張慧蓉　羅聲明

【摘要】公募證券投資基金進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)后取得長(zhǎng)足發(fā)展，但我國(guó)證券投資基金治理存在缺陷，法律法規(guī)不健全以及市場(chǎng)監(jiān)管不力，使其存在不少問(wèn)題。文章通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)公募證券投資基金法律體系存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，并比較國(guó)外公募投資基金相關(guān)法律制度，進(jìn)一步提出改進(jìn)和完善我國(guó)公募證券投資基金法律體系的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公募證券投資基金 法律體系 啟示

【中圖分類號(hào)】DF41 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放培養(yǎng)了一批具有一定實(shí)力的個(gè)人資產(chǎn)群體，但我國(guó)現(xiàn)有投資渠道有限，鑒于公募證券投資基金由政府監(jiān)管，信息透明度高，市場(chǎng)規(guī)范性強(qiáng)，吸引了很多投資者的關(guān)注。然而，自公募證券投資基金正式進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)以來(lái)，在基金托管人、監(jiān)管、信息披露以及責(zé)任等方面的制度規(guī)定還存在不完善之處。本文全面分析我國(guó)公募證券投資基金現(xiàn)有法律體系中存在的不足，然后應(yīng)用比較法的分析方法，以英美等國(guó)家為主，從公募基金管理的三個(gè)主要難題：基金托管人、信息披露及民事責(zé)任入手，剖析外國(guó)公募基金監(jiān)管模式對(duì)中國(guó)的啟示，在此基礎(chǔ)之上提出進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國(guó)公募證券投資基金法律體系的對(duì)策建議，以期對(duì)中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管改革有所實(shí)益。

公募證券投資基金法律現(xiàn)狀

我國(guó)引入公募證券投資基金的時(shí)間相對(duì)較晚，但一直以來(lái)，始終關(guān)注相關(guān)法律體制的建設(shè)，先后出臺(tái)了《證券法》、《證券投資基金法》、《證券投資基金信息披露管理辦法》以及《開(kāi)放式證券投資基金銷售費(fèi)用管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，這些法律法規(guī)的實(shí)施，對(duì)營(yíng)建良好的公募證券投資市場(chǎng)秩序，維護(hù)投資人權(quán)益發(fā)揮了積極作用，但由于經(jīng)驗(yàn)不足，我國(guó)的公募證券投資基金法律體系還存在一定的缺陷和不足，主要體現(xiàn)為以下幾方面：

托管人制度。公募證券投資基金托管人的主要職責(zé)就是維護(hù)基金投資者權(quán)益，基金托管人制度是基金治理結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。在我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)以及基金契約中，也有基金托管人負(fù)有監(jiān)督基金管理人的投資運(yùn)作之職責(zé)的相關(guān)規(guī)定。但這種監(jiān)督的實(shí)效卻拆強(qiáng)人意。導(dǎo)致基金托管人監(jiān)督不力的原因是多方面的，但最主要的原因是其缺乏獨(dú)立性。從實(shí)踐上看，基金管理人通常是基金的發(fā)起人，對(duì)基金托管人的選聘具有決定權(quán)，從而導(dǎo)致托管人受制于管理人，因其地位缺乏獨(dú)立性而導(dǎo)致監(jiān)管的軟弱性。原本是管理人與托管人的雙向監(jiān)督變成了管理人的單向監(jiān)督，如果托管人為了投資者的利益行使監(jiān)督權(quán)，使得管理人的利益受損，管理人就會(huì)將托管人解聘，托管人的利益就會(huì)受損，為了保有自己的利益，托管人往往會(huì)選擇沉默。現(xiàn)實(shí)中，基金管理人與托管人惡意串通侵犯基金投資者權(quán)益的現(xiàn)象也頻見(jiàn)報(bào)端，托管人制度對(duì)投資者合法利益的維護(hù)遭受質(zhì)疑。

信息披露制度。首先，在基金風(fēng)險(xiǎn)信息披露方面，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定原則性太強(qiáng)，具體標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，實(shí)際操作性較差；并且基金管理人偏離基金持有人利益，常會(huì)將重大風(fēng)險(xiǎn)信息隱藏于文件細(xì)節(jié)當(dāng)中，借此蒙蔽非專業(yè)的投資者。其次，在基金費(fèi)用披露方面，現(xiàn)有法律并沒(méi)有對(duì)費(fèi)用披露正規(guī)格式作出統(tǒng)一規(guī)定，極易導(dǎo)致基金費(fèi)用披露不規(guī)范，加大了投資者解讀基金信息的難度；同時(shí)基金成本費(fèi)用披露不徹底，這在基金投資品種及投資收支成本方面較為突出。最后，有關(guān)基金關(guān)聯(lián)交易披露的規(guī)定不夠細(xì)化。例如依據(jù)現(xiàn)有法律，無(wú)法對(duì)有關(guān)管理關(guān)系的相關(guān)信息予以公開(kāi)披露；此外現(xiàn)有法律對(duì)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定操作性不強(qiáng)，例如，沒(méi)有明確界定關(guān)聯(lián)主體內(nèi)涵及外延，沒(méi)有賦予基金管理人在不同基金品種與業(yè)務(wù)間的關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行信息披露的義務(wù)等等。

民事責(zé)任制度。有關(guān)公募證券投資基金法律責(zé)任，《證券投資基金法》對(duì)原有《證券投資基金管理暫行辦法》進(jìn)行了改進(jìn)與完善，為合法權(quán)益遭受侵犯的基金投資者維護(hù)自身合法權(quán)益提供法律依據(jù)，但并未對(duì)民事賠償實(shí)現(xiàn)機(jī)制作出配套規(guī)定，例如，投資者權(quán)益受損后的訴訟模式、非訟糾紛解決機(jī)制、確保賠償真正實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)保障制度等，這樣就會(huì)在很大程度上對(duì)基金投資者對(duì)自身合法權(quán)益實(shí)施有效救治形成制約。

國(guó)外公募證券投資基金法律設(shè)置及啟示

國(guó)外對(duì)于公募基金的法律規(guī)范及監(jiān)管的研究和實(shí)踐已經(jīng)有上百年的時(shí)間，投資基金濫觴于英國(guó)，卻盛行于美國(guó)。第一次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)取代英國(guó)開(kāi)始成為世界經(jīng)濟(jì)中心，而后其資本輸出越來(lái)越頻繁，由此催生了投資基金行業(yè)的發(fā)展以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范。正因如此，英美等國(guó)在公募證券投資基金領(lǐng)域法律體系已經(jīng)發(fā)展得較為完善，有許多成功的做法值得我們借鑒。

基金托管人。1991年英國(guó)《金融服務(wù)規(guī)章》賦予了受托人運(yùn)用合理的注意監(jiān)督單位信托管理的一般義務(wù)以及運(yùn)用這種注意義務(wù)以確?；鸸芾砣瞬怀狡渫顿Y權(quán)利的特定義務(wù)。要求基金受托人對(duì)基金的發(fā)行、定價(jià)、避稅安排、會(huì)計(jì)報(bào)告以及基金的回贖等流程進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)規(guī)定，在履行職能的過(guò)程中，基金受托人需要保存各種相關(guān)文件以證明自己確實(shí)盡到了相關(guān)的義務(wù)，以及提供哪些證明能夠獲得哪些免責(zé)等。而在德國(guó)的《投資公司法》中，則規(guī)定了托管銀行享有一系列的法定基金管理參與權(quán)與控制權(quán)，實(shí)質(zhì)是對(duì)基金管理人的一種更為有效的制衡，比如托管銀行要對(duì)投資公司的每一筆業(yè)務(wù)都進(jìn)行審查，確保其符合德國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定以及基金規(guī)則，同時(shí)也規(guī)定了托管銀行的獨(dú)立性，確定其僅代表單位持有人利益，而不受基金管理公司的約束。①

除此之外，由于基金托管人的獨(dú)立性直接關(guān)乎基金托管人的立場(chǎng)以及監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因而也受到了很多國(guó)家和地區(qū)的重視。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在其《證券投資信托基金管理辦法》中規(guī)定，獨(dú)立性不足的銀行不得擔(dān)任相關(guān)基金的托管人。②印度在其《共同基金管理章程》中也規(guī)定，發(fā)起人或者管理人擁有托管人超過(guò)50%股權(quán)的，或者托管人超過(guò)50%的董事或者關(guān)聯(lián)人能代表發(fā)起人或者其關(guān)聯(lián)人利益的，其不能夠成為相關(guān)基金托管人。③德國(guó)《投資公司法》則規(guī)定了托管人的資質(zhì)是獨(dú)立審計(jì)，其選任與替換都需要經(jīng)過(guò)銀行監(jiān)管局的批準(zhǔn)，在特定條件下，銀行監(jiān)管局有權(quán)要求隨時(shí)更換托管人，這樣就確定了托管人的獨(dú)立地位。④

信息披露。信息披露是基金持有人了解基金管理人具體運(yùn)作情況以及自身財(cái)產(chǎn)安全的關(guān)鍵，因此在公募基金管理較為完善的國(guó)家，都非常重視信息披露問(wèn)題。在美國(guó)，其通過(guò)《投資公司法》的規(guī)定，讓與基金管理沒(méi)有利害關(guān)系的基金董事充當(dāng)“獨(dú)立看門狗”，并且對(duì)信息披露的真實(shí)性和完整性進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，規(guī)定了基金需要向投資者公開(kāi)關(guān)于運(yùn)用基金財(cái)產(chǎn)的投資策略以及投資內(nèi)容的文件資料。根據(jù)規(guī)定，基金需要至少半年一次向投資人寄發(fā)投資經(jīng)營(yíng)狀況的報(bào)告，除此之外，還需要向證券交易委員會(huì)提供年度以及半年度的報(bào)告。在日本的基金信息披露中，政府扮演了非常重要角色，其《證券交易法》要求其將所有的交易信息以及與利害關(guān)系人相關(guān)的信息都向內(nèi)閣總理大臣履行備案手續(xù)，并且向主管部門提交證券備案書與報(bào)告書，還要向投資者交付相關(guān)信息報(bào)告。

在具體的成本費(fèi)用披露方面，美國(guó)《投資公司法》要求信息披露中要用腳注的形式透露管理費(fèi)用與服務(wù)費(fèi)用是如何計(jì)算的。同時(shí)，還要披露運(yùn)營(yíng)期間基金資產(chǎn)的凈值是如何變化的。

民事責(zé)任。首先在訴訟模式上，美國(guó)采取集團(tuán)訴訟，日本為選定當(dāng)事人訴訟模式，德國(guó)選擇的是團(tuán)體訴訟模式，從實(shí)踐情況來(lái)看，實(shí)施效果最好的當(dāng)屬美國(guó)的集團(tuán)訴訟的。集團(tuán)訴訟（class action）是指一個(gè)或數(shù)個(gè)代表人，為了集團(tuán)成員全體的共同的利益，代表全體集團(tuán)成員提起的訴訟。法院對(duì)集團(tuán)所作的判決，不僅對(duì)直接參加訴訟的集團(tuán)具有約束力，而且對(duì)那些沒(méi)有參加訴訟的主體，甚至對(duì)那些沒(méi)有預(yù)料到損害發(fā)生的相關(guān)主體，也具有適用效力。集團(tuán)訴訟打破了行政機(jī)關(guān)對(duì)共同性的獨(dú)占，將一部分公共活動(dòng)委托于個(gè)人，從而形成了個(gè)人和行政機(jī)關(guān)之間競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作的新型機(jī)制。此種模式訴訟成本低，能夠?qū)ν顿Y者提供有效權(quán)益保障，同時(shí)還可以有效配合政府加強(qiáng)監(jiān)管。其次，在非訟糾紛解決機(jī)制方面，加拿大設(shè)置了證券仲裁及證券調(diào)解機(jī)制，實(shí)踐證實(shí)，此種模式在控制訴訟數(shù)量，減輕法院負(fù)擔(dān)，降低訴訟成本以及提高效率更高等方面的優(yōu)勢(shì)十分顯著。最后，財(cái)產(chǎn)保障制度也十分必要，其主要目的就是確保投資者訴訟或仲裁獲取之后，可以真正得到賠償。愛(ài)爾蘭及澳大利亞采取專門立法方式，分別頒布《投資者賠償法》及《國(guó)家擔(dān)?；鸱ā?。諸如德國(guó)則是將有關(guān)投資者賠償?shù)膬?nèi)容納入《存款保護(hù)和投資者賠償法案》這部綜合性金融法案之中。美國(guó)設(shè)置了投資者資產(chǎn)損失補(bǔ)償與保險(xiǎn)機(jī)制，于1987年成立專門面向共同基金提供服務(wù)的保險(xiǎn)公司，確保權(quán)益受損的投資者在侵權(quán)人敗訴后可以及時(shí)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

通過(guò)以上分析可以得出結(jié)論：美國(guó)注重集中管理，英國(guó)則注重自律管理，兩種制度各有優(yōu)缺點(diǎn)。英國(guó)模式的優(yōu)點(diǎn)是政府管理成本較低，具有較好的可伸縮性和可理解性，缺點(diǎn)是自律管理中自律組織缺乏權(quán)威性，缺乏完善的法律體系。美國(guó)模式的缺點(diǎn)是法律剛性大，實(shí)踐中產(chǎn)生的新問(wèn)題的解決缺乏彈性，優(yōu)點(diǎn)是法律規(guī)范健全，執(zhí)法部門具有很高的權(quán)威性、可執(zhí)行性強(qiáng)。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，美國(guó)模式從總體上來(lái)說(shuō)優(yōu)于英國(guó)模式，在基金市場(chǎng)規(guī)模不斷壯大，新問(wèn)題新情況不斷出現(xiàn)的新形勢(shì)下，中國(guó)應(yīng)吸收美國(guó)模式中的優(yōu)點(diǎn)，不斷完善法律規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)政府在基金管理的監(jiān)管。

完善我國(guó)公募證券投資基金法律體系的對(duì)策建議

我國(guó)正處于證券改革的關(guān)鍵階段，公募基金的法律規(guī)范的制定、基金的監(jiān)管等方面存在著諸多的問(wèn)題，我們應(yīng)主動(dòng)借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn)，并提出立足于中國(guó)的對(duì)策。

加強(qiáng)基金托管人監(jiān)督工作。為更加有效地維護(hù)公募證券基金投資者權(quán)益，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化基金托管人監(jiān)督權(quán)。具體可以從以下幾方面入手：

第一，明確基金托管人獨(dú)立地位。這也是對(duì)基金托管人監(jiān)督權(quán)及監(jiān)督效能進(jìn)行評(píng)判的一項(xiàng)重要指標(biāo)?；鹜泄苋说淖饔脹Q定了它對(duì)所托管的基金承擔(dān)著重要的法律及行政責(zé)任，因此，有必要對(duì)托管人的資格作出明確規(guī)定。概括地說(shuō)，基金托管人應(yīng)該是完全獨(dú)立于基金管理機(jī)構(gòu)、具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、實(shí)收資本達(dá)到相當(dāng)規(guī)模、具有行業(yè)信譽(yù)的金融機(jī)構(gòu)。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織《集合投資計(jì)劃監(jiān)管原則》第二原則第三條對(duì)基金托管人的獨(dú)立性提出了要求，托管人業(yè)務(wù)上應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于基金管理人，并且按照投資者的最大利益行事。我國(guó)《證券投資者基金法》第二十八條規(guī)定，“基金托管人與基金管理人不得為同一人，不得相互出資或者持有股份”。此外，《證券投資者基金法》第五十九條還對(duì)于基金從事與基金托管人、基金托管人有控股關(guān)系的股東或者有其它重大利害關(guān)系的公司的交易予以限制。與此同時(shí)，在法律中規(guī)定，基金投資者組建資金持有者委員會(huì)，由其取代基金管理人來(lái)主導(dǎo)基金托管人招標(biāo)具體事宜，從而有效避免管理人干涉基金托管人選聘具體事宜；針對(duì)目前我國(guó)法律已經(jīng)賦予基金管理人享有更換基金托管人的提議權(quán)，還應(yīng)在法律中明確規(guī)定基金托管人享有變更基金管理人提議權(quán)，以確?；鹜泄苋讼碛锌购饣鸸芾砣说臋?quán)利，確保其真正享有獨(dú)立地位。

第二，建立競(jìng)爭(zhēng)性的基金托管人市場(chǎng)。我國(guó)目前基金托管人選擇范圍過(guò)于狹窄，準(zhǔn)入門檻太高，就整體而言，基金托管人的競(jìng)爭(zhēng)是不充分的?？梢钥紤]放松對(duì)基金托管人的資本金要求，讓更多的銀行、投資信托公司以及其他符合條件的金融機(jī)構(gòu)也具有獲得托管人資格的機(jī)會(huì)。同時(shí)，對(duì)基金托管人在專業(yè)人員、技術(shù)力量以及內(nèi)控制度方面做出較為嚴(yán)格的規(guī)定。

第三，為有效避免基金托管人牟取一己私利而與基金管理人合謀或不作為情況的出現(xiàn)，應(yīng)對(duì)基金托管人法律義務(wù)及判斷標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，然而現(xiàn)行法律相關(guān)內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。例如，關(guān)于基金托管人忠實(shí)義務(wù)，現(xiàn)行法律只是對(duì)其禁止從事的行為進(jìn)行列舉，此種立法方式無(wú)法窮盡所有托管人不忠情況，對(duì)此應(yīng)進(jìn)行改進(jìn)，采取原則性規(guī)定與列舉相結(jié)合的立法方式，同時(shí)配合兜底條款，對(duì)基金托管人義務(wù)作出更加全面而完善的規(guī)定；⑤除此之外，還需要對(duì)每種類型的行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以明確，為提升法律條款的可操作性，建議采取具體行為規(guī)則的方式進(jìn)一步明確基金托管人注意義務(wù)。

加強(qiáng)證券市場(chǎng)信息披露制度。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)的證券市場(chǎng)信息披露制度已經(jīng)初步確立，但仍存在法律法規(guī)不協(xié)調(diào)、信息披露主體法制意識(shí)淡薄、監(jiān)管單位監(jiān)督不力的狀況，解決信息披露過(guò)程中的問(wèn)題需考慮以下幾個(gè)方面：

首先，進(jìn)一步完善證券市場(chǎng)信息披露的法律體系。在信息披露方面，應(yīng)盡快制定證券交易法及有關(guān)信息披露的具體準(zhǔn)則，進(jìn)一步規(guī)范上市公司信息披露的內(nèi)容和形式，規(guī)范預(yù)測(cè)性信息、分部信息和社會(huì)責(zé)任信息的披露。⑥

其次，為保障投資者獲取更加全面的基金運(yùn)作信息，應(yīng)對(duì)信息披露范圍予以拓展，披露的信息應(yīng)涉及基金申購(gòu)及重倉(cāng)持有人信息及基金管理重大事項(xiàng)。

最后，強(qiáng)化諸如公募基金資產(chǎn)配置期限、結(jié)構(gòu)、種類、集中度以及投資比率等相關(guān)指標(biāo)。

完善民事責(zé)任制度。我國(guó)在公募證券投資基金方面的民事責(zé)任有明確的規(guī)定，但在處罰的方式上主要是金錢罰和資格罰，非行政處罰種類很少，在糾紛日益增多的情況下，解決糾紛的方式非常單調(diào)，主要是行政處罰，而未包括友好協(xié)商、民間調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁、訴訟等全方位的解決機(jī)制。為確保投資者利益得到更加全面而有效的救濟(jì)，還需要立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，構(gòu)建相配套的賠償實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

第一，設(shè)置更加科學(xué)的群體訴訟模式。對(duì)于公募證券投資基金而言，所涉及的投資者數(shù)量大，違規(guī)違法操作極易導(dǎo)致大量投資者權(quán)益受侵犯；出于訴訟空間有限及提高訴訟效率等方面的考慮，應(yīng)盡快構(gòu)建群體糾紛解決機(jī)制。

第二，設(shè)置非訟糾紛解決機(jī)制。公募證券投資者受到侵害，訴訟是維護(hù)其權(quán)益的有效路徑，但訴訟成本較高，加上因證券投資產(chǎn)生的糾紛日益增多，單純依賴訴訟已經(jīng)無(wú)法滿足證券爭(zhēng)議解決需求。因此，有必要設(shè)置非訟糾紛解決機(jī)制來(lái)作為訴訟糾紛解決機(jī)制的有益補(bǔ)充，對(duì)此，我國(guó)可以參考美國(guó)做法，設(shè)計(jì)證券仲裁程序及證券調(diào)解程序。

（作者分別為海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授；本文系海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“現(xiàn)代企業(yè)盈余質(zhì)量問(wèn)題研究—基于海南省的實(shí)踐”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HNSK（GJ）12-24）

【注釋】

①德國(guó)《投資公司法》第十二部分第二款。

②臺(tái)灣《證券投資信托基金管理辦法》第五十九條第二款。

③吳亮，吳昭暉：“印度基金托管人制度”，《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》，2002年第8期。

④德國(guó)《投資公司法》第九部分第一款。

⑤何艷春，郝金：“新《基金法》關(guān)于公募基金放松管制規(guī)定的評(píng)析”，《證券法苑》，2013年第5期。

⑥廖延立：“我國(guó)證券市場(chǎng)信息披露制度探討”，《財(cái)經(jīng)視點(diǎn)》，2009年第6期。

責(zé)編 / 張曉