支同祥

2014年8月31日公布的《安全生產(chǎn)法（修正案）》（以下簡(jiǎn)稱“新法”），著眼于安全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和發(fā)展要求，補(bǔ)充完善了相關(guān)法律制度規(guī)定，進(jìn)一步明確安全生產(chǎn)工作的重要地位、強(qiáng)化落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任、明確安全監(jiān)管職責(zé)和加強(qiáng)基層執(zhí)法力量、強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任追究，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示精神，體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)的一系列決策部署，反映了安全生產(chǎn)工作的實(shí)際要求。

修法背景

《安全生產(chǎn)法》自2002年11月1日實(shí)施以來(lái)，在建立安全生產(chǎn)法律體系，完善安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提高安全生產(chǎn)保障能力，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全等方面發(fā)揮了巨大作用。但《安全生產(chǎn)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面發(fā)生了深刻變化，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)安全生產(chǎn)工作作出一系列重大決策部署，出臺(tái)了一系列政策措施，國(guó)家發(fā)布了一系列法規(guī)規(guī)章，各地區(qū)在安全生產(chǎn)實(shí)踐中創(chuàng)造了許多好經(jīng)驗(yàn)好做法。安全生產(chǎn)中出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，亟待做好銜接，立法規(guī)范，需盡快修訂《安全生產(chǎn)法》，以適應(yīng)新形勢(shì)下安全生產(chǎn)工作要求。

現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》的研究、制定開(kāi)始于20世紀(jì)90年代，那時(shí)候企業(yè)比較困難，對(duì)安全生產(chǎn)條件規(guī)定得比較寬松。10多年來(lái)，在國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)政策措施的推動(dòng)下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。各類企業(yè)以從未有的速度發(fā)展壯大，實(shí)力大大增加，條件不斷改善。但是由于安全基礎(chǔ)薄弱，安全事故易發(fā)多發(fā)，造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的重大損失，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。因此，必須堅(jiān)持安全第一，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)，提高安全生產(chǎn)水平，提升安全準(zhǔn)入門檻，增強(qiáng)安全保障能力。必須盡快修訂《安全生產(chǎn)法》，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。

十幾年來(lái)，我國(guó)處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，能源原材料需求大量增加，各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)展較快，生產(chǎn)規(guī)模迅猛擴(kuò)張，生產(chǎn)和安全、安全和發(fā)展的矛盾突顯。為解決這些矛盾和問(wèn)題，各地區(qū)在安全生產(chǎn)實(shí)踐中積極探索，加強(qiáng)安全監(jiān)管，創(chuàng)造了許多好經(jīng)驗(yàn)好做法。同時(shí)隨著安全生產(chǎn)工作的深化，安全生產(chǎn)中出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題。因此必須盡快修訂《安全生產(chǎn)法》，通過(guò)立法，建立相關(guān)法律制度，提升安全生產(chǎn)保障，防范生產(chǎn)安全事故。

在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，經(jīng)過(guò)各地區(qū)、各部門、廣大企業(yè)的共同努力，近年來(lái)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，但安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，重大事故時(shí)有發(fā)生，一些行業(yè)（領(lǐng)域）事故頻發(fā)，非法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)行為屢禁不止。這充分暴露了企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，安全監(jiān)管、防范措施不到位等突出問(wèn)題。因此，必須修訂《安全生產(chǎn)法》，通過(guò)立法強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，加大打非治違力度，遏制重特大事故的發(fā)生。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》等文件，對(duì)安全生產(chǎn)工作提出了明確的要求。我們要把文件的要求上升為法律規(guī)定，全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，落實(shí)企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，推進(jìn)安全發(fā)展。要進(jìn)一步理順綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的關(guān)系、綜合監(jiān)管與行業(yè)管理的關(guān)系；明確“三個(gè)必須”的要求，管業(yè)務(wù)必須管安全，管行業(yè)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。

修法是解決安全生產(chǎn)突出問(wèn)題的需要。十幾年來(lái)，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，一些問(wèn)題還相當(dāng)突出，直接影響了安全生產(chǎn)工作的深化，需要通過(guò)修訂《安全生產(chǎn)法》來(lái)解決。例如：進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)的安全職責(zé)，如何發(fā)揮注冊(cè)安全工程師的作用，推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作等等。

修法總體思路

認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)，這是一條不可逾越的紅線和“三個(gè)必須”的重要指示。全面落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)的一系列決策部署和國(guó)務(wù)院2011年第165次常務(wù)會(huì)議精神。貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》精神，緊密結(jié)合安全生產(chǎn)中的實(shí)際問(wèn)題和發(fā)展要求，完善、創(chuàng)新相關(guān)法律制度，進(jìn)一步明確安全生產(chǎn)重要地位，進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任，進(jìn)一步明確安全監(jiān)管職責(zé)和加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任追究。依法治理，依法規(guī)范，推進(jìn)安全生產(chǎn)形式的根本好轉(zhuǎn)。

修法基本原則

堅(jiān)持“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”的原則。明確《安全生產(chǎn)法》的主體地位，創(chuàng)新和完善安全生產(chǎn)基本法律制度。

堅(jiān)持“修訂和適度超前”的原則。大框架保持不變，補(bǔ)充完善相關(guān)法律規(guī)定，將國(guó)務(wù)院的政策措施法律化、制度化；立足現(xiàn)階段，解決安全生產(chǎn)實(shí)際問(wèn)題，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，增強(qiáng)立法前瞻性和預(yù)見(jiàn)性。

堅(jiān)持“適當(dāng)集中和增強(qiáng)可操作性”的原則。對(duì)全國(guó)普遍性問(wèn)題作出法律規(guī)定，對(duì)個(gè)別地區(qū)存在的問(wèn)題，給地方立法留出空間?？偨Y(jié)《安全生產(chǎn)法》實(shí)施以來(lái)取得的成效和存在的問(wèn)題，根據(jù)新形勢(shì)下安全生產(chǎn)工作要求，對(duì)有關(guān)規(guī)定適當(dāng)細(xì)化，增強(qiáng)可操作性，便于法律的執(zhí)行。

堅(jiān)持“強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任”的原則。完善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障制度措施。

堅(jiān)持強(qiáng)化預(yù)防和治本的原則。強(qiáng)化安全預(yù)防和治本措施，加強(qiáng)隱患排查治理，加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)防控。綜合治理，強(qiáng)化治本。

堅(jiān)持強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任追究的原則。加大安全責(zé)任追究力度，加大行政處罰力度，提高違法生產(chǎn)成本。

修法主要經(jīng)過(guò)

開(kāi)展6大課題研究

《<安全生產(chǎn)法>立法后評(píng)估研究》。對(duì)《安全生產(chǎn)法》實(shí)施以來(lái)取得的效果、經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。

《地方安全生產(chǎn)立法分析研究》。深入分析研究地方安全生產(chǎn)法規(guī)立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)行采納和銜接。

《中外安全生產(chǎn)立法對(duì)比研究》。充分借鑒美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)立法的成功做法，提出了修法的思路和建議。endprint

《安全生產(chǎn)停水停止供應(yīng)民爆物品等強(qiáng)制性措施研究》。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外法律關(guān)于行政強(qiáng)制措施的研究，提出實(shí)施安全生產(chǎn)強(qiáng)制措施的必要性和可行性，以及實(shí)施的途徑和辦法。

《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度研究》。研究解決事故搶險(xiǎn)救援經(jīng)費(fèi)和第三方傷害賠償問(wèn)題，減輕政府的壓力，同時(shí)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)輔助管理作用。

《安全生產(chǎn)行政審批制度改革的研究》。按照國(guó)務(wù)院推進(jìn)行政審批制度改革的要求，總結(jié)各地簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出改革的思路和實(shí)施意見(jiàn)，與《安全生產(chǎn)法》修改做好銜接。

深入開(kāi)展研討

2011年8月17日，在北京召開(kāi)了《安全生產(chǎn)法》修訂研討會(huì)，提出修訂對(duì)照第一稿；2011年8月23日—10月15日，先后在內(nèi)蒙、甘肅、福建、重慶，召開(kāi)了東北、西北、華東、西南4個(gè)片區(qū)座談會(huì)，會(huì)后分別形成修訂對(duì)照第二至五稿；2011年10月27日，在北京召開(kāi)了部分中央企業(yè)座談會(huì)和中介培訓(xùn)組織座談會(huì)，形成修訂對(duì)照第六稿；2011年11月1日，邀請(qǐng)北大、清華、人大、政法大學(xué)等有關(guān)法學(xué)專家，以及王顯政、閃淳昌等安全生產(chǎn)領(lǐng)域的老領(lǐng)導(dǎo)和老專家，在北京召開(kāi)了《安全生產(chǎn)法》修訂專家研討會(huì)，形成修訂對(duì)照第七稿。2011年11月15日，征求國(guó)務(wù)院各部門、各省市區(qū)安委會(huì)意見(jiàn)，形成修訂對(duì)照第八稿。2011年12月26日，經(jīng)國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)辦公會(huì)議審定，形成了《安全生產(chǎn)法修正案草案（送審稿）》，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。2013年9月25日，經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦審核，并征求有關(guān)部門、上網(wǎng)公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，將《安全生產(chǎn)法修正案（草案）》提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。2014年1月15日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《安全生產(chǎn)法修正案（草案）》 ，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2014年2月27日，全國(guó)人大第十二屆常委會(huì)第7次會(huì)議對(duì)《安全生產(chǎn)法修正案（草案）》進(jìn)行一審。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第10次會(huì)議對(duì)《安全生產(chǎn)法修正案（草案）》審議通過(guò)，2014年12月1日實(shí)施。

開(kāi)展專題調(diào)研考察

立法小組先后去北京、山西、河北、內(nèi)蒙、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、福建、重慶 、四川、廣東、廣西、云南、陜西、甘肅、寧夏17省市區(qū)調(diào)研，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家安監(jiān)總局也先后去美國(guó)、加拿大、德國(guó)、澳大利亞、南非、土耳其考察，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。

廣泛征求意見(jiàn)

廣泛征求國(guó)家安全監(jiān)管總局、煤監(jiān)局機(jī)關(guān)各司局、應(yīng)急指揮中心意見(jiàn)；征求各省市區(qū)安監(jiān)局、煤監(jiān)局意見(jiàn)；征求國(guó)務(wù)院各部門、各省市區(qū)政府安委會(huì)意見(jiàn)；聽(tīng)取大中小各類企業(yè)意見(jiàn)、社會(huì)中介組織和社團(tuán)組織的意見(jiàn)；網(wǎng)上征求社會(huì)各方面的意見(jiàn)。

修改要點(diǎn)

堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)安全發(fā)展

新法規(guī)定安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示精神，對(duì)于堅(jiān)持“始終把人民的生命安全放在首位，堅(jiān)守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)”這條紅線，牢固樹(shù)立“以人為本、生命至上”的理念，正確處理重大險(xiǎn)情和事故應(yīng)急救援中堅(jiān)持“生命至上”的理念具有重要意義。

為強(qiáng)化安全生產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，確立科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的要求，新法將“堅(jiān)持安全發(fā)展”寫入了總則，進(jìn)一步明確安全發(fā)展的重要意義，為推進(jìn)實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略提供了法律保障。

完善安全生產(chǎn)方針，建立工作機(jī)制

新法確立了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作“十二字方針”，明確了安全生產(chǎn)的重要地位、主體任務(wù)和實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑。

“安全第一”要求從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須把安全放在首位，不能以犧牲人的生命、健康為代價(jià)換取發(fā)展和效益?！邦A(yù)防為主”要求把安全生產(chǎn)工作的重心放在預(yù)防上，強(qiáng)化隱患排查治理，打非治違，從源頭上控制、預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故?！熬C合治理”要求運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法治、科技等多種手段，充分發(fā)揮社會(huì)、職工、輿論監(jiān)督各個(gè)方面的作用，推進(jìn)安全生產(chǎn)工作。

堅(jiān)持安全生產(chǎn)方針，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新法明確要求建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制，進(jìn)一步明確各方面安全生產(chǎn)職責(zé)。做好安全生產(chǎn)工作，落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任是根本，職工參與是基礎(chǔ)，政府監(jiān)管是關(guān)鍵，行業(yè)自律是發(fā)展方向，社會(huì)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故的保障。

落實(shí)“三個(gè)必須”，明確安全監(jiān)管部門執(zhí)法地位

按照習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)必須”的要求，新法作出明確規(guī)定。一是規(guī)定國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問(wèn)題，規(guī)定了各級(jí)政府安全生產(chǎn)委員會(huì)的職責(zé)。二是明確國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實(shí)施綜合監(jiān)督管理，有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理，并將其統(tǒng)稱負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。三是明確各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法開(kāi)展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的職責(zé)。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，明確了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為執(zhí)法部門的定位。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)安全生產(chǎn)職責(zé)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)中小企業(yè)集中，安全監(jiān)管任務(wù)繁重，是安全生產(chǎn)工作的重要基礎(chǔ)。江蘇昆山“8·2”粉塵爆炸事故造成重大人員傷亡，突出反映了安全監(jiān)管缺失問(wèn)題，深刻吸取事故教訓(xùn)，有必要在立法層面明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)等政府派出機(jī)關(guān)的安全生產(chǎn)職責(zé)。針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)存在的事故隱患集中、事故多發(fā)，以及安全監(jiān)管體制不健全、監(jiān)管職責(zé)不落實(shí)等突出問(wèn)題。新法明確規(guī)定：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，以及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。endprint

這里講的職責(zé)，是指法律法規(guī)及有關(guān)地方人民政府的規(guī)定，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)的職責(zé)。這樣規(guī)定主要基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員，難以適應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的需要，但可以開(kāi)展監(jiān)督檢查，有利于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)的作用，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)，原則上不能行使本法和其他法律、法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)，如行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等。但是，地方性法規(guī)等已經(jīng)賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府一定的執(zhí)法權(quán)的，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以依照相應(yīng)的規(guī)定執(zhí)行。

強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任

做好安全生產(chǎn)工作，落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任是根本。新法把明確安全責(zé)任、發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員作用作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，作出以下4個(gè)方面的規(guī)定。

一是明確委托規(guī)定的機(jī)構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務(wù)，保證安全生產(chǎn)的責(zé)任仍然由本單位負(fù)責(zé)。二是明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)責(zé)任制的內(nèi)容，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督考核。三是明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及安全生產(chǎn)管理人員履行的7項(xiàng)職責(zé)。四是規(guī)定礦山、金屬冶煉建設(shè)項(xiàng)目，以及用于生產(chǎn)、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物品的建設(shè)項(xiàng)目竣工投入生產(chǎn)或者使用前，要由建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織對(duì)安全設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收。

建立完善六項(xiàng)安全生產(chǎn)制度

建立事故隱患排查治理制度和掛牌督辦制度。2013年11月24日，習(xí)近平總書(shū)記在青島黃島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)考察輸油管線泄漏引發(fā)爆炸事故的搶險(xiǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要加大隱患整改治理力度，建立安全生產(chǎn)檢查工作責(zé)任制，實(shí)行誰(shuí)檢查、誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)，做到不打折扣、不留死角、不走過(guò)場(chǎng)，務(wù)必見(jiàn)到成效?！奔訌?qiáng)事故隱患排查治理是貫徹落實(shí)“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作方針的必然要求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》要求：企業(yè)要經(jīng)常性開(kāi)展安全隱患排查，并做到整改措施、責(zé)任、資金、時(shí)限和預(yù)案“五到位”。隱患是導(dǎo)致事故的根源，隱患不除、事故難消。新法明確規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須建立生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患，并向從業(yè)人員通報(bào)隱患排查治理情況的制度。政府有關(guān)部門要建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位消除重大事故隱患。對(duì)未建立隱患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隱患的行為，設(shè)定了嚴(yán)格的行政處罰。

建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)制度。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是在傳統(tǒng)的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的要求、企業(yè)生產(chǎn)工藝特點(diǎn)，借鑒國(guó)外現(xiàn)代先進(jìn)安全管理思想，形成的一套系統(tǒng)的、規(guī)范的、科學(xué)的安全管理體系。其主要做法是通過(guò)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，注重過(guò)程控制，做到持續(xù)改進(jìn)，確保安全生產(chǎn)。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》要求：企業(yè)全面開(kāi)展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，深入開(kāi)展以崗位達(dá)標(biāo)、專業(yè)達(dá)標(biāo)和企業(yè)達(dá)標(biāo)為內(nèi)容的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。經(jīng)過(guò)多年的工作，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作取得了顯著成效：礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品等高危行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)展較快，工貿(mào)行業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化工作正在全面推進(jìn)，企業(yè)本質(zhì)安全生產(chǎn)水平明顯提高。為此，新法規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度，改善安全生產(chǎn)條件，推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)?！边@必將對(duì)強(qiáng)化安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)水平持續(xù)提升產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

推行注冊(cè)安全工程師制度。安全工程是個(gè)綜合性的專業(yè)，安全管理技術(shù)專業(yè)性很強(qiáng)。注冊(cè)安全工程師具有安全工程專業(yè)知識(shí)，熟悉相關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、安全技術(shù)、安全管理等知識(shí)。對(duì)解決中小企業(yè)安全生產(chǎn)“無(wú)人管、不會(huì)管”問(wèn)題，促進(jìn)安全生產(chǎn)管理人員安全管理技術(shù)水平的提升發(fā)揮了重要作用。國(guó)家于2004年開(kāi)始全國(guó)注冊(cè)安全工程師執(zhí)業(yè)資格統(tǒng)一考試，10年來(lái)已有21.8萬(wàn)人取得了資格證書(shū)。截至2013年12月，已有近15萬(wàn)人注冊(cè)并在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和安全中介機(jī)構(gòu)中從事有關(guān)安全生產(chǎn)技術(shù)管理等工作。對(duì)安全專業(yè)人員實(shí)行執(zhí)業(yè)資格制度，是很多國(guó)家和地區(qū)通行的做法。美國(guó)、日本、新加坡，以及我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，分別實(shí)施注冊(cè)安全師、勞動(dòng)安全咨詢師、安全主任、勞工安全管理師、勞工衛(wèi)生管理師等職業(yè)資格。為了充分發(fā)揮注冊(cè)安全工程師在安全生產(chǎn)工作中的作用，新法規(guī)定：“危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存單位以及礦山、金屬冶煉單位應(yīng)當(dāng)有注冊(cè)安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作。鼓勵(lì)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位聘用注冊(cè)安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作。注冊(cè)安全工程師按專業(yè)分類管理，具體辦法由國(guó)務(wù)院人力資源社會(huì)保障部門、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定?！?/p>

推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度。安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)具有其他保險(xiǎn)所不具備的特殊功能和優(yōu)勢(shì)，一是增加事故救援費(fèi)用和第三人（事故單位從業(yè)人員以外的事故受害人）賠付的資金來(lái)源，有助于減輕政府負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。目前有的地區(qū)還提供了一部分資金作為對(duì)事故死亡人員的補(bǔ)償。二是有利于現(xiàn)行安全生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策的完善和發(fā)展。由于2005年起實(shí)施的高危行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度存在繳存標(biāo)準(zhǔn)高、占用資金大、缺乏激勵(lì)作用等問(wèn)題，目前湖南、上海等省市已經(jīng)通過(guò)地方立法，允許企業(yè)自愿選擇責(zé)任保險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)抵押金，受到企業(yè)的廣泛歡迎。三是通過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)、引進(jìn)保險(xiǎn)公司參與企業(yè)安全管理，可以有效促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作。

建立重大隱患停供電、停供民用爆破物品制度。在安全生產(chǎn)實(shí)踐中，因企業(yè)拒不執(zhí)行有關(guān)部門下達(dá)的停產(chǎn)停業(yè)指令，仍然違法生產(chǎn)，造成重大人員傷亡的事故時(shí)有發(fā)生，教訓(xùn)十分深刻。如2006年5月18日，山西省大同市左云縣新井煤礦發(fā)生一起特別重大透水事故，造成56人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失5 312萬(wàn)元。事故的主要原因，一是左云縣公安機(jī)關(guān)未認(rèn)真履行職責(zé)，違規(guī)審批火工品。二是左云縣供電支公司違規(guī)為新井煤礦多次增容，在礦井停產(chǎn)整頓期間，沒(méi)有按規(guī)定對(duì)新井煤礦采取限電措施，致使礦井繼續(xù)違法生產(chǎn)。又如2011年11月10日，云南省曲靖市師宗縣私莊煤礦發(fā)生特別重大煤與瓦斯突出事故，造成43人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失3 970萬(wàn)元。事故發(fā)生時(shí)該礦安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證已被依法暫扣，采礦許可證已過(guò)期，并被當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門責(zé)令停產(chǎn)整頓。但由于法律未賦予有關(guān)部門切斷電力和停供炸藥等火工品的權(quán)利，該礦拒不執(zhí)行停產(chǎn)指令，仍繼續(xù)違法組織生產(chǎn)，最終導(dǎo)致事故發(fā)生。為吸取事故教訓(xùn)，防范此類重特大事故，新法作出規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法對(duì)存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行，及時(shí)消除事故。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位拒不執(zhí)行，有發(fā)生生產(chǎn)安全事故的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的，在保證安全的前提下，經(jīng)本部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等措施，強(qiáng)制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位履行決定。通知應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合?！眅ndprint

建立嚴(yán)重違法行為公告和通報(bào)制度。要求負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫(kù)，如實(shí)記錄生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的違法行為信息；對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并通報(bào)行業(yè)主管部門、投資主管部門、國(guó)土資源主管部門、證券監(jiān)督管理部門和有關(guān)金融機(jī)構(gòu)。

推進(jìn)分級(jí)分類監(jiān)管，實(shí)施監(jiān)督檢查計(jì)劃

新法規(guī)定：安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照分類分級(jí)監(jiān)督管理的要求，制定安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，并按照年度監(jiān)督檢查計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)事故隱患，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。所謂分類，是指根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位危險(xiǎn)性質(zhì)的不同，劃分不同的行業(yè)或者領(lǐng)域類別。按照生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)制度進(jìn)行分類，分為煤礦、金屬非金屬礦山、化工和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、冶金機(jī)械、火災(zāi)、建筑施工、道路交通、鐵路運(yùn)輸、民航飛行、漁業(yè)船舶、農(nóng)業(yè)機(jī)械等。所謂分級(jí)，是指根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在的可能引發(fā)生產(chǎn)安全事故的風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)其進(jìn)行等級(jí)評(píng)估，確定事故風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位分為A（好）、B（較好）、C（一般）、D（較差）4個(gè)等級(jí)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位采取差異化監(jiān)管，A、B級(jí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位以本單位自我管理為主；對(duì)C、D級(jí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)其重點(diǎn)監(jiān)督管理。

同時(shí)制定本部門年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，并按照計(jì)劃實(shí)施監(jiān)督檢查。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本部門執(zhí)法人員的數(shù)量、裝備配備、執(zhí)法區(qū)域的范圍和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的數(shù)量、分布、生產(chǎn)規(guī)模及安全生產(chǎn)狀況等因素，科學(xué)、合理制定年度監(jiān)督檢查計(jì)劃。監(jiān)督檢查計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括檢查的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位數(shù)量和頻次、檢查的方式、重點(diǎn)等內(nèi)容，并落實(shí)到責(zé)任機(jī)構(gòu)部門及人員。根據(jù)《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法職責(zé)和責(zé)任追究暫行規(guī)定》，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門年度監(jiān)督檢查計(jì)劃應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案。

加大對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的責(zé)任追究力度

一是加大罰款處罰力度。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)規(guī)模等實(shí)際，新法維持罰款下限基本不變、將罰款上限提高了2～5倍，并且大多數(shù)罰則不再將限期整改作為前置條件。反映了“打非治違”“重典治亂”的現(xiàn)實(shí)需要，強(qiáng)化了對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的震懾力，也有利于降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效能。二是規(guī)定了事故行政處罰。將行政法規(guī)的規(guī)定上升為法律條文，按照兩個(gè)責(zé)任主體、四個(gè)事故等級(jí)，設(shè)立了對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其主要負(fù)責(zé)人的8項(xiàng)罰款處罰明文。三是大幅提高對(duì)事故責(zé)任單位的罰款金額：一般事故罰款20萬(wàn)～50萬(wàn)，較大事故50萬(wàn)～100萬(wàn)，重大事故100萬(wàn)～500萬(wàn)，特別重大事故500萬(wàn)～1 000萬(wàn)；特別重大事故的情節(jié)特別嚴(yán)重的，罰款2 000萬(wàn)。四是進(jìn)一步明確對(duì)重大、特別重大事故的負(fù)有責(zé)任的，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人。（作者為國(guó)家安監(jiān)總局政法司司長(zhǎng)）

編輯 楊 璇endprint