谷彥芳 柳佳龍

一、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村養(yǎng)老服務

自1996年以來，我國城鎮(zhèn)人口占比年均增加1.38個百分點。2013年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2012年年末城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.57%。

(一)偽城鎮(zhèn)化與農(nóng)村養(yǎng)老服務。

毋庸置疑，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設取得了顯著成績，但是“偽城鎮(zhèn)化”問題也越發(fā)突出，已經(jīng)成為一個無法回避的嚴峻現(xiàn)實。所謂偽城鎮(zhèn)化是指由于城鄉(xiāng)二元體制及戶籍制度的限制，大量農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，并被算作城鎮(zhèn)人口，卻不能享受與市民同等的公共服務，其收入水平、消費水平也與市民有很大差距。如果扣除1.4億左右在鎮(zhèn)區(qū)生活但從事務農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口以及1.66億外出農(nóng)民工，我國實際城鎮(zhèn)化率僅為30%左右。

偽城鎮(zhèn)化一方面加劇了北京、上海、廣州等大城市的負擔，出現(xiàn)了所謂的“城市病”，主要表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等。另一方面在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間形成了一個以農(nóng)民工為代表的“夾心”階層，并產(chǎn)生了一系列社會問題，例如就業(yè)歧視、農(nóng)民工子女教育難、農(nóng)民工住房難等問題;更為嚴峻的是大量農(nóng)村人口外流，使農(nóng)村人口老齡化形勢變得更為嚴峻，且直接導致了農(nóng)村“空巢化”，產(chǎn)生了大量留守兒童、留守婦女、留守老人，農(nóng)村家庭風險加大的同時家庭服務作用卻在不斷弱化。偽城鎮(zhèn)化對農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)提出了更大的挑戰(zhàn)，我國急需建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系。

(二)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村養(yǎng)老服務。

城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比重增加和面積擴張，而是要以人為本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人生觀、價值觀、消費觀由“鄉(xiāng)村”向“城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。為緩解偽城鎮(zhèn)化的負面影響，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，我國提出了新型城鎮(zhèn)化概念。所謂新型城鎮(zhèn)化是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村養(yǎng)老服務相輔相成，統(tǒng)一于社會主義和諧社會建設。新型城鎮(zhèn)化為構建農(nóng)村養(yǎng)老服務體系提供了契機:首先，新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，維護好城鄉(xiāng)居民利益，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系是以人為本的內(nèi)在要求;其次，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化，構建農(nóng)村養(yǎng)老服務體系，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容;最后，新型城鎮(zhèn)化是與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的城鎮(zhèn)化，重視農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，增加農(nóng)村人口本土就業(yè)崗位，可以有效減輕空巢問題，維持農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務作用?？傊?，新型城鎮(zhèn)化的推進，有利于農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構建，有利于農(nóng)村居民生活水平提高，有利于社會主義新農(nóng)村與和諧社會的建設。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務供需現(xiàn)狀

隨著老齡化、高齡化與空巢化的程度不斷加深，農(nóng)村老年人生活照料、醫(yī)療健康、精神慰藉與權益保障等方面的服務需求與日俱增，家庭養(yǎng)老服務作用不斷弱化，而國家社會養(yǎng)老服務、市場養(yǎng)老服務作用并沒有增強，因而出現(xiàn)了供需脫節(jié)的狀況。

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務需求現(xiàn)狀。

我國農(nóng)村面臨著嚴峻的老齡化、高齡化與空巢化問題。首先是老齡化。2000～2010年，我國農(nóng)村與城鎮(zhèn)65歲及以上人口所占比重分別增加2.58個與1.38個百分點;而且2010年農(nóng)村60歲以上及65歲以上人口分別高于城鎮(zhèn)3.29個與2.26個百分點，表明農(nóng)村老齡化速度快于城鎮(zhèn)，且有擴大趨勢(見表1)。根據(jù)預測顯示，我國農(nóng)村老齡人口呈現(xiàn)線性遞增，2050年其比重將達到36.51%。其次是高齡化。隨著醫(yī)療衛(wèi)生水平不斷提高，2010年我國人口平均預期壽命達到74.83歲。高齡老年人口所占比重也越來越大，高齡老年人自理能力較低、服務需求大的特點。最后是空巢化。全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《2011年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2000年到2010年農(nóng)村空巢老年人的比例由37.9%上升到45.6%，農(nóng)村獨居老年人的比例從8.3%上升到10.6%，農(nóng)村空巢問題嚴峻。相比于正常家庭老人，留守老人的養(yǎng)老服務需求更為迫切。在老齡化、高齡化、空巢化等問題的共同作用下，農(nóng)村養(yǎng)老服務需求與日俱增，其具體服務需求主要集中在生活照料、醫(yī)療健康、精神慰藉與權益保障四大方面。

1.生活照料服務。首先，經(jīng)濟供養(yǎng)。經(jīng)濟供養(yǎng)是指通過向老人提供現(xiàn)金的方式，保證老年人的經(jīng)濟需求。李偉(2012)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省72.9%的農(nóng)村老年人生活收入不足300元，同期農(nóng)村月均消費支出為419.3元，67.4%的農(nóng)村老年人認為其收入水平不能或勉強能滿足自身需要，其消費主要集中在食品與醫(yī)療等生活必需消費上，娛樂休閑等消費很少。農(nóng)村老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)水平較低，制約了其生活水平的提高。其次，日常照料。主要包括飲食、起居、清潔、衛(wèi)生照護等內(nèi)容。隨著年齡的增大，老年人身體條件下降、自理能力降低，日常照料需要相應不斷增加。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，日常照料服務在農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務需求中居于第二位。目前，在國家的社會養(yǎng)老服務以及市場養(yǎng)老服務不足的情況下，老年人的生活照料服務仍主要來自家庭。

表1 人口老齡化程度%

2.醫(yī)療護理服務。隨著年齡的增長，老年人患病與受傷的概率不斷增加，對醫(yī)療護理服務的需求相應增加。經(jīng)調(diào)查，我國農(nóng)村有30%的農(nóng)村老年人認為自己有必要接受醫(yī)療護理服務，主要包括醫(yī)療費用報銷、定期檢查、康復護理、建立醫(yī)療健康檔案、開展健康宣傳講座與咨詢活動等，其中前三項的需求人數(shù)最多。醫(yī)療護理服務往往更具有專業(yè)性，多數(shù)需要專業(yè)護理人員提供。

3.精神慰藉服務。精神慰藉服務是老年人最迫切的需要之一。隨著年齡的增長，老年人的心理與精神狀態(tài)會逐漸衰弱，主要表現(xiàn)為進取心差、風險承受能力弱、害怕孤寂、情感脆弱、容易灰心等心理癥狀。這些心理癥狀往往比身體病痛危害更大，倘若不能得到及時的排解與慰藉，很容易導致老年癡呆癥等心理與生理疾病，精神慰藉服務對老年人的身心健康具有重要意義。

4.權益保障服務。權益保障服務僅是小部分農(nóng)村老年人的需要，主要涉及老人與子女之間的關系問題。老年人權益受侵現(xiàn)象違背我國的道德準則，性質(zhì)惡劣，雖然只是少數(shù)，但也應高度重視。由于受傳統(tǒng)觀念影響，大部分農(nóng)村老年人不愿或無力運用法律手段維護自身權益，他們更愿意通過家庭其他成員或村委會進行調(diào)解，還有人通常會忍氣吞聲，僅有約8.5%的老年人表示愿意與子女打官司。這充分說明了農(nóng)村老年人的法律弱勢狀況，農(nóng)村老人急需來自社會乃至市場的權益保障服務。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀。

目前，我國農(nóng)村的社會保障體系主要包括新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)?！?、新型農(nóng)村合作醫(yī)療(簡稱“新農(nóng)合”)、五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障(簡稱“農(nóng)低?！?等制度，這些制度更多地強調(diào)經(jīng)濟方面的保障，僅有五保供養(yǎng)制度涉及養(yǎng)老服務，但覆蓋人群有限。由此可見，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系尚不完善，農(nóng)村養(yǎng)老服務供給嚴重不足。

1.國家農(nóng)村養(yǎng)老重經(jīng)濟輕服務。由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，我國現(xiàn)有農(nóng)村社會保障體系主要強調(diào)經(jīng)濟保障，而更高層次的服務保障體系剛剛起步。涉及農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度安排主要包括新農(nóng)保、新農(nóng)合、農(nóng)低保、五保供養(yǎng)等。其中，新農(nóng)保、新農(nóng)合與農(nóng)低保在我國農(nóng)村社會保障體系中居于重要地位，分別就養(yǎng)老、醫(yī)療與生活方面給予一定的經(jīng)濟保障，保障水平有限，且未涉及服務保障。農(nóng)村五保供養(yǎng)涉及了養(yǎng)老服務內(nèi)容，但其覆蓋面狹窄，僅針對無依無靠無勞動能力或子女無勞動能力的“三無”老人及殘疾人。

2.家庭養(yǎng)老服務功能弱化。家庭養(yǎng)老是我國的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，現(xiàn)今仍是廣大農(nóng)村地區(qū)最主要養(yǎng)老方式。農(nóng)村老年人的生活照料、醫(yī)療護理、情感支持等養(yǎng)老服務，主要由家庭成員供給。但是，由于計劃生育政策、大規(guī)模人口流動、多元文化的沖擊等因素的影響，家庭出現(xiàn)了小型化、核心化趨勢。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示:目前我國平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年第五次全國人口普查的3.44人減少0.34人。隨著“獨子養(yǎng)老”時代的到來，家庭風險不斷增大。同時，農(nóng)村存在大量留守家庭，家庭養(yǎng)老服務功能在很大程度上已經(jīng)難以實現(xiàn)?？傊?，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村家庭經(jīng)濟保障作用有所增強，但養(yǎng)老服務作用卻在弱化。有一點需要注意，家庭作用弱化能給國家與市場養(yǎng)老服務發(fā)展提供更大的空間，但這種弱化不應該是“被弱化”，而應該是隨著國家與市場養(yǎng)老服務能力的提高，家庭作用自然弱化。

3.養(yǎng)老機構發(fā)展緩慢。由于農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)村老年人對機構養(yǎng)老的經(jīng)濟承受能力較低;同時，由于受“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念的影響，很多老年人不愿意進入養(yǎng)老機構，特別是那些有兒有女的老人，對進養(yǎng)老院更是諱莫如深。農(nóng)村老年人的經(jīng)濟承受能力與傳統(tǒng)觀念的雙重影響下，養(yǎng)老機構的市場需求較小。雖然很多地區(qū)大力支持養(yǎng)老機構發(fā)展，在資金、用地、建設規(guī)費、稅收、用工等方面出臺了多項優(yōu)惠政策，但在農(nóng)村地區(qū)，無論是公辦養(yǎng)老機構還是私營養(yǎng)老機構，都普遍處于發(fā)展的困境。

4.服務人員素質(zhì)偏低。目前，許多農(nóng)村的養(yǎng)老服務人員以農(nóng)村老年人協(xié)會為主，基本沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，養(yǎng)老服務人員整體素質(zhì)偏低，專業(yè)養(yǎng)老服務人員非常少。而且由于經(jīng)費的限制，多數(shù)從事農(nóng)村養(yǎng)老服務工作的人員待遇較差，有的甚至沒有報酬，難以吸引高素質(zhì)的人才。服務人員素質(zhì)偏低在很大程度上制約了農(nóng)村養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

三、新城鎮(zhèn)化背景下新型農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構建

2014年1月，中共中央、國務院印發(fā)了一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，明確提出要“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，逐步建立基礎養(yǎng)老金標準正常調(diào)整機制，加快構建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系”、“加強對農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老年人的關愛和服務”等內(nèi)容。論文從農(nóng)村實際情況出發(fā)，依據(jù)伊瓦思的福利三角理論構建了新型農(nóng)村養(yǎng)老服務體系，所謂“新型”是相對于已有的包括家庭養(yǎng)老服務與五保供養(yǎng)等在內(nèi)的不全面的養(yǎng)老服務體系來說的，新型農(nóng)村養(yǎng)老服務體系涉及國家、市場、家庭三方，制度安排更加全面，且覆蓋所有農(nóng)村老年人，與原有體系比具有巨大優(yōu)勢。

(一)新型農(nóng)村養(yǎng)老服務體系框架。

伊瓦思(Evers，1988)在借鑒羅斯的多元福利組合理論的基礎上提出了福利三角理論。該理論認為福利三角框架應該放在政治、經(jīng)濟、文化和社會的背景中研究分析，將福利三角中的市場、國家、家庭具體化為對應的組織、價值和社會成員關系(見表3)。根據(jù)伊瓦思的福利三角理論構建我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系，該體系由國家的社會養(yǎng)老服務、市場養(yǎng)老服務、家庭養(yǎng)老服務共同構成(見圖1)，其中，國家的社會養(yǎng)老服務居于核心地位。

1.國家的社會養(yǎng)老服務。作為公共組織的國家以平等與保障為價值取向，通過正規(guī)的社會保障制度，向農(nóng)村老年人提供經(jīng)濟與服務保障，其中經(jīng)濟保障主要包括現(xiàn)有的新農(nóng)保、新農(nóng)合、農(nóng)村最低生活保障、五保供養(yǎng)等在內(nèi)的制度安排，主要通過現(xiàn)金的方式提供保障;養(yǎng)老服務保障包括居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務等制度安排，主要以服務的方式免費或低費向老年人提供基本保障。國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系主要包括以下內(nèi)容:

首先，居家養(yǎng)老服務。居家養(yǎng)老服務是農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的基礎，主要包括生活照料與家政服務、醫(yī)療保健與康復護理、精神慰藉等服務，以上門服務為主要形式。生活照料與家政服務內(nèi)容比較繁瑣，主要包括對老年人日?；顒拥膸椭热缯f購物、煮飯、清潔以及洗衣等;對個人生活的幫助，比如幫助老年人洗澡、如廁、穿衣、起床、翻身、入睡等。醫(yī)療保健與康復護理主要由專業(yè)醫(yī)療護理人員提供，通過該體系可以有效地提高老年人健康水平，保持其自主生活能力，從而能使老年人盡可能持久的生活在家中。老年孤獨現(xiàn)象普遍存在，不利于老人身心健康，通過陪老年人聊天、進行娛樂活動等精神慰藉方式，可以減弱老人孤獨感。為使老人方便的生活在家中，可以為有需要的老人進行家居環(huán)境改造，例如，安裝輪椅通道、衛(wèi)生間中安裝扶手、適宜位置裝置安全報警器等。

其次，社區(qū)養(yǎng)老服務。社區(qū)養(yǎng)老服務是農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的重要依托，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要是在家庭暫時無人期間向社區(qū)老年人提供服務。在村養(yǎng)老服務點或鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院內(nèi)建立社區(qū)養(yǎng)老服務中心，為老年人提供娛樂與健身活動場所;向留守老人及其他老人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務;并與新農(nóng)合服務點合作，為老人提供定期體檢服務。社區(qū)養(yǎng)老服務中心的建立還可以方便老人集體活動，以及老人間互幫互助。

最后，機構養(yǎng)老服務。該服務主要針對那些無法在普通居住環(huán)境里生活的失能與半失能農(nóng)村老年人，以及三無、五保、獨居、空巢等老人，由政府出資建立養(yǎng)老服務機構，通過集中供養(yǎng)的方式為老人提供專門服務。養(yǎng)老服務機構應具備生活照料、康復護理、緊急救援等功能，生活照料主要是為老人提供無障礙生活環(huán)境，滿足老人日常生活需求;康復護理主要是為老人提供相應設施及器材，恢復或維持老人生理功能;緊急救援功能指當老年人出現(xiàn)突發(fā)性疾病和其他緊急情況時，老人能夠得到及時且有效的救援。

2.市場養(yǎng)老服務。作為正式組織的市場以選擇與自主為價值取向，以老年人的自主選擇為條件，通過正常收費向老年人提供較高水平的養(yǎng)老服務。我國農(nóng)村面臨嚴峻的老齡化與空巢化問題，農(nóng)村老年服務需求巨大，國家社會養(yǎng)老服務只能保證老人的基本需求，對更高層次、更高水平的服務則無力提供，國家需要借助市場的幫助，充分利用市場資源。

表3 伊瓦思福利三角:組織、價值和關系

圖1 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老服務框架

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)可以統(tǒng)籌發(fā)展，從而充分利用城鎮(zhèn)的資金優(yōu)勢與農(nóng)村的勞動力優(yōu)勢。引導城鎮(zhèn)資金投資農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，支持養(yǎng)老服務公司發(fā)展，鼓勵建立包括養(yǎng)老院、療養(yǎng)院在內(nèi)的私營養(yǎng)老機構，帶動養(yǎng)老服務周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面激活養(yǎng)老服務市場，為老年人提供更大的選擇空間，提供更高水平的服務。可以通過以下方式支持養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè):首先，我國可以對非盈利性養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)免征有關行政事業(yè)性收費，對盈利性養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)減半征收有關行政事業(yè)性經(jīng)費;其次，在規(guī)定的期限內(nèi)對農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)給予減稅或免稅的優(yōu)惠政策。在大力支持市場養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，一定要高度注意相關立法與標準制定，避免出現(xiàn)養(yǎng)老服務市場化過程中服務質(zhì)量下降、虐待老人等不良現(xiàn)象。

3.家庭養(yǎng)老服務。伊瓦思的福利三角理論認為家庭是非正式的、私人的組織，在微觀層面上體現(xiàn)團結(jié)與共有的價值取向，社會成員作為行動者與社會建立關系。家庭養(yǎng)老是我國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，也是現(xiàn)今農(nóng)村地區(qū)最主要養(yǎng)老方式，雖然受到計劃生育政策、大規(guī)模人口流動、多元文化的沖擊等因素的影響，家庭的養(yǎng)老服務作用不斷弱化，但是家庭在養(yǎng)老服務上仍發(fā)揮著國家與市場無法替代的作用，家庭養(yǎng)老服務仍是絕大多數(shù)農(nóng)村老年人最愿意的選擇。

家庭養(yǎng)老服務作用的弱化已經(jīng)成為客觀趨勢，為緩解這個趨勢，我國可以借鑒瑞典支持家庭成員照顧老人的方法?？梢酝ㄟ^立法明確規(guī)定，政府對家庭照顧人員負有法定支持義務，并且賦予家庭成員一定的法定照顧老人時間的義務。同時，中央與地方政府可以通過財政，給予臨時脫離工作照顧老人的家庭成員一定的生活補助;對于那些需要長期照顧老人而完全脫離勞動市場的家庭成員，政府則應按月給予這些人適當?shù)纳钛a貼，當老人不再需要照顧的時候，政府可以為其提供就業(yè)培訓，從而實現(xiàn)就業(yè)。這些措施可以有力的強化我國的家庭養(yǎng)老服務作用，既可以使老人獲得更多來自家庭成員關懷與照顧，又可以使家庭成員不至于因為照顧老人而陷入生活困境。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的管理。

農(nóng)村養(yǎng)老服務體系涉及國家、市場、家庭三個主體，其中國家居于主導地位。國家以平等與保障為價值取向，負責農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的運行與管理，向農(nóng)村老年人提供基本服務保障;市場農(nóng)村養(yǎng)老服務以選擇與自由為價值取向，向農(nóng)村老年人提供更高水平的服務，應充分發(fā)揮市場的資源配置作用，國家負責標準制定及市場監(jiān)管;家庭則以道德為基礎提供服務，國家對家庭服務進行支持。

農(nóng)村養(yǎng)老服務體系運行過程中，中央政府可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，制定并適時調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老服務最低供給標準，出臺農(nóng)村養(yǎng)老服務體系監(jiān)督管理辦法，以保證服務質(zhì)量。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)實際發(fā)展情況，制定具體服務供給標準，并負責具體的監(jiān)督與管理，負責養(yǎng)老服務公司及機構的資格審查，以維持農(nóng)村養(yǎng)老服務體系健康運行。

(三)農(nóng)村具體養(yǎng)老服務供給。

農(nóng)村市場養(yǎng)老服務與家庭養(yǎng)老服務分別由市場中的養(yǎng)老服務公司、家庭成員供給，供給主體明確，而國家的農(nóng)村社會農(nóng)村養(yǎng)老服務供給方式則較為復雜。農(nóng)村社會養(yǎng)老服務屬于公共服務范疇，應該由國家供給，但完全由國家供給，可能會使公共部門迅速膨脹，公共支出規(guī)模擴大，甚至可能會出現(xiàn)濫用、浪費資源的現(xiàn)象，致使服務效率低下，服務質(zhì)量難以提高;倘若完全交由市場提供，則可能出現(xiàn)為追逐利潤最大化，而出現(xiàn)節(jié)省成本、降低服務質(zhì)量的現(xiàn)象。例如，瑞典養(yǎng)老服務引入市場化機制初期，出現(xiàn)了嚴重的服務質(zhì)量和護理虐待問題。

為保證農(nóng)村社會養(yǎng)老服務供給的質(zhì)量與效率，應根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老服務體系發(fā)展的不同階段以及農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度，來決定服務供給的分配。農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建立初期主要通過在農(nóng)村建立養(yǎng)老服務點提供服務，農(nóng)村養(yǎng)老服務點可以大量吸納農(nóng)村留守婦女，既可以解決婦女就業(yè)問題，又可以向農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務;當農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟時，農(nóng)村養(yǎng)老服務小組可以通過購買服務的方式，由市場供給部分或全部服務，農(nóng)村養(yǎng)老服務小組負責對服務公司服務質(zhì)量進行評估，并根據(jù)服務質(zhì)量選擇具體服務公司。在此過程中，支持農(nóng)村養(yǎng)老服務點規(guī)模的擴大，支持農(nóng)村養(yǎng)老服務點采用市場化運作，并發(fā)展成為集體產(chǎn)業(yè)，進一步吸納婦女就業(yè);同時，國家要不斷擴大從業(yè)人員隊伍，逐步提高養(yǎng)老服務的專業(yè)化水平，要高度重視就業(yè)人員的培訓與專業(yè)人才的引進工作，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務就業(yè)人員道德與專業(yè)素質(zhì)，國家可以鼓勵社會保障、醫(yī)療護理等相關專業(yè)中專、大專及本科學生從事農(nóng)村養(yǎng)老服務工作，同時，大力發(fā)展志愿者隊伍，為志愿者參與居家養(yǎng)老創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件。

(四)新型農(nóng)村養(yǎng)老服務體系資金來源。

農(nóng)村市場養(yǎng)老服務可以按照誰享受誰付費的原則，其資金完全由個人及家庭提供;農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務資金完全由家庭成員提供;農(nóng)村社會養(yǎng)老服務覆蓋面廣，由于我國“未富先老”的國情，國家無力提供巨大養(yǎng)老服務資金。為解決此問題，我國農(nóng)村社會農(nóng)村服務資金可以按照公平與效率原則，由國家、家庭與農(nóng)村集體經(jīng)濟三方共同承擔。

首先，國家支持。中央財政可以根據(jù)各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況以及財政能力差異，加大對各地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務專項轉(zhuǎn)移支付力度，努力實現(xiàn)地區(qū)間社會養(yǎng)老服務均等化。同時，政府補助資金還可以來源于本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，并隨老齡化程度的加深逐步提高投入比例。其次，家庭繳費。根據(jù)家庭收入水平以及老年人所需服務種類確定繳費標準，其中貧困家庭及五保戶可以不繳費。再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟扶持。隨著農(nóng)村改革的全面深化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村集體經(jīng)濟必將進入快速發(fā)展時期，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村等集體經(jīng)濟組織可以不斷加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的資金扶持力度。國家、家庭與農(nóng)村集體經(jīng)濟所供資金暫時在縣一級行政單位集中，形成農(nóng)村社會養(yǎng)老服務基金，并采用收支兩條線管理，同時，國家要制定嚴格的基金管理辦法，防止基金擠占、挪用、貪污等現(xiàn)象的發(fā)生。

總之，新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村養(yǎng)老服務體系構建協(xié)調(diào)發(fā)展可以通過推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化等形式實現(xiàn)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化一方面可以吸納大量農(nóng)村剩余勞動力，實現(xiàn)本土就業(yè)，大幅緩解因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移而造成的留守家庭現(xiàn)象，維持家庭養(yǎng)老服務作用，緩解農(nóng)村的養(yǎng)老壓力，并有利于保持農(nóng)村的發(fā)展活力。另一方面則可以為農(nóng)村社會養(yǎng)老服務與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展提供社會條件。首先，農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村城鎮(zhèn)人口不斷增多，城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模不斷增大，可以為市場農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)提供集中的服務需求;其次，農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，并促使農(nóng)村居民人生觀、價值觀、消費觀日益現(xiàn)代化，為農(nóng)村居民接受市場養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)提供經(jīng)濟支持與思想基礎。

［1］林浩:《以人為本推動新型城鎮(zhèn)化建設》，載于《光明日報》，2013年6月16日。

［2］李偉:《農(nóng)村社會養(yǎng)老服務需求現(xiàn)狀及對策的實證研究》，載于《社會保障研究》2012年第2期。

［3］王傳富:《我國農(nóng)村五保供養(yǎng)的歷史變遷、現(xiàn)狀及改善對策》，載于《鄭州航空工業(yè)學院學報》2011年第3期。

［4］景天魁、彭華民:《西方社會福利理論前沿》，中國社會出版社2009年版。