賴周期性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，如希臘主要以海運(yùn)、旅游等外需型產(chǎn)業(yè)為支柱;西班牙的支柱產(chǎn)業(yè)主要是房地產(chǎn)和旅游業(yè)，在危機(jī)面前顯得異常脆弱。歐盟成員國(guó)在遭遇主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，相關(guān)國(guó)家相繼出臺(tái)并實(shí)施財(cái)政緊縮計(jì)劃。2010年5月2日，希臘政府宣布將在未來(lái)三年內(nèi)削減財(cái)政預(yù)算300億歐元;2010年5月12日，西班牙宣布150億歐元的財(cái)政緊縮計(jì)劃;2010年7月7日，德國(guó)政府出臺(tái)4年期的擬開源節(jié)流800億歐元的財(cái)政緊縮計(jì)劃。程度和措施不同的財(cái)政緊縮計(jì)劃必然阻礙歐盟成員國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐。根據(jù)圖1相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年德國(guó)全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)3.6%;而希臘和愛爾蘭的全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別為－4%和－0.45%，各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的差距趨于擴(kuò)大。一方面，競(jìng)爭(zhēng)力上升和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的德國(guó)、法國(guó)，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇的情況下，可占據(jù)更多的出口份額，出口上升，財(cái)政狀況較好，需要?dú)W洲央行盡早加息并撤回流動(dòng)性措施以減輕通脹壓力;另一方面，競(jìng)爭(zhēng)力下降的成員國(guó)因不能通過貨幣貶值提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，出現(xiàn)更大的貿(mào)易逆差，導(dǎo)致財(cái)政收入不足。歐盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)異質(zhì)性加大，經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性失衡問題明顯體現(xiàn)。

(三)“財(cái)政契約”救治歐債危機(jī)的主線功能

圖1 歐洲部分國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速(2008Q1—2011Q3，%)

救治歐債危機(jī)的方式，從參與方看可以分為“自救”和“外援”兩種形式。無(wú)論成員國(guó)采用哪種形式，其中貫穿了“財(cái)政契約”的主線功能，具體做法上體現(xiàn)了“財(cái)政契約”的主旨和要領(lǐng)。第一，“自救”。思路是成員國(guó)以本國(guó)為救援實(shí)際主體，通過自身制定適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策來(lái)消除經(jīng)濟(jì)危機(jī)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。以希臘為例，2010年3月希臘向歐盟委員會(huì)遞交2010—2013年的財(cái)政穩(wěn)定計(jì)劃，計(jì)劃圍繞“增收”和“節(jié)支”兩方面，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，通過調(diào)整政府歲入與歲出來(lái)降低赤字。第二，“援助”。思路是以國(guó)際組織或其他國(guó)家為主要救助主體，通過對(duì)成員國(guó)的援助帶動(dòng)其走出危機(jī)，恢復(fù)正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。2010年5月歐盟與IMF建立總額為7500億歐元的金融穩(wěn)定機(jī)制。2011年10月歐盟將對(duì)受災(zāi)國(guó)的援助“擴(kuò)容”至9400億歐元。IMF規(guī)定在經(jīng)濟(jì)政策上受援國(guó)必須向IFM定期匯報(bào)和溝通，并且在施援時(shí)附加限制條款，受援國(guó)在使用貸款時(shí)，必須把附加條款一并“打包”接受。

歐盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度存在較大差異，遭受主權(quán)債務(wù)危機(jī)的重?fù)?，歐盟經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)呈現(xiàn)出進(jìn)一步加重的態(tài)勢(shì)。采用何種方式化解歐債危機(jī)，“財(cái)政契約”貫穿其中的主線功能是顯而易見的。

二、我國(guó)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

(一)地方債務(wù)的測(cè)度

地方政府債務(wù)可劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)兩種類型。根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬(wàn)億元。其中，地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10.9萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬(wàn)億元。為了量化政府債務(wù)，國(guó)外一般采用“線性指標(biāo)體系”，指標(biāo)包括:國(guó)債負(fù)擔(dān)率(國(guó)債余額與GDP的比率)、赤字率(赤字總額與GDP的比率)、償債率、國(guó)債依存度、中央財(cái)政國(guó)債依存度、借債率、居民應(yīng)債能力指標(biāo)等，目前國(guó)際上普遍采用國(guó)債負(fù)擔(dān)率和赤字率分析和評(píng)價(jià)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)危險(xiǎn)警源采取相對(duì)應(yīng)的控制化解措施。國(guó)內(nèi)沿用此思路分析中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)中蘊(yùn)含的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一定的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于地方政府債務(wù)，線性指標(biāo)需重新考量指標(biāo)設(shè)置，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，導(dǎo)警源和風(fēng)險(xiǎn)度量等問題。

(二)地方債務(wù)的信用危機(jī)

1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配。一方面，系列減稅政策如新企業(yè)所得稅法實(shí)施、個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高和營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，在一定程度上減少了地方政府財(cái)政收入;房地產(chǎn)政策的調(diào)控力度加大，致使地方主要財(cái)政收入來(lái)源(土地出讓金)面臨縮水。另一方面，4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激方案，中央政府?dāng)M于2年內(nèi)投資1.18萬(wàn)億元，帶動(dòng)地方政府和社會(huì)投資共約4萬(wàn)億元;城鎮(zhèn)化建設(shè)、居民的社會(huì)保障等政府重點(diǎn)工作內(nèi)容迫切要求地方政府安排相應(yīng)財(cái)力進(jìn)行保障，這形成了資金來(lái)源難以適應(yīng)快速增長(zhǎng)的需求的矛盾，地方政府不得不依靠舉債進(jìn)行融資。地方融資平臺(tái)通常存在法人治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰和操作程序不規(guī)范等問題，由于各級(jí)政府償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，地方政府債務(wù)并非囿于地方內(nèi)部自行化解，一旦累積債務(wù)額超出基層財(cái)政的承受能力，必然逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債壓力，直至沖擊中央財(cái)政安全。

三、歐盟“財(cái)政契約”目標(biāo)調(diào)控對(duì)化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的啟示

(一)重估貨幣一體化與財(cái)政個(gè)別化的隱患

統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財(cái)政政策之間的不兼容性導(dǎo)致歐盟成員國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率和赤字率比例急劇上升。放棄主權(quán)貨幣與實(shí)行區(qū)域性單一貨幣能夠帶來(lái)明顯利益，如節(jié)省交易成本，促進(jìn)要素流動(dòng)等。然而在固定匯率下，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的國(guó)家無(wú)法通過貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)，而財(cái)政政策方面，它們又遠(yuǎn)超過“財(cái)政契約”規(guī)定的紅線，“以債養(yǎng)貸”的資金鏈最終斷裂。歐債危機(jī)表明，在國(guó)際財(cái)政有效約束機(jī)制或財(cái)政一體化前提條件尚未真正滿足之前，過分看重單一貨幣帶來(lái)的利益，本質(zhì)上難以持續(xù)并存在重大隱患和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際付出的代價(jià)，通過這次歐債危機(jī)被充分展現(xiàn)和具體認(rèn)知。

(二)高度重視社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相配比

歐洲高福利制度是西方民主制度的三大支柱之一，不會(huì)輕易調(diào)整且難以縮減。高福利意味著政府的高支出、高稅收，從而增加了勞動(dòng)力成本，引起歐洲制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移，本國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模縮小，就業(yè)機(jī)會(huì)減少，財(cái)政赤字壓力在短期難以解決，將進(jìn)一步加重政府債務(wù)。在一定意義上，這場(chǎng)歐洲債務(wù)危機(jī)實(shí)質(zhì)是歐洲福利危機(jī)。因此，我國(guó)大力完善社會(huì)保障體系的同時(shí)，應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，使社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

(三)把握好政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的監(jiān)管尺度

歐債危機(jī)中“財(cái)政契約”的作用表明，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控是必不可少的。因此，政府對(duì)自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中正確定位至關(guān)重要，明確政府與市場(chǎng)的邊界，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把握好政府干預(yù)的尺度，既不能過之也不能不及。我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善的階段，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中擔(dān)當(dāng)重要的角色，應(yīng)堅(jiān)持政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展中的必要調(diào)節(jié)手段。

(四)漸進(jìn)強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與管理水平

1.規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制。1981年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)券條例》是我國(guó)國(guó)債發(fā)行的最早的法律依據(jù)，隨后頒布的《預(yù)算法》規(guī)定中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措，2009年開始少量發(fā)行的地方債也只能通過財(cái)政部代理發(fā)行的方式，在政府債務(wù)管理立法方面，較為薄弱。有必要盡快完善《預(yù)算法》，制定《政府債務(wù)管理法》，通過立法明確債務(wù)管理的機(jī)構(gòu)、職能和目標(biāo)等，規(guī)范地方政府舉債行為，給予防范和化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律依據(jù)。

2.設(shè)立多層次政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。首先，以法律的形式統(tǒng)一界定地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)的范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)方法和統(tǒng)計(jì)原則，對(duì)瞞報(bào)、虛報(bào)行為制定懲罰措施，地方政府如實(shí)統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)成為一項(xiàng)法定義務(wù)。其次，地方政府直接債務(wù)納入年初預(yù)算管理，提供地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估報(bào)告，財(cái)政年終決算增加編報(bào)財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表，政府的公共預(yù)算成為收支預(yù)算與債務(wù)預(yù)算的有機(jī)結(jié)合體，全面、真實(shí)和有效反映地方政府債務(wù)狀況。最后，在債務(wù)管理方面采用量化考核方法，如政府債務(wù)利息稅收比率和利息支出比率兩個(gè)核心指標(biāo)的運(yùn)用等，對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和逾期違約開展實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)負(fù)債的變動(dòng)趨勢(shì)及時(shí)分析評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)未來(lái)償債對(duì)財(cái)政資金的支出需求。

3.轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。引導(dǎo)各地方政府制定切實(shí)可行的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，調(diào)整和優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)，提高地方的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。淡化地方政府的建設(shè)型財(cái)政功能的同時(shí)，通過BOO(建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng))、BOOT(建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng)、歸還政府)、PPP(政府、企業(yè)、合作)等運(yùn)營(yíng)模式，拓寬民間資本投資領(lǐng)域，改變走投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從提高居民收入、擴(kuò)大內(nèi)需著手，轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

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