呂楠

摘 要：《英國(guó)行政法》是王名揚(yáng)教授著名的“行政法三部曲”之一，也是王名揚(yáng)教授一生最重要的著作之一。全書(shū)從英國(guó)行政法的概念、基本性質(zhì)人手，對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的根據(jù)、行使方式和程序以及各種救濟(jì)手段逐一進(jìn)行了深入的論述。行政裁判所作為英國(guó)行政法上的一個(gè)特色，可以說(shuō)其在復(fù)議審查行政工作、保障公民救濟(jì)權(quán)方面都有一定積極作用。針對(duì)行政法的研究和學(xué)習(xí)提出了有益的建議和方法，這對(duì)于研究借鑒英國(guó)行政法制的經(jīng)驗(yàn)，完善中國(guó)行政法制建設(shè)，有積極作用。

關(guān)鍵詞：英國(guó)行政裁判所；行政復(fù)議；獨(dú)立行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）22-0315-02

案例分析：

1.2002年8月5日，四川省瀘州市古藺縣古藺鎮(zhèn)熊淑端女士，因不服四川省瀘州市古藺縣工商行政管理局對(duì)涉及自身利益的案件處罰決定，向古藺縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。古藺縣人民政府法制辦公室立案后向被申請(qǐng)人古藺縣工商行政管理局送達(dá)了行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)副本和提出答復(fù)通知書(shū)。后古藺縣工商行政管理局書(shū)面致函古藺縣人民政府法制辦公室，認(rèn)為依據(jù)相關(guān)規(guī)定古藺縣人民政府對(duì)此案沒(méi)有管轄權(quán)，要求其通知申請(qǐng)人向?yàn)o州市工商局申請(qǐng)復(fù)議。但熊淑端認(rèn)為國(guó)家工商局的答復(fù)是部門(mén)的要求，與《復(fù)議法》第12條的立法精神相抵觸，屬無(wú)效答復(fù)，堅(jiān)持古藺縣人民政府復(fù)議并因此上訪了縣領(lǐng)導(dǎo)。

是古藺縣人民政府，還是瀘州市工商局對(duì)此案有管轄權(quán)？對(duì)此的難題是：一是半垂直機(jī)構(gòu)的復(fù)議機(jī)關(guān)是誰(shuí)？國(guó)家工商行政管理局是否有權(quán)解釋《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》？二是在熊淑端不撤銷(xiāo)申請(qǐng)又堅(jiān)持不向?yàn)o州市工商局申請(qǐng)復(fù)議的情況下，此案該如何處置？

2.英國(guó)1963年的“里奇訴波德文案”，里奇是布萊郡頓的警察局長(zhǎng)，1963年被指控犯有阻礙審判罪，經(jīng)審判被宣告無(wú)罪。但在審判過(guò)程中，里奇承認(rèn)了許多對(duì)警察當(dāng)局不利的事實(shí)，布萊郡頓警察委員會(huì)在事先沒(méi)有通知，也沒(méi)有聽(tīng)取他的意見(jiàn)情況下開(kāi)除了他的公職。事后里奇申請(qǐng)了一次聽(tīng)證，但委員會(huì)聽(tīng)證后沒(méi)有改變?cè)瓫Q定。里奇又向內(nèi)政部長(zhǎng)申訴，也維持原決定。最后里奇向法院起訴，一審法院和上訴法院都判決里奇敗訴，最后上議院判決里奇勝訴。

該案例是自然公正原則的代表體現(xiàn)，英國(guó)著名的弗蘭克斯委員會(huì)在行政裁判所和公開(kāi)調(diào)查的報(bào)告中指出，為了做到裁判上的公平，一切裁判活動(dòng)都必須以三個(gè)原則為指導(dǎo)，即公開(kāi)、公正、無(wú)偏私。這都為英國(guó)制定行政裁判所和調(diào)查法進(jìn)行了預(yù)熱。

一、中國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀

根據(jù)中國(guó)《行政復(fù)議法》第3條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體表現(xiàn)為：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的法制辦公室、市級(jí)政府工作部門(mén)法規(guī)科以及極少數(shù)縣級(jí)政府工作部門(mén)法規(guī)科、省級(jí)政府組成部門(mén)法規(guī)處、國(guó)務(wù)院各工作部門(mén)法規(guī)司等。結(jié)合上述案例，中國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中存在著一定問(wèn)題。歸納起來(lái)主要有：

1.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)獨(dú)立性。中國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級(jí)不同的人民政府和不同的行政職能部門(mén)，法律上所規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)，在復(fù)議時(shí)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，平時(shí)就是行政機(jī)關(guān)。所以行政復(fù)議審查的原具體行政行為很大部分都是根據(jù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所在的行政機(jī)關(guān)的工作精神做出的，而且主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)人員從人事和待遇等方面均受制于行政長(zhǎng)官，沒(méi)有自主決定權(quán)。

2.行政復(fù)議過(guò)程透明度和公開(kāi)性不夠。中國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查案件的過(guò)程處于一種不公開(kāi)或半公開(kāi)的狀態(tài)，由于復(fù)議機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)構(gòu)在復(fù)議案件的過(guò)程中有時(shí)考慮的更多的是某些領(lǐng)導(dǎo)“以言代法”的長(zhǎng)官意志，而不是憲法和法律的規(guī)定。這必然導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)效率和權(quán)威的降低。

3.行政復(fù)議缺乏有效的監(jiān)督機(jī)關(guān)。盡管《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任一章中比較詳細(xì)地規(guī)定了各種法律責(zé)任，但沒(méi)有指明對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員、被申請(qǐng)人違法時(shí)追究其法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)，從而使得這種規(guī)定存在虛化、弱化的可能，使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

4.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系不統(tǒng)一。中國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要有三類(lèi)：一類(lèi)是專(zhuān)門(mén)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性稍強(qiáng)；第二類(lèi)是在政府或部門(mén)法制機(jī)構(gòu)內(nèi)受立復(fù)議局、處、科、組等：第三類(lèi)是在政府部門(mén)之下設(shè)立非常設(shè)的行政復(fù)議委員會(huì)。各類(lèi)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)上沒(méi)有聯(lián)系，分屬于各自所在的行政機(jī)關(guān)。造成了人員一定程度的浪費(fèi)，違背了行政機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)效能原則，造成機(jī)構(gòu)臃腫，加重了各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

5.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊。目前，中國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)參差不齊，無(wú)任職資格限制，導(dǎo)致復(fù)議水平不高。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，否則就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正?；?/p>

二、英國(guó)行政裁判所的經(jīng)驗(yàn)啟示

英國(guó)行政裁判所簡(jiǎn)稱(chēng)裁判所，是指普通法院之外，通過(guò)議會(huì)立法設(shè)立的用以解決行政爭(zhēng)議及其他爭(zhēng)議的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。行政裁判所的名稱(chēng)不一，常用的有委員會(huì)、專(zhuān)員、署、法庭、局及裁判所等。行政裁判所的成員一般具有獨(dú)立性。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準(zhǔn)備好的名單中由部長(zhǎng)挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長(zhǎng)任命，或者由裁判所主席任命。

行政裁判所產(chǎn)生之初，因缺少訓(xùn)練有素的裁判員以及裁判所的建立和運(yùn)作雜亂無(wú)章，受到輿論界的批評(píng)和指責(zé)。1958年英國(guó)政府根據(jù)弗蘭克斯調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告而頒行了《行政裁判所和調(diào)查法》，使得英國(guó)的行政裁判所走向正規(guī)化，其權(quán)力也得到了普遍的認(rèn)可。英國(guó)行政裁判所的產(chǎn)生并得到發(fā)展的重要原因是因?yàn)樗哂信c普通法院相比的很多優(yōu)點(diǎn)：（1）英國(guó)的行政裁判所不是根據(jù)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的委托立法和部長(zhǎng)的自由裁量設(shè)立的，而是直接根據(jù)議會(huì)通過(guò)的法律而設(shè)立的。（2）行政裁判所獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，只根據(jù)事實(shí)和法律裁決案件，不受行政機(jī)關(guān)的意義干預(yù)，而且干預(yù)的可能性也較小。（3）行政裁判所審理案件不適用行政程序，而采用相對(duì)簡(jiǎn)便、靈活、迅速的準(zhǔn)司法程序。而中國(guó)行政復(fù)議程序兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性更突出一些。（4）當(dāng)事人不服行政裁判所的裁決，通?？删头蓡?wèn)題向高等法院上訴，部長(zhǎng)或者上級(jí)行政裁判所也受理個(gè)別上訴案件。中國(guó)除“復(fù)議終局”的案件外，都可以提起訴訟，只是中國(guó)行政首長(zhǎng)不能受理行政訴訟案件，而且所謂二級(jí)復(fù)議在中國(guó)也絕少。（5）行政裁判所不但受理行政爭(zhēng)議，也受理民事?tīng)?zhēng)議。而中國(guó)行政復(fù)議不受理民事?tīng)?zhēng)議，受理的行政爭(zhēng)議中也不包括內(nèi)部行政爭(zhēng)議。

總之，作為一種專(zhuān)門(mén)的復(fù)議機(jī)構(gòu)，英國(guó)行政裁判所也在具體的實(shí)踐運(yùn)行中存在有一定缺陷，王名揚(yáng)教授在這本書(shū)中列舉了一些英國(guó)行政裁判所的缺點(diǎn)，比如程序規(guī)則不統(tǒng)一、訴訟費(fèi)用補(bǔ)助不全面、裁判所委員會(huì)沒(méi)有全部監(jiān)督權(quán)等。但是經(jīng)過(guò)若干年的發(fā)展，行政裁判所的制度已得到進(jìn)一步的完善，其在維護(hù)公民合法權(quán)益的行政救濟(jì)途徑方面還是有一定可取之處，吸取其有益經(jīng)驗(yàn)對(duì)于完善中國(guó)行政復(fù)議制度有多方面的啟示。

三、完善中國(guó)行政復(fù)議制度的設(shè)想

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一直被定性為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，因此理所當(dāng)然地認(rèn)為行政復(fù)議具有依附性。實(shí)踐中的檢驗(yàn)已經(jīng)告訴我們，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的行政救濟(jì)制度必須使救濟(jì)制度擺脫對(duì)行政機(jī)關(guān)的依附性。所以在制度設(shè)想上，一般都是從其獨(dú)立性入手，試圖將其與行政機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)。筆者對(duì)于中國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的制度設(shè)想如下：

首先，在體制上，英國(guó)的行政裁判所現(xiàn)在已經(jīng)面臨設(shè)立雜亂、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的問(wèn)題，如果中國(guó)也像英國(guó)一樣由人民代表大會(huì)專(zhuān)向立法設(shè)立行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，恐怕由于中國(guó)在地域、人員、機(jī)構(gòu)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于英國(guó)，行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)更為雜亂。因此借鑒經(jīng)驗(yàn)方面，不可能全部照搬照抄，所以在中國(guó)可設(shè)立與各級(jí)政府平級(jí)的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)受理本級(jí)政府本應(yīng)受理的復(fù)議案件。在體制設(shè)計(jì)上筆者傾向于學(xué)者意見(jiàn)中的最后一種。

其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議院，平行于各級(jí)人民政府的工作部門(mén)。行政復(fù)議院設(shè)立在一級(jí)人民政府之下，管轄該級(jí)人民政府所有工作部門(mén)及下級(jí)人民政府的行政復(fù)議工作，即縣級(jí)人民政府行政復(fù)議院受理行政相對(duì)人對(duì)縣級(jí)以下（包括縣級(jí)）地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)和鄉(xiāng)級(jí)人民政府的具體行政行為不服的行政復(fù)議申請(qǐng)；市級(jí)人民政府行政復(fù)議院受理行政相對(duì)人對(duì)市級(jí)人民政府工作部門(mén)和縣級(jí)人民政府的具體行政行為不服的行政復(fù)議申請(qǐng)。以此類(lèi)推，國(guó)務(wù)院設(shè)最高行政復(fù)議院，各級(jí)行政復(fù)議院在行使職權(quán)的時(shí)候不受任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。同時(shí)還要在各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立與行政復(fù)議院相對(duì)應(yīng)的行政復(fù)議委員會(huì)，作為監(jiān)督和指導(dǎo)行政復(fù)議院工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)。

最后，在復(fù)議機(jī)構(gòu)人員設(shè)置上，應(yīng)規(guī)定相關(guān)的法律資格，并經(jīng)過(guò)考核進(jìn)行任免，這一點(diǎn)可以借鑒美國(guó)的行政法官制度。行政復(fù)議可以借鑒仲裁制度，也是英國(guó)行政裁判所的組成模式，在組成復(fù)議庭進(jìn)行復(fù)議時(shí)，由復(fù)議院院長(zhǎng)擔(dān)任庭長(zhǎng)，其他人員可聘用法律方面的專(zhuān)家學(xué)者、律師和相關(guān)技術(shù)方面的專(zhuān)業(yè)人士擔(dān)任。

綜上所述，中國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在制度設(shè)計(jì)上確實(shí)存在有一定缺陷，因此，為了實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性、合理性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，必須改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)英國(guó)行政裁判所這一復(fù)議救濟(jì)途徑的經(jīng)驗(yàn)吸收，可以創(chuàng)設(shè)性地發(fā)展中國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，在眾多學(xué)者觀點(diǎn)的綜合考慮下，筆者提出以上制度設(shè)想，以期對(duì)中國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供理論幫助。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]