郭明龍（天津師范大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

郭 澎（天津師范大學(xué)法學(xué)院）

九層之臺(tái)，起于累土。任何工作一旦脫離基層，就容易成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。法治是基層治理的重要手段，提升基層治理法治化水平，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固基層政權(quán)的必然要求，關(guān)乎黨長(zhǎng)期執(zhí)政、國(guó)家長(zhǎng)治久安和廣大人民群眾的切身利益?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果，為推進(jìn)基層社會(huì)依法治理提供了重要支撐和規(guī)范基礎(chǔ)。徒法不足以自行，法律的生命力在于實(shí)施，想要將基層治理納入法治化軌道，需要進(jìn)一步教育引導(dǎo)基層干部群眾正視基層社會(huì)治理法治化過(guò)程中存在的問(wèn)題，把法治精神、法治理念貫穿到基層社會(huì)治理的全過(guò)程、各方面。

一、基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

近年來(lái)，我國(guó)的基層治理已經(jīng)逐步納入法治化的發(fā)展軌道，各基層組織堅(jiān)持多措并舉，力求將基層法治建設(shè)工作落實(shí)到位，打通法治建設(shè)“最后一公里”。但在穩(wěn)步提升基層治理法治化水平的同時(shí)，仍然面臨一系列新矛盾，仍然存在一些問(wèn)題。

（一）觀念轉(zhuǎn)變：基層群眾法治信仰不強(qiáng)

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。隨著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的加快，各種法律機(jī)制不斷健全完善，完備的法律規(guī)范體系已經(jīng)基本形成，高效的法治實(shí)施體系也在加快形成，民眾表達(dá)訴求的渠道越來(lái)越多元化，學(xué)法、守法、用法的意識(shí)不斷增強(qiáng)。但受陳舊文化和世俗觀念的影響，“重禮輕法”“權(quán)比法大”的觀念依然存在。受傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”影響，在權(quán)力和法律面前，人們對(duì)權(quán)力充滿迷信，相反，對(duì)法律權(quán)威卻尊崇不足，“信訪不信法”“信權(quán)不信法”的現(xiàn)象仍然存在。當(dāng)自身權(quán)益受損，有些人要么采取“托人情、找關(guān)系”的傳統(tǒng)人情往來(lái)手段，要么采取“封門堵路、以命抗?fàn)帯钡臉O端維權(quán)模式，“上訴不成就上訪”“上訪不成就上網(wǎng)”，多元調(diào)解機(jī)制、訴訟仲裁機(jī)制作用沒(méi)有充分發(fā)揮，法律條文、社團(tuán)組織章程、村規(guī)民約等在基層群眾的心目中流于形式。①孫露：《民法典時(shí)代提高基層社會(huì)治理法治化水平的路徑探析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》，2022年第5期。由于法治信仰的缺失，再加上基層群眾存在“恥法”“懼法”的心理，在自身合法權(quán)益受到損害時(shí)，運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的能力不足，這不僅損害了法律權(quán)威，給社會(huì)帶來(lái)了不穩(wěn)定因素，而且嚴(yán)重阻礙了基層治理法治化的深入推進(jìn)。

（二）執(zhí)法異化：基層干部法治思維法治能力不足

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。在基層治理實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作，以“拍腦袋決策”“靠行政命令”或“超越法律法規(guī)制定特殊政策”的法外施策現(xiàn)象仍然存在。一些基層干部不學(xué)法、不懂法，認(rèn)為法律“不管用”，嚴(yán)重依賴“人情嵌入”等非正式制度，甚至出現(xiàn)貪贓枉法和徇私枉法。就學(xué)法懂法而言，缺乏鉆研精神，難以適應(yīng)依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨新常態(tài)的要求，不具備基本專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)儲(chǔ)備水平，致使相關(guān)法律政策文件無(wú)法很好地落實(shí)并發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用；就守法用法而言，難以做到心有所畏、身有所正、言有所戒、行有所止，知法犯法、以權(quán)壓法、徇私枉法、公權(quán)濫用的現(xiàn)象依然存在，不僅損害政府部門形象，降低了執(zhí)法司法的公信力，還會(huì)導(dǎo)致公眾逐步喪失對(duì)法治的信任和尊崇；就尊法護(hù)法而言，難以自覺(jué)消除人治思維和特權(quán)思想，面對(duì)基層治理中的復(fù)雜問(wèn)題及矛盾糾紛，各部門之間存在相互推諉、溝通不暢的問(wèn)題，有些甚至選擇“睜一只眼、閉一只眼”的選擇性執(zhí)法方式，②王海濤：《新時(shí)代基層治理法治化問(wèn)題研究》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第6期。嚴(yán)重?fù)p害基層群眾的合法權(quán)利，成為阻礙地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層治理的“絆腳石”。

（三）保障不足：基層法律服務(wù)體系不健全

構(gòu)建完善的基層法律服務(wù)體系，是全面推進(jìn)基層法治建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前，我國(guó)基層法律服務(wù)工作中仍然存在一些問(wèn)題和短板。首先，群眾對(duì)基層法律服務(wù)工作的知曉度不高、使用率偏低，對(duì)相關(guān)法律服務(wù)內(nèi)容和功能都缺乏系統(tǒng)的了解。同時(shí)，法律服務(wù)的方式和供給內(nèi)容與群眾的實(shí)際需求也有一定的偏差，“問(wèn)需于民”還有待加強(qiáng)；其次，法律服務(wù)有效供給不足，難以滿足基層群眾日益增長(zhǎng)的法律需求，為群眾提供及時(shí)精準(zhǔn)普惠的服務(wù)能力相對(duì)欠缺；此外，服務(wù)方式重人情輕法治，一些基層調(diào)解人員僅依靠個(gè)人威望和傳統(tǒng)道德規(guī)范對(duì)矛盾糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行勸說(shuō)協(xié)調(diào)，難以妥善化解復(fù)雜矛盾糾紛，與基層社會(huì)治理法治化趨勢(shì)不相符。

二、《民法典》回應(yīng)基層治理法治化的實(shí)踐需求

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)曾先后四次啟動(dòng)民法典制定工作，但基于條件成熟度及現(xiàn)實(shí)需要等考慮，并未采納系統(tǒng)完整的民法典模式，而是采取“成熟一個(gè)通過(guò)一個(gè)”的工作思路，確定先制定民事單行法律。③黃薇主編：《中華人民共和國(guó)民法典釋義（下）》，法律出版社2020年版，第2471頁(yè)。民事單行法律的制定與實(shí)施，雖然在基層社會(huì)治理中發(fā)揮了積極作用，但其立法模式所帶來(lái)的內(nèi)容分散、條文內(nèi)容協(xié)調(diào)性不足、重要規(guī)則遺漏等缺陷，影響和制約了其在基層社會(huì)治理中的作用發(fā)揮?！睹穹ǖ洹返念C布實(shí)施，不僅彌補(bǔ)了單行民事立法的現(xiàn)存缺陷，還在規(guī)則的設(shè)置上更加符合法治社會(huì)的運(yùn)行規(guī)律和特點(diǎn)。民事主體的權(quán)利保護(hù)在新的起點(diǎn)上得到強(qiáng)化，通過(guò)充分保障私權(quán)，調(diào)動(dòng)各類主體參與國(guó)家與社會(huì)治理的積極性，助力于實(shí)現(xiàn)多層次、多維度的社會(huì)治理，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的制度保障。從而，能夠有效促進(jìn)基層治理的法治化，助推我國(guó)基層社會(huì)治理能力的提升。

（一）賦予基層群眾性自治組織特別法人地位，促進(jìn)其自治功能發(fā)揮

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見(jiàn)和建議的渠道，著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化。

我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！睂?shí)踐中，城市居民委員會(huì)不僅是群眾性自治組織，而且承擔(dān)了不少政府職能，農(nóng)村村民委員會(huì)自治范圍內(nèi)的實(shí)務(wù)與政府公共事務(wù)也存在一定程度的重合，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，完善村民自治和鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范體系，強(qiáng)化法治供給是提升基層治理效能的必要舉措。

《民法典》第九十六條將機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人規(guī)定為“特別法人”，有利于這些組織更方便地參與民事活動(dòng)，保護(hù)其自身及其成員的合法權(quán)益，同時(shí)保護(hù)了與其從事民事活動(dòng)的相對(duì)人的合法權(quán)益。④黃薇主編：《中華人民共和國(guó)民法典釋義（上）》，法律出版社2020年版，第187頁(yè)。第一百零一條規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。通過(guò)賦予特別法人資格，解決了具有中國(guó)特色的基層組織的民事法律地位問(wèn)題，有助于促進(jìn)其自治功能的發(fā)揮。

（二）通過(guò)對(duì)基層組織的義務(wù)設(shè)定，拓寬基層治理路徑

《民法典》的監(jiān)護(hù)制度全方位確立了基層組織的義務(wù)，不僅規(guī)定特定情形下由基層組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，而且規(guī)定了其他相應(yīng)職責(zé)。首先，《民法典》第二十七條規(guī)定，未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力的，其他個(gè)人或者組織愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門同意；其次，第二十八條規(guī)定，對(duì)于無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人的監(jiān)護(hù)人，其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織也須經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門同意；最后，第三十二條規(guī)定，沒(méi)有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)擔(dān)任。

針對(duì)疫情導(dǎo)致部分家庭中監(jiān)護(hù)人因治療或被隔離出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人臨時(shí)缺失的情形，《民法典》審議時(shí)在《民法總則》規(guī)定的基礎(chǔ)上，特別增加規(guī)定：因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護(hù)人暫時(shí)無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人的生活處于無(wú)人照料狀態(tài)的，被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門應(yīng)當(dāng)為被監(jiān)護(hù)人安排必要的臨時(shí)生活照料措施。

遺產(chǎn)繼承糾紛是民事糾紛的重要類型之一。我國(guó)《繼承法》頒行于1985年，鑒于當(dāng)時(shí)的遺產(chǎn)種類及數(shù)量都非常有限，《繼承法》未對(duì)遺產(chǎn)管理人作出規(guī)定。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的財(cái)產(chǎn)性收入數(shù)量劇增，且構(gòu)成種類進(jìn)一步拓展。鑒于我國(guó)的傳統(tǒng)習(xí)慣是被繼承人死亡后并不立即由繼承人分割遺產(chǎn)，導(dǎo)致自繼承開(kāi)始后至實(shí)際分割遺產(chǎn)前存在較長(zhǎng)的時(shí)間窗口。在此期間，可能會(huì)出現(xiàn)遺產(chǎn)無(wú)人管理、部分繼承人私自轉(zhuǎn)移或隱匿遺產(chǎn)等現(xiàn)象，損害被繼承人的債權(quán)人或其他繼承人利益。為確保遺產(chǎn)得到妥善管理、順利分割，更好地維護(hù)繼承人、債權(quán)人利益，《民法典》增加了遺產(chǎn)管理人制度，將基層組織納入遺產(chǎn)管理人的范圍。第一千一百四十五條規(guī)定，繼承開(kāi)始后，遺囑執(zhí)行人為遺產(chǎn)管理人；沒(méi)有遺囑執(zhí)行人的，繼承人應(yīng)當(dāng)及時(shí)推選遺產(chǎn)管理人；繼承人未推選的，由繼承人共同擔(dān)任遺產(chǎn)管理人；沒(méi)有繼承人或者繼承人均放棄繼承的，由被繼承人生前住所地的民政部門或者村民委員會(huì)擔(dān)任遺產(chǎn)管理人。這不僅可以實(shí)現(xiàn)法律效力和保護(hù)利益，有效管理財(cái)產(chǎn)分配，更可以激勵(lì)社會(huì)各界恪守道德，從而更加有效地推動(dòng)社會(huì)的文明進(jìn)步，完善社會(huì)基層治理。

（三）探索基層矛盾糾紛化解新機(jī)制，“小切口”解決“大難題”

在基層治理法治化的進(jìn)程中，經(jīng)常有難題困擾民眾。比如，小區(qū)業(yè)主之間、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司之間的關(guān)系總是“剪不斷，理還亂”，老舊小區(qū)加裝電梯是否需相關(guān)業(yè)主全體同意、樓頂漏雨物業(yè)公司遲遲不修業(yè)主能否拒交物業(yè)費(fèi)；又如，近年來(lái)頻頻發(fā)生的高空拋物墜物事件，“頭頂上的安全”引發(fā)了很多不必要的糾紛；還有公民個(gè)人信息泄露事件屢屢發(fā)生及其引發(fā)的廣告電話和信息騷擾等，這些都能在《民法典》中找到解決問(wèn)題的良方，通過(guò)《民法典》的全面實(shí)施能夠得到改善和解決。

在基層物業(yè)管理領(lǐng)域，《民法典》第二百七十七條中增加了居民委員會(huì)作為指導(dǎo)和協(xié)助業(yè)主設(shè)立業(yè)主大會(huì)、選舉業(yè)主委員會(huì)的法定組織，可以有效化解當(dāng)下基層治理中普遍存在的業(yè)主大會(huì)設(shè)立難、業(yè)主委員會(huì)選舉難的現(xiàn)實(shí)難題。第二百七十八條還對(duì)業(yè)主共同決定事項(xiàng)的表決規(guī)則進(jìn)行了重大調(diào)整，增加了“表決參與度”這一要求，業(yè)主共同決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決。決定“籌集建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金”“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”“改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。決定“制定和修改業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則”“制定和修改管理規(guī)約”“選舉業(yè)主委員會(huì)或者更換業(yè)主委員會(huì)成員”“選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人”“使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金”“有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項(xiàng)”的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積過(guò)半數(shù)的業(yè)主且參與表決人數(shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主同意。調(diào)整后，大幅降低了業(yè)主就共同決定事項(xiàng)作出表決的難度。加裝電梯時(shí)低層業(yè)主并不享有“一票否決權(quán)”，公共維修資金的使用過(guò)程中物業(yè)公司并不負(fù)有啟動(dòng)義務(wù)。通過(guò)厘清私權(quán)邊界可以有效擺脫基層治理實(shí)踐中存在的業(yè)主作出決議難、諸多事關(guān)業(yè)主利益的事項(xiàng)無(wú)法有效推進(jìn)等現(xiàn)實(shí)困境。

就綜合施策整治“高空拋物”問(wèn)題而言，《民法典》為高空拋物案件的審判提供了更加明確的依據(jù)。第一千二百五十四條對(duì)高空拋物墜物的侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行修改完善，層級(jí)更加分明，對(duì)受害人的保護(hù)更加周密，能夠更加有效地預(yù)防高空拋物墜物事件的發(fā)生；此外，增加規(guī)定了物業(yè)服務(wù)企業(yè)等建筑物管理人未盡到安全保障義務(wù)時(shí)的責(zé)任，以及要求公安等機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入依法調(diào)查的義務(wù)。通過(guò)完善高空拋物墜物治理規(guī)則，明確了責(zé)任劃分，并通過(guò)“四維發(fā)力”，織密了安全保障網(wǎng)，在創(chuàng)新基層治理的基礎(chǔ)上，全方位治愈“懸在城市上方的痛”。

在個(gè)人信息保護(hù)方面，《民法典》第一千零三十五條規(guī)定了對(duì)涉及個(gè)人信息的處理應(yīng)取得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意，同時(shí)遵循合法、正當(dāng)、必要原則。在保護(hù)范圍上，《民法典》第一千零三十二條不僅明確了傳統(tǒng)意義上的個(gè)人信息悉數(shù)得到保護(hù)，而且“不愿為他人知曉”的私密活動(dòng)和私密信息也被包含在隱私范疇之內(nèi)，從而使搜索信息、瀏覽數(shù)據(jù)等被納入隱私權(quán)的保護(hù)范圍。在保護(hù)措施上，《民法典》第一百一十一條以反向列舉的方式規(guī)定了處理隱私和個(gè)人信息的禁止性行為，包括不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開(kāi)他人個(gè)人信息。第一千零三十三條規(guī)定，除法律另有規(guī)定或者權(quán)利人明確同意外，任何組織或者個(gè)人不得處理他人的私密信息。這些規(guī)定為信息技術(shù)涉足人類生活場(chǎng)景劃定了合規(guī)底線。在利益平衡上，《民法典》設(shè)計(jì)了平衡個(gè)人信息保護(hù)與信息利用的規(guī)范，在加強(qiáng)對(duì)隱私和個(gè)人信息保護(hù)的基礎(chǔ)上，對(duì)那些為公共利益或者在其他合理必要限度內(nèi)的使用行為提供了支持。多管齊下，全方位解決基層群眾在日常生活中遇到的信息泄露難題，筑牢“信息安全防護(hù)網(wǎng)”。

（四）立足百姓“法無(wú)禁止即自由”，明晰公權(quán)邊界規(guī)范權(quán)力行使

習(xí)近平總書(shū)記指出，各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定?！睹穹ǖ洹吩谕七M(jìn)基層治理法治化建設(shè)方面，為公權(quán)力行使劃出了界限，尤其是在基層民事活動(dòng)領(lǐng)域，公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)不可為”，從而使公民權(quán)利成為行使基層公權(quán)力的邊界。

法治政府建設(shè)遵循“法無(wú)明文授權(quán)不得為”，因此，在基層治理法治建設(shè)中，應(yīng)全面落實(shí)清單管理制度，編制基層政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單、行政備案事項(xiàng)清單、公共服務(wù)事項(xiàng)清單、行政事業(yè)性收費(fèi)清單、行政中介服務(wù)事項(xiàng)清單、證明事項(xiàng)清單等，通過(guò)以上清單厘清基層政府和市場(chǎng)、基層政府和社會(huì)之間的關(guān)系，營(yíng)造出法無(wú)禁止規(guī)定前提下充分的基層自治空間?！睹穹ǖ洹纷⒅貜?qiáng)調(diào)民事主體的私權(quán)保障，確立了私法自治的原則。例如，第一百四十三條規(guī)定：“具備下列條件的民事法律行為有效：（一）行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；（二）意思表示真實(shí)；（三）不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗?！边@一概括式規(guī)定劃定了公權(quán)力介入合同行為的界限，對(duì)民事主體而言強(qiáng)調(diào)的是“法無(wú)明文禁止即可為”，這與公權(quán)力行使的“法無(wú)明文授權(quán)不得為”要求形成鮮明對(duì)比，有利于助推實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的良性互動(dòng)，以私權(quán)自治保障公權(quán)力規(guī)范行使，充分調(diào)動(dòng)各類主體參與國(guó)家與社會(huì)治理的積極性，有利于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)多層次、多維度的社會(huì)治理，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的制度保障。從而，制約行政權(quán)力的任性和濫用，進(jìn)一步厘清基層公權(quán)力與市場(chǎng)的關(guān)系和行權(quán)邊界。

實(shí)際中，推進(jìn)“放管服”改革絕不意味著“一放了之”，弱勢(shì)群體是提升基層治理水平中應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。我國(guó)《民法典》強(qiáng)化了對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)與關(guān)愛(ài)，彰顯了實(shí)質(zhì)正義和實(shí)質(zhì)平等。與《民法通則》相比，《民法典》將未成年人的民事行為能力從十周歲調(diào)整到八周歲，也就是說(shuō)，八周歲以上的未成年人從事與其年齡、智力相適應(yīng)的民事法律行為，是受法律保護(hù)的，這實(shí)際上賦予了八周歲到十周歲之間的孩子更多的行權(quán)空間。同時(shí)，對(duì)與未成年人年齡、智力不相適應(yīng)的行為，比如在玩網(wǎng)絡(luò)游戲時(shí)的“打賞”行為，法律則不予支持，未成年人的監(jiān)護(hù)人有權(quán)要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者返還。此外，為充分體現(xiàn)“兒童利益最大化原則”，第一百九十一條規(guī)定，未成年人遭受性侵害的損害賠償請(qǐng)求權(quán)的訴訟時(shí)效期間，自受害人年滿十八周歲之日起計(jì)算。對(duì)那些因年幼受到侵害未能及時(shí)維權(quán)的未成年人來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是賦予了特殊的保護(hù)機(jī)制。在婚姻家庭編里，《民法典》明確了最有利于被收養(yǎng)人的原則，同樣是“兒童利益最大化原則”的體現(xiàn)。

在老年人權(quán)益保障方面，《民法典》第三十三條確立了“意定監(jiān)護(hù)”制度，具有完全民事行為能力的成年人，可以與其近親屬、其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織事先協(xié)商，以書(shū)面形式確定自己的監(jiān)護(hù)人，在自己?jiǎn)适Щ蛘卟糠謫适袷滦袨槟芰r(shí)，由該監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。對(duì)那些晚年沒(méi)有子女或者子女難以履行照料職責(zé)的老年人來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑解決了“老無(wú)所依”“老無(wú)所養(yǎng)”的大難題。同時(shí)，第一千一百五十八條對(duì)遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議制度作出了完善，在原先《繼承法》的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了扶養(yǎng)人的范圍，其中的組織不再局限于之前的“集體所有制組織”，而是規(guī)定自然人可以與繼承人以外的組織或者個(gè)人簽訂遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議。這意味著，扶養(yǎng)人除了是繼承人以外的個(gè)人之外，自然人還可以與集體經(jīng)濟(jì)組織、基層群眾性自治組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等簽訂遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議，有助于充分調(diào)動(dòng)基層社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)組織的積極性，不斷提升老年人晚年的生活質(zhì)量，有效解決基層治理中的“養(yǎng)老難題”。

在基層土地征收和補(bǔ)償方面，《民法典》第二百四十三條延續(xù)了《土地管理法》的規(guī)定，規(guī)定征收行為必須是為了公共利益的需要，縮小了征地范圍，減少了征地糾紛，既反映出我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展實(shí)際，也順應(yīng)了我國(guó)土地制度改革的方向。在農(nóng)村集體土地征地的補(bǔ)償問(wèn)題上，《民法典》與《土地管理法》進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，不僅在第一百一十七條、第二百四十三條強(qiáng)調(diào)了征收補(bǔ)償要公平、合理，保證被征收人在補(bǔ)償方面不出現(xiàn)少補(bǔ)、漏補(bǔ)的問(wèn)題；更是明確加入了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用以及被征收人的征收補(bǔ)償，從法律上為現(xiàn)實(shí)中例如宅基地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)歷史遺留問(wèn)題提供了解決思路。另外，該條在原有《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上，額外增加了“及時(shí)”補(bǔ)償?shù)谋硎?，?duì)相關(guān)基層部門提出了及時(shí)足額支付補(bǔ)償費(fèi)用的要求，這能夠有效緩解在基層土地征收過(guò)程中，因相關(guān)補(bǔ)償不及時(shí)、不到位而引發(fā)的后續(xù)糾紛問(wèn)題。

三、《民法典》視域下推進(jìn)基層治理法治化的具體路徑

黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，黨著眼于國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)，完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?；鶎又卫矸ㄖ位哂芯C合性特征，以法治為基本方式，融合政治、德治、自治、智治，各個(gè)要素相互作用、相互交織，有機(jī)組成基層治理新模式。通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)治理方式，將政治、法治、德治、自治、智治“五治”元素相融合，基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅提升，基層多元治理水平逐步提升?！睹穹ǖ洹肥恰吧鐣?huì)生活的百科全書(shū)”，蘊(yùn)含了“五治”的各項(xiàng)要素，為推進(jìn)“五治”融合提供了全面支撐和規(guī)范基礎(chǔ)。

（一）加強(qiáng)政治引領(lǐng)，堅(jiān)守基層治理人民性

《民法典》系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)民事法律制度建設(shè)成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是黨中央深入推進(jìn)全面依法治國(guó)的生動(dòng)寫照?！睹穹ǖ洹肪幾牒皖C行是“政治引領(lǐng)”的產(chǎn)物和典范，始終以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。特別是，《民法典》堅(jiān)持以人民為中心的政治立場(chǎng)，建立了完整的民事權(quán)利保障體系，并且，將《民法典》實(shí)施水平和效果作為衡量各級(jí)黨政機(jī)關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度，持續(xù)夯實(shí)了政治根基?；鶎由鐣?huì)治理應(yīng)一以貫之加強(qiáng)政治引領(lǐng)，以生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利平等保護(hù)為抓手，最大限度實(shí)現(xiàn)人民的利益和愿望；加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，切實(shí)把黨的政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、理論優(yōu)勢(shì)、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)基層社會(huì)治理的實(shí)際效能，持續(xù)提升基層治理法治化水平，實(shí)現(xiàn)基層善治。

（二）強(qiáng)化法治保障，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行

法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理的目標(biāo)和價(jià)值追求，其要義是保障私權(quán)、規(guī)范公權(quán)。私法自治既是民法調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的必然反映，也是民法作為市民社會(huì)的法律的本質(zhì)要求。其核心內(nèi)容是在私法領(lǐng)域充分保障私權(quán)和尊重自由，本質(zhì)是尊重個(gè)人的自由和自主，充分發(fā)揮個(gè)人在現(xiàn)代社會(huì)治理中的作用。私法自治對(duì)公權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)起到了有效的防范作用。要將法治貫穿于城鄉(xiāng)治理、行業(yè)治理、社會(huì)組織治理等各方面全過(guò)程。培養(yǎng)法治信仰，要從領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)鍵破題，將“教”與“管”相結(jié)合，增強(qiáng)其法治思維和依法辦事意識(shí)，要以全面貫徹實(shí)施《民法典》為契機(jī)，將法治精神轉(zhuǎn)化為施政理念，既要嚴(yán)格公正執(zhí)法，又要文明依法行事；調(diào)動(dòng)多元社會(huì)力量，加強(qiáng)社會(huì)各方協(xié)同，確保人民群眾充分行使參與社會(huì)治理的權(quán)利；運(yùn)用《民法典》的共治理念和規(guī)則，確保人人參與的“共建共治共享”社會(huì)治理格局的形成。

（三）增強(qiáng)德治底蘊(yùn)，暢通基層治理渠道

《民法典》第一條規(guī)定：“為了保護(hù)民事主體的合法權(quán)益，調(diào)整民事關(guān)系，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序，適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，根據(jù)憲法，制定本法?！薄睹穹ǖ洹肥菍⑸鐣?huì)主義核心價(jià)值觀全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的典范之作，⑤趙玉增：《走向“良法善治”的民法典》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2022年第1期。在承載中華民族的精神追求和我國(guó)社會(huì)評(píng)判是非曲直的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，增強(qiáng)了法治的道德底蘊(yùn)，賦予了德治以剛性的法律底色。在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)深刻理解將社會(huì)主義核心價(jià)值觀寫入《民法典》的法律意義和將道德義務(wù)上升為民事法律義務(wù)的治理價(jià)值，充分發(fā)揮《民法典》中法律化的道德規(guī)范在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、約束社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)家庭和諧等方面的剛性作用和積極意義。將依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合，在基層社會(huì)大力培育、宣傳公序良俗，深化“政社互動(dòng)”“鄰里自理”“街坊共治”等基層治理模式，以法律權(quán)威增強(qiáng)民眾內(nèi)化和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的自覺(jué)性，增強(qiáng)民眾的法治意識(shí)、公德意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，進(jìn)一步提升基層治理水平。

（四）發(fā)揮自治優(yōu)勢(shì)，激發(fā)基層治理內(nèi)生動(dòng)力

《民法典》具有“維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序”的目標(biāo)，體現(xiàn)出以自治為主的法律調(diào)整方式，“自治”既體現(xiàn)出民法的內(nèi)核，也是法治的常態(tài)，給基層社會(huì)治理提供了基礎(chǔ)性法治支撐。這是因?yàn)椋旱谝?，民法的自治理念和“平等協(xié)商”交往準(zhǔn)則與基層治理的“民主協(xié)商”要求一脈相承；第二，民法恪守的“誠(chéng)實(shí)生活”的基本準(zhǔn)則，引導(dǎo)每個(gè)民事主體自律自理“做好自己”，進(jìn)而通過(guò)個(gè)體善而將絕大部分社會(huì)矛盾消弭于無(wú)形，有利于擴(kuò)大基層治理的群眾基礎(chǔ)，降低治理成本；第三，社會(huì)組織是城鄉(xiāng)社區(qū)治理及基層矛盾化解的依托支撐和重要力量，其自治、調(diào)節(jié)、服務(wù)、自律等功能的充分釋放對(duì)于夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)作用巨大。因此，在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)將自治作為主要手段，確保群眾自治權(quán)的有效行使，將自治活力轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎由鐣?huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力，以私權(quán)自治保障規(guī)范公權(quán)力行使，通過(guò)充分保障私權(quán)，調(diào)動(dòng)各類主體參與國(guó)家與社會(huì)治理的積極性，從而實(shí)現(xiàn)多層次、多維度的基層社會(huì)治理，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的制度保障。要高度重視人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分挖掘人民群眾的自治潛能，積極推動(dòng)以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要內(nèi)容的基層治理，發(fā)揮好居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章等社會(huì)規(guī)范在基層治理中的積極作用，讓各領(lǐng)域的“微治理”釋放出基層社會(huì)發(fā)展的“大能量”。

（五）善用智治支撐，賦能基層智慧治理

《民法典》回應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)、高科技、大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)的時(shí)代問(wèn)題，回答了如何保護(hù)個(gè)人信息、個(gè)人隱私的時(shí)代之問(wèn)。為保護(hù)個(gè)人信息、隱私而設(shè)置的法律規(guī)則給基層社會(huì)推進(jìn)“智治”提供了前提和保障。智能化基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)防控措施是深化基層治理的新工具，有助于提升基層社會(huì)治理的活力和效率，但“工具”的使用不當(dāng)同樣會(huì)產(chǎn)生不良后果?！睹穹ǖ洹吩敿?xì)規(guī)定和完善了個(gè)人信息的保護(hù)規(guī)則。一方面，第一千零三十四條擴(kuò)大了個(gè)人信息的內(nèi)涵，且采取具體列舉和兜底規(guī)定相結(jié)合，保持了個(gè)人信息范圍的開(kāi)放性，在原有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了生物識(shí)別信息、健康信息、行蹤信息等，明確了私密信息的法律適用規(guī)則。另一方面，第一千零三十五條和第一千零三十六條明確了個(gè)人信息處理的原則和條件、處理個(gè)人信息免責(zé)事由，劃定基層治理“智治”的行為界限。因此，在利用“智慧技防”等治理手段時(shí)，應(yīng)以《民法典》為依據(jù)，將“智治”納入法治化軌道，強(qiáng)化觸及個(gè)人信息的相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織的合規(guī)意識(shí)，將“合法、正當(dāng)、必要”作為使用個(gè)人信息的準(zhǔn)則，防止因技術(shù)的不當(dāng)應(yīng)用而侵害個(gè)人信息、隱私或商業(yè)秘密；防止非法采集、非法處理、非法披露信息行為的發(fā)生，進(jìn)一步提升公民個(gè)人信息的保護(hù)水平。

四、結(jié)語(yǔ)

基層治理法治化是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。做好基層法治建設(shè)工作，進(jìn)一步提升基層治理法治化水平，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平持續(xù)提升的題中應(yīng)有之義?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)水平的高低，直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，直接影響著國(guó)家的整體法治化進(jìn)程。要全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理，必須堅(jiān)定走依托法治的現(xiàn)代化治理之路。《民法典》融“五治”于一體，通過(guò)多元“共治”實(shí)現(xiàn)“善治”，真正實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)”，⑥張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》，2014第4期。切實(shí)回應(yīng)了基層治理法治化進(jìn)程中實(shí)踐需求，在統(tǒng)籌基層力量、平衡基層利益、調(diào)節(jié)基層關(guān)系、規(guī)范基層權(quán)力、化解基層矛盾方面具有重要作用。要學(xué)習(xí)貫徹好、精準(zhǔn)適用好、宣傳普及好《民法典》，充分發(fā)揮良法善治優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)基層治理各項(xiàng)工作始終在法治軌道上有序開(kāi)展，以法治護(hù)航全面提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。