李 超

一、政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)模式的興起

基本養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分。盡管我國《政府采購法》實施已有十多年，但社會各界對政府購買公共服務(wù)的認(rèn)識和理解尚不清晰，政府對養(yǎng)老服務(wù)的購買尚屬新“新事物”。但在西方國家，政府購買公共服務(wù)是一種較為常見的社會福利提供模式。這一模式源于20世紀(jì)90年代英國提出公共服務(wù)和公共物品供給實行公私合作的理念。很快，這一理念在美國、加拿大等國也得到了實施。鑒于這種理念在實踐中的良好成效，歐盟、聯(lián)合國、經(jīng)合組織以及世界銀行等國際組織也開始在全球范圍內(nèi)對其加以積極推廣。最近幾年，政府購買公共服務(wù)的浪潮也影響到了中國等發(fā)展中國家。1998年，上海市通過向上?；浇糖嗄陼匈徺I的形式開展了我國內(nèi)地最早的政府購買養(yǎng)老服務(wù)實踐。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變改革的深入，越來越多的省市開始嘗試政府購買養(yǎng)老服務(wù)。

從發(fā)展趨勢看，“小政府，大社會”將會成為常態(tài)。黨的十八大以來，各界對市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的認(rèn)識日益清晰和明確。黨的十八大報告提出，在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，要更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。十八屆三中全會決議進(jìn)一步提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，而核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用?！?013年9月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)［2013］35號)，不僅強(qiáng)調(diào)政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的托底措施和傾斜性舉措，提出政府對養(yǎng)老服務(wù)的購買。要通過“完善市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需求?！蓖ㄟ^政府的適度“放權(quán)”和引導(dǎo)，可以激勵社會力量參與社會養(yǎng)老服務(wù)供給，從而促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的大發(fā)展。不僅是解決養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題的必由之路，而且有利于提高政府工作效率和降低行政成本?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)［2013］96號)就政府向社會力量購買服務(wù)提出了指導(dǎo)性意見。2014年5月1日開始實施的《社會救助暫行條例》第五十四條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務(wù)事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)?！蹦壳?，雖然河北省尚未出臺專門針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政府購買的政策，但已有不少地方政府開始探索和實施。

通過政府購買的形式提供基本養(yǎng)老服務(wù)不僅有助于保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確方向，也有助于切實保障社會弱勢群體的福利權(quán)和實現(xiàn)社會公平。從社會保障的功能和層次看，政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)是一項具有社會救助性質(zhì)的老年福利舉措?？陀^上，政府對于購買基本養(yǎng)老服務(wù)并無太多經(jīng)驗，實踐中的很多做法多處于“摸著石頭過河”的階段。作為影響政策有效性的前提和基礎(chǔ)，政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)受益對象的目標(biāo)定位問題就顯得尤為緊迫。

二、政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)定位方法

本質(zhì)上，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)定位是為了將有限的財政資金通過科學(xué)手段和方法購買基本養(yǎng)老服務(wù)，并有效地分配給那些最需要的老年人。

(一)目標(biāo)定位的政策本質(zhì)。

目標(biāo)定位(Targeting)源自20世紀(jì)70年代西方發(fā)達(dá)國家社會福利改革浪潮中興起的一種新的方法。開展目標(biāo)定位的根本原因在于社會福利資源的稀缺性。在現(xiàn)代福利國家，公民享有各項社會福利權(quán)益被視為應(yīng)有的一項基本權(quán)利，也就是所謂社會福利的“普惠制”。然而，慷慨的“普惠制”不僅導(dǎo)致西方福利國家的財政負(fù)擔(dān)不堪重負(fù)，而且實施中所出現(xiàn)的缺乏針對性和有效性不足也備受批評。捉襟見肘的財政預(yù)算迫使政府不得不進(jìn)行社會福利政策的改革，比較典型的做法是削減社會福利支出，降低社會福利水平。而實現(xiàn)社會福利財政減負(fù)的技術(shù)手段就是通過科學(xué)的目標(biāo)定位來避免福利資源的浪費(fèi)。根據(jù)OECD的提議，“社會福利體制應(yīng)在保持基本原則的情況下，應(yīng)該重新調(diào)整，在資格和給付方面不再那么慷慨”。目標(biāo)定位可以被理解為公共福利支出的目標(biāo)指向的一種方式。事實上，幾乎所有社會福利計劃都是基于一定的目標(biāo)定位來幫助特定的人群，從來沒有一項計劃采取完全無差別的方式來分配福利資源。而且，目標(biāo)定位具有管理上的可行性和實施的便捷性，越來越多的福利國家開始偏向社會福利的選擇性供給。因此，政府購買養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)定位具有明顯的選擇性。從社會福利的自身價值取向看，政府為老年人群購買養(yǎng)老服務(wù)又是社會公平、互濟(jì)和共享理念的一種收入再分配政策的體現(xiàn)。如何改進(jìn)目標(biāo)定位方法，提高社會福利資源的使用效率性和有效性，維護(hù)社會公平正義，已成為社會福利支出面臨的重點(diǎn)問題。

(二)政府購買養(yǎng)老服務(wù)受益對象的多維識別。

科學(xué)合理的目標(biāo)定位方法是政府有效配置社會福利資源的前提和基礎(chǔ)?；诤颖笔≌斦嵙娃r(nóng)村老年人養(yǎng)老基礎(chǔ)現(xiàn)狀，可將政府購買養(yǎng)老服務(wù)的受益對象確定為農(nóng)村貧困老年人及其家庭。但農(nóng)村貧困老年人并不是傳統(tǒng)上簡單按照家庭收入標(biāo)準(zhǔn)確定的，而是充分考慮老年人養(yǎng)老服務(wù)需求狀況，而是通過多個維度和指標(biāo)對潛在受益對象進(jìn)行科學(xué)識別。

近年來，隨著研究的深入和社會的進(jìn)步，社會對貧困的理解也更加全面，現(xiàn)代社會對貧困問題的認(rèn)識和判斷已經(jīng)不再單純依靠經(jīng)濟(jì)收入的高低，還包括能力、社會參與等指標(biāo)。因此，農(nóng)村老年人在收入、居住、照料及精神慰藉等方面的缺失本質(zhì)上可以視為廣義貧困的表現(xiàn)。自然，對政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)受益對象的識別完全可以借鑒貧困識別的方法與工具。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞·森具有開創(chuàng)性的研究是將能力貧困納入貧困分析框架，引起各界的高度關(guān)注。在森等人的貧困思想的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)在1990年建立了人類發(fā)展指數(shù)(human development index，簡稱“HDI”)進(jìn)而開發(fā)出人類貧困指數(shù)(human poverty index，簡稱“HPI”)。人類貧困指數(shù)用預(yù)期壽命、成人識字率和人均GDP的對數(shù)分別反映人類發(fā)展的健康、教育和生活水平三個層面。在對人類發(fā)展指數(shù)和人類貧困指數(shù)擴(kuò)展的基礎(chǔ)上，UNDP在2010年推出了與英國牛津大學(xué)合作開發(fā)的“多維貧困指數(shù)”(MPI)。相對于單純以收入為依據(jù)貧困識別，多維貧困更能準(zhǔn)確把握貧困的本質(zhì)和內(nèi)涵，因此近年來廣受關(guān)注。近兩三年，越來越多的國內(nèi)學(xué)者嘗試用多維貧困指數(shù)的方法來分析中國的貧困問題。比較有代表性的是王小林、Alkire(2009)利用2006年“中國健康與營養(yǎng)調(diào)查”數(shù)據(jù)，從住房、飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、用電、資產(chǎn)、土地、教育和健康保險8個維度對中國城鄉(xiāng)家庭進(jìn)行了多維貧困測算。相對于其他識別方法，多維貧困指數(shù)(MPI)對中國貧困的測量效果也令人滿意。

盡管有人對多維貧困指數(shù)的識別工具在究竟應(yīng)包括哪些維度的指標(biāo)、多維貧困指數(shù)所含各項指標(biāo)的剝奪臨界值的確定以及多維貧困指數(shù)中各個維度測量多維貧困指標(biāo)的權(quán)重的處理方式有不同的認(rèn)識，但其研究思路得到了廣泛的認(rèn)可直接推動了國際貧困研究進(jìn)入到一個新的階段，設(shè)計合理的多維貧困指數(shù)對于確定收入貧困群體具有很高的可靠性。老年人養(yǎng)老服務(wù)需求具有多樣性，其缺乏應(yīng)有的養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境和待遇就如多維貧困指數(shù)中“剝奪”，因此基于弱勢老年人的實際需要“缺失”的程度來提供養(yǎng)老服務(wù)才能保障政策實施的有效性?；诖耍疚膮⒄斩嗑S貧困指數(shù)法的思路和方法構(gòu)建了改進(jìn)及擴(kuò)展后的多維貧困指數(shù)法——多維老年貧困指數(shù)法(MEPI)進(jìn)行政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)定位。

三、河北省政府購買農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)定位

(一)方法與數(shù)據(jù)。

在參考國內(nèi)外社會政策目標(biāo)定位的方法，尤其是傳統(tǒng)的類別定位法和近年流行的多維貧困指數(shù)(MPI)法并結(jié)合國內(nèi)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，構(gòu)建了能夠較為全面反映老年人養(yǎng)老服務(wù)需求且可操作性的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的多維識別方法，即多維老年貧困指數(shù)(MEPI)。該方法不僅能夠便捷地識別出政府購買養(yǎng)老服務(wù)的受益對象，而且也便于動態(tài)調(diào)整和對政府購買需要支出進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。

我們利用2011年《中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查》(CHARLS)的河北省農(nóng)村樣本數(shù)據(jù)對多維老年貧困進(jìn)行識別和分析。該調(diào)查共有602個河北農(nóng)村老年家庭接受訪問，經(jīng)過將各部分進(jìn)行匹配，能夠滿足多維老年貧困識別的樣本數(shù)據(jù)為333個。數(shù)據(jù)描述統(tǒng)計如表1所示。

(二)主要步驟與結(jié)果。

1.確定老年貧困的維度和測量指標(biāo)?；谵r(nóng)村老年人實際養(yǎng)老服務(wù)需求，將政府購買養(yǎng)老服務(wù)的識別維度確定為健康、家庭、生活水平3個維度。其中，健康維度設(shè)定了是否具有勞動能力和健康狀況2個指標(biāo);家庭維度包含婚姻狀況和家庭人口狀況2個指標(biāo);生活水平維度設(shè)置了本人是否為低保對象、家中是否擁有交通通訊工具和日常家電、用電量、家中是否有清潔水源、住房情況5個指標(biāo)。最終形成3個維度、9個指標(biāo)的政府購買農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)受益對象多維識別體系。

2.確定剝奪臨界值。剝奪臨界值是多維老年貧困測度中用以劃定老年人是否為政府購買服務(wù)受益對象的標(biāo)準(zhǔn)和界限。當(dāng)某一老年家庭在某一個指標(biāo)上達(dá)到該臨界值時，即視其為受益對象，賦值為1，否則賦值為0。參考UNDP－MPI和已有研究對各指標(biāo)設(shè)定的臨界值，并采用二分法對其進(jìn)行賦值，即滿足臨界值的被賦值為1否則為0。多維老年貧困識別體系各指標(biāo)的剝奪臨界值分別設(shè)定為:健康維度各指標(biāo)的臨界值為無勞動能力和健康狀況很差;家庭維度各指標(biāo)的臨界值設(shè)定為無配偶、單獨(dú)居住;設(shè)定生活水平維度各指標(biāo)的臨界值為最低生活保障(低保)對象、無交通工具和日常家電、不通電、沒有清潔水源、土坯房等。

3.確定各維度和各指標(biāo)的權(quán)重。多維老年貧困指數(shù)(MEPI)的各維度和各指標(biāo)權(quán)重設(shè)定沿襲了UNDPMPI和人類貧困指數(shù)的設(shè)計思路，賦予健康、家庭、生活水平3個維度完全相同的權(quán)重，即3個維度各自的權(quán)重都為1/3(33.33%)，并按照相同的思路確定各維度內(nèi)各指標(biāo)的權(quán)重。這樣，健康和家庭維度因為各有2個指標(biāo)，每個指標(biāo)的權(quán)重各為1/6;生活水平維度有五個指標(biāo)，每個指標(biāo)的權(quán)重為1/15(如表2所示)。

表1 CHARLS調(diào)查河北省農(nóng)村樣本分布

根據(jù)對樣本數(shù)據(jù)的賦值處理，從單維的角度來看，所有被訪的河北省農(nóng)村老年人中，有19.22%回答健康狀況很差，沒有勞動能力為0.3%;無配偶的比例為20.72%，過去一周一起吃飯的家庭人口少于2人的比例為45.34%;最低生活保障對象占7.8%，超過70.87%的老年人沒有電話，23.42%的家庭沒有自來水，約1/3的家庭沒有通電，超過10.81%的家庭住房為土坯房或草房結(jié)構(gòu)。

4.計算每個家庭多維老年貧困剝奪分值，確定政府購買養(yǎng)老服務(wù)的受益對象。根據(jù)前面確定的各個測量指標(biāo)的臨界值和權(quán)重，計算各個家庭的多維貧困剝奪分值。當(dāng)一個家庭的多維貧困剝奪分值大于1/3(0.33)時，即確定其為政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)的受益對象。識別結(jié)果顯示，333個老年家庭中，有86個家庭為多維老年貧困家庭，占25.83%。多維老年貧困家庭總?cè)丝跒?54人，占樣本家庭總?cè)丝诘?4.35%。

5.計算多維老年貧困指數(shù)。多維老年貧困指數(shù)通過兩個指標(biāo)來計算:一個是多維老年貧困人口發(fā)生率(H)，它等于多維貧困老年家庭人口占總?cè)丝诘谋戎?另一個是多維老年貧困強(qiáng)度指數(shù)(A)，它等于多維貧困老年家庭人口剝奪分值之和除以多維貧困老年家庭人口總數(shù)。而多維老年貧困人口發(fā)生率與多維貧困強(qiáng)度指數(shù)之乘積即為多維老年貧困指數(shù)。用公式表示如下:

式(1)～(3)中，q為處于多維貧困狀態(tài)的人口數(shù)量，n為研究對象的總?cè)丝?，c為多維貧困人口剝奪分值經(jīng)過加權(quán)的總數(shù)量。

為了確定不同貧困強(qiáng)度下的政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)受益對象，可以計算不同指標(biāo)權(quán)重和賦值條件下的多維老年貧困家庭及多維老年貧困指數(shù)。結(jié)果顯示，多維老年貧困發(fā)生率H為14.35%，多維老年貧困強(qiáng)度A為0.46。因此，多維老年貧困指數(shù)為MEPI=H×A=0.065。

6.多維老年貧困指數(shù)分解。通過對多維老年貧困指數(shù)進(jìn)行分解，可以計算出每個維度對多維老年貧困指數(shù)的貢獻(xiàn)，進(jìn)而為提供針對性的政策干預(yù)提供依據(jù)。

按照一個家庭的多維貧困剝奪分值大于1/3為標(biāo)準(zhǔn)，多維老年貧困指數(shù)值0.065來自各個維度的貢獻(xiàn)分別為:健康維度21.19%、居住維度44.25%和生活水平維度34.56%，即老年人的居住情況維度對多維老年貧困指數(shù)的貢獻(xiàn)最大，其次為生活水平和健康維度。比較而言，老年人居住情況維度在識別政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)對象中應(yīng)得到足夠的關(guān)注。

基于上述分析結(jié)果，如果河北省政府購買農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的受益家庭約占老年人家庭總數(shù)的25.83%。多維老年貧困發(fā)生率為14.35%，多維老年貧困強(qiáng)度為0.46，多維老年貧困指數(shù)為0.065。當(dāng)然，不同的多維貧困剝奪分值和權(quán)重設(shè)定將會帶來不同識別結(jié)果。

(三)多維老年貧困識別存在的問題。

多維貧困指數(shù)(MPI)具有較高的可靠性，基于其研究思路和方法擴(kuò)展的多維老年貧困指數(shù)(MEPI)也可以較好地作為政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)定位方法。但在分析中還往往面臨以下幾個方面的問題:

表2 多維老年貧困指數(shù)維度、指標(biāo)及剝奪臨界值

1.微觀調(diào)查數(shù)據(jù)不足問題。要得到具有較高信度或效度的識別結(jié)果，必須要有足夠樣本量的高質(zhì)量微觀調(diào)查數(shù)據(jù)。本文基于針對河北省農(nóng)村貧困老年人的識別存在的一個局限就是缺少大樣本微觀數(shù)據(jù)。研究利用的“中國健康與養(yǎng)老追蹤”調(diào)查數(shù)據(jù)，其全部河北省農(nóng)村樣本量僅為602個，但經(jīng)匹配，符合識別需要(各指標(biāo)完整)樣本僅為333個。這直接制約了研究結(jié)果的代表性。足夠樣本量的家庭微觀調(diào)查數(shù)據(jù)不僅有利于受益對象的識別精度，且基于調(diào)查所確定得基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容更具代表性。

2.維度、指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)定問題。本文沿用了UNDP－MPI和人類貧困指數(shù)的權(quán)重設(shè)計思路，賦予健康、家庭、生活水平三個維度完全相同的權(quán)重。實際上，國內(nèi)外學(xué)者對維度和指標(biāo)權(quán)重有不同的認(rèn)識和看法。因此，對分析農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)問題來說，如何合理設(shè)定指標(biāo)權(quán)重的確是一個需要關(guān)注的重要問題，但目前尚無令人普遍認(rèn)可和信服的參照。

3.臨界值和被剝奪水平的設(shè)定問題。臨界值和被剝奪水平的設(shè)定直接決定了多維老年貧困指數(shù)水平?？陀^來說，臨界值和被剝奪水平的確定具有主觀性。在識別政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)對象時，它們實際上受政府執(zhí)政理念和政策取向的影響。由于本文的目的并非側(cè)重于此及樣本容量所限，本文并未對不同臨界值和被剝奪水平下的多維老年貧困指數(shù)進(jìn)行測算。