梁 鷹（全國人大常委會法工委行政法室主任）

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議審議通過了新修訂的行政復(fù)議法。修訂行政復(fù)議法，完善行政復(fù)議制度，對于更好保護人民群眾合法權(quán)益、發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用具有重要意義。此次全面修訂行政復(fù)議法，貫徹落實黨中央決策部署，堅持立法為了人民、依靠人民，堅持穩(wěn)中求進、守正創(chuàng)新，作出了若干制度創(chuàng)新，具有突出的制度特點。立法中通過各種渠道充分聽取全國人大代表、基層立法聯(lián)系點、專家學(xué)者、行政復(fù)議參加人等各方面意見，切實做到立一部滿載民意的法、立一部管用可行的法，為促進行政復(fù)議高質(zhì)量發(fā)展、發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議中的主渠道作用提供堅實法治保障。

一、把握方向，堅決貫徹落實黨中央決策部署

行政復(fù)議是化解行政爭議的一項重要法律制度。從1990年國務(wù)院出臺《行政復(fù)議條例》，到1999年行政復(fù)議法頒布實施，并于2009年、2017年作了兩次部分條款的修改，我國行政復(fù)議制度經(jīng)歷了一個不斷完善發(fā)展的過程。在此過程中，國務(wù)院制定了實施條例，公安、稅務(wù)、海關(guān)等部門根據(jù)部門實際制定了配套規(guī)章、規(guī)范性文件，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定了貫徹落實行政復(fù)議法的地方政府規(guī)章或者行政規(guī)范性文件，進一步細(xì)化行政復(fù)議法的規(guī)定，推動行政復(fù)議法落地生根。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視行政復(fù)議工作，作出一系列重大決策部署。2020年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》。習(xí)近平總書記指出，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，需要加強和改進行政復(fù)議工作，對行政復(fù)議法進行全面修訂，滿足人民群眾對實質(zhì)性化解行政爭議的新要求、新期待。

修訂行政復(fù)議法，最關(guān)鍵的就是貫徹落實黨中央決策部署，牢牢把握修法方向，將習(xí)近平總書記關(guān)于行政復(fù)議工作的重要指示和黨的二十大精神、黨中央關(guān)于行政復(fù)議的重大決策部署充分體現(xiàn)到行政復(fù)議法的立法目的、主要原則和具體規(guī)定中。這是立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的過程，充分體現(xiàn)了通過法定程序使黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，在法治下推進改革的必然要求。

（一） 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿行政復(fù)議工作的全過程和各方面，行政復(fù)議改革的重要方向、重要事項和重大節(jié)點始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，行政復(fù)議工作只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下才能充分發(fā)揮法治政府建設(shè)的重要抓手作用。新修訂的行政復(fù)議法在總則中明確規(guī)定“行政復(fù)議工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

（二）整合地方行政復(fù)議職責(zé)，完善行政復(fù)議管轄體制。行政復(fù)議管轄體制是行政復(fù)議的制度基礎(chǔ)，此次修訂行政復(fù)議法，根據(jù)行政復(fù)議體制改革的要求，結(jié)合各地有益做法，主要作了以下規(guī)定：一是統(tǒng)一地方行政復(fù)議機關(guān)，保留國務(wù)院部門管轄權(quán)限。明確縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)，取消地方各級人民政府工作部門的行政復(fù)議職責(zé)。規(guī)定國務(wù)院部門管轄本部門及其派出機構(gòu)、授權(quán)組織作為被申請人的行政復(fù)議案件。二是保留垂直領(lǐng)導(dǎo)等行政機關(guān)的行政復(fù)議職責(zé)。規(guī)定海關(guān)、金融、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)，保留行政復(fù)議職責(zé)。三是結(jié)合各方面提出的意見，作出符合實際的靈活規(guī)定。一方面，對司法行政部門的行政復(fù)議管轄作專門規(guī)定，從管轄制度上使行政復(fù)議更加取信于民。規(guī)定對履行行政復(fù)議機構(gòu)職責(zé)的地方人民政府司法行政部門的行政行為不服的，申請人可以向本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級司法行政部門申請行政復(fù)議。另一方面，從行政復(fù)議工作的實際出發(fā)，特殊問題靈活處理。規(guī)定直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府工作部門按照行政區(qū)劃設(shè)立的派出機構(gòu)作為被申請人的行政復(fù)議案件，也可以由派出機構(gòu)所在地人民政府管轄。

（三）健全配套工作機制。為充分發(fā)揮行政復(fù)議機關(guān)、行政復(fù)議機構(gòu)的作用，強化行政復(fù)議工作效能，需要健全行政復(fù)議配套工作機制，加強行政復(fù)議規(guī)范化、信息化建設(shè)，加強行政復(fù)議宣傳工作。根據(jù)這一要求和實際需要，新修訂的行政復(fù)議法作了以下規(guī)定：一是行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強行政復(fù)議工作，支持和保障行政復(fù)議機構(gòu)依法履行職責(zé)；二是行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強信息化建設(shè)，提高工作質(zhì)量和效率；三是國務(wù)院行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門制定行政復(fù)議人員工作規(guī)范，加強對行政復(fù)議人員的業(yè)務(wù)考核和管理。

二、找準(zhǔn)定位，以制度優(yōu)勢促進主渠道作用有力發(fā)揮

習(xí)近平總書記指出，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。行政復(fù)議的制度優(yōu)勢與其主渠道作用是相輔相成、互相成就的。20多年來，行政復(fù)議案件的領(lǐng)域逐步擴張，幾乎涵蓋了公安、土地、市場監(jiān)管、社會保障等所有行政管理領(lǐng)域，涉及行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等。據(jù)有關(guān)部門提供的資料看，2022年，全國行政復(fù)議機關(guān)共立案26.9萬件行政復(fù)議案件，行政復(fù)議的主渠道作用正在逐步彰顯。為進一步發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，保障行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，此次修訂行政復(fù)議法，從強化吸納行政爭議的能力、優(yōu)化行政復(fù)議決定體系等方面作出規(guī)定。

（一）強化行政復(fù)議吸納行政爭議的能力。一方面，對于社會各界認(rèn)為應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議范圍的情形逐一進行研究，結(jié)合行政訴訟法的規(guī)定和行政復(fù)議工作實際，擴大了行政復(fù)議范圍。一是在行政復(fù)議范圍中增加下列情形：對行政機關(guān)作出的賠償決定或者不予賠償決定不服；對行政機關(guān)作出的不予受理工傷認(rèn)定申請決定或者工傷認(rèn)定結(jié)論不服；認(rèn)為行政機關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議；認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益。二是規(guī)范和明確不屬于行政復(fù)議范圍的情形，即：國防、外交等國家行為；行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件；行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解。

另一方面，在原行政復(fù)議法規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定，總結(jié)行政復(fù)議與行政訴訟銜接的有關(guān)實踐，完善行政復(fù)議前置范圍。一是將對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服、認(rèn)為行政機關(guān)未依法履行法定職責(zé)、申請政府信息公開但行政機關(guān)不予公開的情形納入行政復(fù)議前置范圍。二是將行政復(fù)議前置其他情形的設(shè)定權(quán)限由“法律、法規(guī)”修改為“法律、行政法規(guī)”。三是規(guī)定對行政復(fù)議前置情形，行政機關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當(dāng)告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議。

（二）優(yōu)化行政復(fù)議決定體系。行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要手段，根據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，上級行政機關(guān)具有糾正下級行政機關(guān)行政行為的權(quán)限。行政復(fù)議機關(guān)直接變更行政行為，既是高效解決行政爭議的措施，也能真正體現(xiàn)復(fù)議為民。優(yōu)化調(diào)整行政復(fù)議決定體系，是促進行政復(fù)議發(fā)揮主渠道作用的重要立法舉措。一是加強行政復(fù)議變更決定的運用，增加變更決定的適用情形，尤其是對于一些事實不清、證據(jù)不足的案件，行政復(fù)議機關(guān)也可以在查清事實和證據(jù)的前提下，作出變更決定。二是按照先變更，再撤銷、確認(rèn)違法、限期履行，而后再維持、駁回的順序，調(diào)整行政復(fù)議決定的順序，進一步突出變更決定和撤銷決定的地位。

三、服務(wù)人民，全力維護人民群眾合法權(quán)益

行政復(fù)議是維護人民群眾合法權(quán)益的重要渠道，是解決人民群眾急難愁盼問題的重要方式。行政復(fù)議法是一部權(quán)利救濟的法，只有在權(quán)利救濟中讓人民群眾信得過、愿意來、有盼頭，才能真正維護人民群眾的合法權(quán)益。為此，在立法中踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅持問題導(dǎo)向，始終將人民是否得到實惠、人民權(quán)益是否得到保障，作為檢驗立法工作的標(biāo)尺。此次修訂行政復(fù)議法，在方便公民、法人和其他組織申請和參加行政復(fù)議，提升行政復(fù)議制度公正性和公信力等方面作出若干制度創(chuàng)新。

（一）方便公民、法人和其他組織申請和參加行政復(fù)議。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定了多項便民舉措，為當(dāng)事人申請、參加行政復(fù)議提供便利，保障當(dāng)事人在行政復(fù)議中的各項權(quán)利。主要包括以下幾個方面：一是提供“外力”支持。申請人、第三人可以委托一至二名律師、基層法律服務(wù)工作者或者其他代理人代為參加行政復(fù)議。符合法律援助條件的行政復(fù)議申請人申請法律援助的，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法為其提供法律援助。二是增設(shè)便民申請渠道。行政機關(guān)通過互聯(lián)網(wǎng)渠道送達(dá)行政行為決定的，應(yīng)當(dāng)同時提供提交行政復(fù)議申請書的互聯(lián)網(wǎng)渠道。對當(dāng)場作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實作出的行政處罰決定不服申請行政復(fù)議的，可以通過作出行政處罰決定的行政機關(guān)提交行政復(fù)議申請。三是增加補正程序。行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚，行政復(fù)議機關(guān)無法判斷是否符合受理條件的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)書面通知申請人補正；補正通知應(yīng)當(dāng)一次性載明需要補正的事項。

（二）完善行政復(fù)議審理機制，提升行政復(fù)議公正性。提高行政復(fù)議公信力，關(guān)鍵在于提升行政復(fù)議審理的公正性，使行政復(fù)議取信于民。此次修法針對制約行政復(fù)議公正性的主要問題，各個擊破、精準(zhǔn)施策，努力讓人民群眾在每一個行政復(fù)議案件中都感受到公平正義。新修訂行政復(fù)議法著力完善行政復(fù)議審理程序，主要從兩個方面作了規(guī)定。

一方面，完善行政復(fù)議審理的一般要求：第一，規(guī)定上級行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)需要，可以審理下級行政復(fù)議機關(guān)管轄的行政復(fù)議案件。第二，規(guī)定行政復(fù)議中止、終止程序的具體適用情形，對行政復(fù)議期間停止執(zhí)行的情形作出規(guī)定。第三，完善行政復(fù)議證據(jù)規(guī)定。第四，增加簡易程序，促進行政復(fù)議案件的“繁簡分流”。

另一方面，對行政復(fù)議普通程序提出更高要求：第一，規(guī)定適用普通程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)面或者通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽取當(dāng)事人的意見，并將聽取的意見記錄在案；因當(dāng)事人原因不能聽取意見的，可以書面審理。第二，規(guī)定審理重大、疑難、復(fù)雜案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織聽證；行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為有必要聽證，或者申請人請求聽證的，行政復(fù)議機構(gòu)可以組織聽證。

四、立足實際，促進行政復(fù)議工作有序開展

行政復(fù)議是政府系統(tǒng)自我糾錯的重要監(jiān)督制度，構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)的行政復(fù)議體制，完善規(guī)范、高效的行政復(fù)議工作機制是行政復(fù)議法修改的一項重要目標(biāo)。行政復(fù)議工作長期以來面臨隊伍建設(shè)不夠強、辦法措施不夠多等問題，加強行政復(fù)議履職保障，充實行政復(fù)議“工具箱”，有利于行政復(fù)議工作發(fā)揮實效，真正發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員依法行政的作用。

（一）加強履職保障，讓行政復(fù)議機構(gòu)和行政復(fù)議人員履行行政復(fù)議職責(zé)吃下“定心丸”。現(xiàn)階段，行政復(fù)議人員隊伍建設(shè)還需要進一步加強，有的地方對于行政復(fù)議人員的保障不夠有力，有的地方行政復(fù)議人員的工作能力有待提高。為了督促各地加強行政復(fù)議履職保障，新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定以下幾個方面：一是國家建立專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊伍；二是行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)確保行政復(fù)議機構(gòu)的人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，提高行政復(fù)議人員專業(yè)素質(zhì)，根據(jù)工作需要保障辦案場所、裝備等。

（二）引入外部機制，為行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件提供“助推器”。在近年來的改革實踐中，一些地方的行政復(fù)議委員會取得良好效果，為行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件提供強力支持。為進一步強化外力支持，落實改革成果，新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議委員會，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見，就行政復(fù)議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見；行政復(fù)議委員會的咨詢意見是行政復(fù)議決定的重要參考依據(jù)。

（三）強化調(diào)解手段，將調(diào)解作為辦理行政復(fù)議案件的“潤滑劑”。調(diào)解具有方便易行、多方溝通等特點，在合法自愿的原則下進行調(diào)解，有利于當(dāng)事人之間達(dá)成一致意見、解決實際問題，推動行政爭議實質(zhì)性化解。在發(fā)揮行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢方面，調(diào)解的作用不容忽視，在行政復(fù)議法中對調(diào)解作出明確規(guī)定是有必要的。據(jù)此，新修訂的行政復(fù)議法在總則中規(guī)定辦理行政復(fù)議案件可以進行調(diào)解，并規(guī)定了調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

法律的生命力在于實施。新修訂行政復(fù)議法的順利有效實施，需要各方面的共同努力。有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)完善配套法規(guī)政策，貫徹落實法律各項規(guī)定，加強宣傳解讀，做好法律實施工作。通過各方面相互配合、共同努力，確保法律規(guī)定得到全面貫徹和有效執(zhí)行，扎實做好行政復(fù)議工作，切實維護人民群眾合法權(quán)益。