李莊園 宋鳳軒

2014年2月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)［2014］8號)，提出“‘十二五’期末，在全國將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”。我國現(xiàn)階段依然處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)人口比例較高的現(xiàn)狀，因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展必然應(yīng)被擺在首要位置，其起點和核心在于我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展上。

為農(nóng)村居民提供社會養(yǎng)老保險是我國社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展不可跨越的階段。本文提出我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須遵循遞進式的發(fā)展路徑，即，第一步，實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全面覆蓋;第二步，提高制度的保障水平和運行效率;第三步，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系。

一、應(yīng)保盡保，實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全面覆蓋

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的全面覆蓋，不僅僅是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系實現(xiàn)遞進式發(fā)展的起點，更是最為重要的內(nèi)容。其關(guān)鍵節(jié)點在于有差別、可持續(xù)，最終實現(xiàn)全面覆蓋。其主要目標是以制度性的保障替代臨時性的保障，以長遠的保障替代階段性的保障，以高水平的保障替代低水平的保障，以平等的保障替代非均衡的保障，以動態(tài)的保障替代靜態(tài)的保障。

1.增強社?；I資能力，保障制度持續(xù)可行。提高農(nóng)民收入，增強農(nóng)民個人繳費能力。目前設(shè)定的繳費檔次大約占農(nóng)民可支配收入的5%～28%。如果選擇繳納500元的保費則繳費比例將達到可支配收入的28%左右，這一比例高于國外的水平。經(jīng)測算，農(nóng)民可支配收入每增加1%，個人繳費能力會提高18%。在一定程度上，新農(nóng)保繳費制度與農(nóng)民收入增長是相互促進的，因此，積極探索提高農(nóng)民收入的途徑也是促進新農(nóng)保制度持續(xù)運行的關(guān)鍵。

鼓勵集體補助，提高新農(nóng)保的籌資水平。大量試點經(jīng)驗表明，新農(nóng)保大部分的個人繳費集中在100元、200元兩個檔次，但是如果增加集體補助的話，農(nóng)民的繳費檔次就會有所提高。此外，可以通過制定配套的稅費減免措施，鼓勵村企業(yè)、民間團體和個人對新農(nóng)保進行資助，提高農(nóng)村居民養(yǎng)老金籌集規(guī)模，調(diào)動其參保積極性。

強化財政支持，確保新農(nóng)保的可持續(xù)性。一是完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，確保各級政府補貼及時到位。構(gòu)建起均衡性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付和制度性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系。二是加強個人賬戶的監(jiān)督管理，通過經(jīng)常性檢查和專項檢查相結(jié)合的方式，對新農(nóng)保個人賬戶資金進行審計，確保個人賬戶實賬運行。

2.落實制度激勵機制，提高參保繳費積極性。提高參保積極性主要針對中青年參保人員，因為中青年人的參保需求實現(xiàn)期較長，假如沒有適當?shù)募顧C制，很難將這一年齡段的人納入?yún)⒈７秶５谝?，設(shè)立有梯度的激勵性的繳費補貼標準。100元的繳費檔次政府補貼30元，每提高一個檔次，政府補貼可按一定比例增加。第二，建立長繳多得機制。對繳費滿15年后，每多繳一年，政府多補貼一定數(shù)額或補貼繳費標準的一定百分比。第三，在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中增加喪葬費，標準可統(tǒng)一制定，或按個人賬戶余額的一定比例制定。第四，提高個人賬戶的收益水平。目前個人賬戶儲蓄額利息按金融機構(gòu)人民幣一年期同期存款利息確定，激勵機制不足，可以通過提高個人賬戶資金投資運營水平提高資金的投資收益。

二、制度優(yōu)化，有效提高制度的保障水平和運行效率

(一)優(yōu)化新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

1.優(yōu)化繳費機制。針對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取個人繳費、集體補助和政府補貼三方共同承擔的繳費機制，逐一進行優(yōu)化。第一，優(yōu)化農(nóng)村居民個人繳費機制。首先要建立農(nóng)村居民增收的長效機制，從根本上增加農(nóng)村居民的可支配收入;其次是要堅持以人為本的原則，減輕弱勢群體、特殊群體的參保繳費負擔。同時，加大宣傳力度，增強農(nóng)村居民對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的信心。第二，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度資金籌集中的作用，可以對農(nóng)村集體經(jīng)濟或中小企業(yè)在稅收政策上進行減免或補貼，引導其積極對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行資助。第三，不能簡單地以東部、中西部的劃分為依據(jù)對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行補貼，優(yōu)化政府補貼機制應(yīng)該綜合考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)等因素。

2.優(yōu)化激勵機制。一是明確多繳多得、長繳多得的激勵機制，提高繳費年限與待遇水平的關(guān)聯(lián)性，鼓勵年輕人參加新農(nóng)保。二是國家從政策制定方面應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際情況，適當提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，既保障農(nóng)村居民的基本生活，又提高農(nóng)村居民的參保積極性。

3.優(yōu)化管理機制。提升經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)能力是優(yōu)化新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度管理機制的重要內(nèi)容。第一，提升經(jīng)辦機構(gòu)人員素質(zhì)。加大培訓力度，提高經(jīng)辦人員對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的認識，強化責任意識和服務(wù)意識，逐步熟悉和掌握操作管理系統(tǒng)。第二，加強信息化網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。不斷開發(fā)適合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的檔案管理系統(tǒng)，逐步緩解不斷增加的參保人群給管理帶來的壓力。第三，探索新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度資金的投資方式和投資渠道，實現(xiàn)基金的保值增值。

(二)全面推進農(nóng)村最低生活保障制度。

1.擴大農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍。一是明確最低生活保障制度的保障標準，以貧困程度作為劃分標準，而不是以戶籍制度來劃分。二是對重點人群、特殊人群予以政策傾斜。如重病、殘疾、無依無靠的特殊群體可享受終身最低生活保障待遇;遇突發(fā)事件造成暫時性的貧困人口可享受臨時救。三是對有勞動能力的貧困人口進行生產(chǎn)救助，所謂“授之以魚不如授之以漁”，幫助這部分農(nóng)村人口提高取得收入的能力，并在物價上漲或遭遇意外時給予一定的補貼。

2.提高農(nóng)村最低生活保障的水平。首先，要建立農(nóng)村最低生活保障標準與參加最低生活保障家庭的人均消費水平與整體物價水平的變動，堅持保障水平量化，從根本上解決物價上漲對農(nóng)村最低生活保障家庭的基本生存的影響。其次，要分階段、有重點的提高農(nóng)村最低生活保障水平。對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，由于地方財政能力有限，可以依據(jù)地方財政的實際承受能力，先易后難的提高農(nóng)村最低生活保障標準，在資金資助的基礎(chǔ)上，增加實物補貼。

3.保證農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給。首先，加大中央財政和省級財政的投入，減少地方配套資金的投入，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給完全有中央財政和省級財政負擔。加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，尤其是向經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)和省份傾斜，縮小經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間農(nóng)村最低生活保障制度保障水平的地區(qū)差異。同時，完善財政支出結(jié)構(gòu)，防止養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象發(fā)生。其次，發(fā)揮民間機構(gòu)、非政府組織和社會捐助的作用，對實施捐贈的企業(yè)和個人給予一定的稅收減免和獎勵。

(三)健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的配套措施和服務(wù)。

1.加強老年人口福利機構(gòu)建設(shè)。我國農(nóng)村地區(qū)是以血緣為基礎(chǔ)形成的居住和生活的社區(qū)，農(nóng)村人口傳統(tǒng)的觀念是不愿意離開熟悉的社區(qū)環(huán)境，并且居住在一起的農(nóng)村人口相互熟識，愿意給予身邊需要幫助的老年人口以物質(zhì)和精神上的幫助，這為農(nóng)村社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老奠定了堅實的基礎(chǔ)。一方面，提高現(xiàn)有農(nóng)村敬老院的服務(wù)質(zhì)量和保障水平，吸引除“三無”人員和五保老人外的農(nóng)村老年人口自費養(yǎng)老，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)敬老院機構(gòu)養(yǎng)老的功能。另一方面，建設(shè)農(nóng)村老年人口養(yǎng)老的福利機構(gòu)，加強硬件建設(shè)。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的農(nóng)村地區(qū)可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況給予本社區(qū)農(nóng)村老年人口適當?shù)酿B(yǎng)老補貼;經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體可以利用合法的土地流轉(zhuǎn)、抵押為本社區(qū)老年人口的養(yǎng)老事業(yè)籌集資金。

2.增加農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給。注重農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給，將縣、鄉(xiāng)、村三級基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療緊密結(jié)合，發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的整體功能。同時，加快建設(shè)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系，以基層衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為依托，連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，促進城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)秀醫(yī)療人員和醫(yī)療資源向農(nóng)村社區(qū)的傾斜和轉(zhuǎn)移，增強農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給能力，向農(nóng)村人口提供直通式服務(wù)，提升農(nóng)村老年人口的衛(wèi)生保健水平和抵御大病風險的能力。

3.強化農(nóng)村人口社會養(yǎng)老意識。首先，加強宣傳，強化農(nóng)村人口社會養(yǎng)老的意識。傳統(tǒng)的思想、文化及價值理念影響的我國農(nóng)村人口很難在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，接受社會養(yǎng)老。其次，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為一項公共產(chǎn)品，由政府負責提供，在制度運行過程中，應(yīng)該有具體的組織負責落實相關(guān)政策，引導辦理社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口辦理各項手續(xù)，管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集和發(fā)放等。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系

(一)打通城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的銜接路徑。

要打通城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度間的銜接路徑，就要建立起適合農(nóng)村人口流動的社會養(yǎng)老保險制度，解決流動中的農(nóng)村人口未來的養(yǎng)老問題。一方面，建立符合農(nóng)村人口流動性特點的操作簡單、可攜帶的社會養(yǎng)老保險制度。提高社會統(tǒng)籌賬戶的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)農(nóng)村人口遷移流動時社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，賦予農(nóng)村社會養(yǎng)老保險非繳費型統(tǒng)籌賬戶基本養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金既得收益權(quán)，使社會統(tǒng)籌賬戶成為一個可以隨時遷移攜帶形式的賬戶。同時，加強社會養(yǎng)老保險信息平臺建設(shè)，及時對所有參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口的參保信息進行錄入，包括參保地點、參保繳費率、給付標準等，全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)各地區(qū)的農(nóng)村人口參加社會養(yǎng)老保險制度的信息實現(xiàn)共享，參保人無論流動到哪里，都可以查到自己的相關(guān)參保繳費的信息，便于農(nóng)村人口社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。另一方面，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌，必須要求制度設(shè)計模式大體一致，這樣，當農(nóng)村人口流動到城鎮(zhèn)時，可以將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度非繳費型賬戶資金轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶，將農(nóng)村人口個人賬戶資金直接轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)個人賬戶;當在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村人口遷移回農(nóng)村，可以將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶資金轉(zhuǎn)移到新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌賬戶中，將個人賬戶資金轉(zhuǎn)移至相應(yīng)的個人賬戶中。

(二)完善法律及相關(guān)配套政策。

城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展離不開法律的支持，依法調(diào)配資源，將全體公民共同享受國家經(jīng)濟社會發(fā)展的成果規(guī)范為國家意志，體現(xiàn)在法律條文中。在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中，應(yīng)該吸取經(jīng)驗教訓，確立相關(guān)法律，用法律確立城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度銜接的方針、意見，再根據(jù)各地實際設(shè)計具體銜接機制。以法律為后盾，做到工作有法可依，有章可循。

(三)探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的新制度。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度要求城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在運行模式上基本一致，為實現(xiàn)未來我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌，首先，應(yīng)在兩種制度完善的過程中，將社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶實行分賬管理，做實個人賬戶。其次，在兩種制度的完善過程中，逐漸降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金建設(shè)成為一種最低水平的養(yǎng)老金制度。對于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，將政府財政補貼和集體補助資金設(shè)立為非繳費型社會統(tǒng)籌賬戶，與農(nóng)村最低生活保障制度結(jié)合，建立最低養(yǎng)老金制度。最后，當兩種制度的社會統(tǒng)籌賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶建立后，可以將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分結(jié)合，建立我國城鄉(xiāng)居民最低養(yǎng)老金制度。

［1］《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)［2014］8號)。

［2］楊宜勇、顧家佳、顧嚴:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系問題研究》，載于《經(jīng)濟與管理研究》2007年第4期。

［3］封鐵英、劉芳、段興民:《城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險政策地區(qū)差異評析》，載于《中國人力資源開發(fā)》2008年第12期。