蘇兆斌　蔡德發(fā)

摘 要：黑龍江省是我國資源性大省，現(xiàn)行資源性產(chǎn)品稅費體系主要由“一稅、四費”構(gòu)成，即資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費和礦業(yè)權(quán)價款，“稅費并存”且“費多稅少”，現(xiàn)行稅費分享體制已制約了資源的有序開發(fā)和合理利用，對于省內(nèi)經(jīng)濟與資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展均造成了一定影響。因此，改革相關(guān)稅費制度，完善相關(guān)管理體制，健全資源性產(chǎn)品管理體系，是保障資源有序開發(fā)與利用的必要條件。介紹了黑龍江省資源性產(chǎn)品現(xiàn)行稅費制度，闡述了資源性產(chǎn)品稅費管理體制的癥結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出完善相關(guān)稅費規(guī)制與管理體制的對策。

關(guān)鍵詞：資源性產(chǎn)品；稅費制度；管理體制；黑龍江省

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0220-03

一、黑龍江省資源性產(chǎn)品現(xiàn)行稅費制度

（一）“稅費并存”且“費多稅少”

我國自1994年1月1日起頒布施行《資源稅暫行條例》至今已20年；2011年對原油和天然氣改按銷售額征收，自11月1日起實施。黑龍江省在執(zhí)行國家稅法的同時，還利用兩種方式來調(diào)整資源使用。一是對礦產(chǎn)資源收取的礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)使用費等；二是對土地資源收取的城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，對水資源收取的水資源費等，以此來調(diào)節(jié)資源稅的調(diào)節(jié)不足。

由于自然資源的種類繁多、性質(zhì)復雜、功能多樣，造成我國存在各種各樣、五花八門的資源稅費。除了資源稅，還有《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的礦產(chǎn)資源補償費、《土地管理法》中的國有土地有償使用費、《水法》中的水資源費等等。具體來說，以礦產(chǎn)資源一直都是我省資源稅費的主要征收對象，黑龍江省的煤炭行業(yè)為例，除資源稅外，還包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款；各部門還對煤炭企業(yè)征收鐵路建設(shè)基金、礦山環(huán)境治理恢復保證金、港口建設(shè)費，一些地方政府還征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等。這些費用雖然增加了地方財政收入，但也為相關(guān)企業(yè)和消費者帶來巨大壓力。

（二）現(xiàn)行稅費分享體制

目前，資源稅由中央和地方分享。除海洋石油資源稅由國稅部門負責征收、收入歸中央所有外，其他資源稅費由地稅部門負責征收，收入歸地方財政所有。其他稅費中央和地方的分享方式：礦產(chǎn)資源補償費中央、省分別集中50%和22.5%；采礦權(quán)價款中央、省分別集中20%和24%或16%（因出讓方式不同省集中比例不一）；采礦權(quán)使用費收入，因中央、省負責中型以上資源類企業(yè)的采礦權(quán)登記，全部集中到中央、省級，市級只負責少許非煤小型礦山企業(yè)的采礦登記，導致市級采礦權(quán)使用費收入很少。而礦產(chǎn)資源補償費和采礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費收入都是財政專項收入，按照《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費及價款使用管理辦法（試行）》的規(guī)定，以上三項收入主要用于礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源保護、征收部門管理支出、地質(zhì)環(huán)境治理等方面；對于縣級煤炭資源整合中關(guān)閉的礦井，也可用于關(guān)閉補償。但市縣以下很少礦產(chǎn)資源勘查，征收部門的經(jīng)費補助也不可能無限安排，所以這部分費用基本上集中于中央、省級政府財政，市縣級財政缺乏相關(guān)收入。

（三）總體評價

黑龍江省屬于國內(nèi)資源大省，因此資源管理具有典型代表性，尤其體現(xiàn)在資源稅管理領(lǐng)域。在當前省內(nèi)煤礦資源日益衰減，石油儲量迅速下降的緊迫形勢下，過低的資源稅稅率顯然與稅收對級差收入進行有效調(diào)節(jié)的功能相悖，不利于資源的有效開發(fā)利用與管理。礦產(chǎn)資源稅偏低勢必造成企業(yè)成本的外部化，導致社會資源壟斷，造成無序和過度開發(fā)，勢必導致資源浪費和社會收益分配不均的問題，對生態(tài)環(huán)境也造成嚴重破壞。同時，礦業(yè)資源開采行業(yè)準入門檻過低也是造成礦業(yè)安全事故頻發(fā)的主要原因。因此，通過完善資源性產(chǎn)品稅費管理體制，對于有效開采、利用資源，保護環(huán)境，促進節(jié)能減排，進行成本管理等均具有積極的現(xiàn)實意義。

二、現(xiàn)行資源稅費管理體制的癥結(jié)

（一）資源稅征收領(lǐng)域覆蓋不全造成資源流失

地方政府對《資源稅暫行條例》列舉的資源收取一定的使用費用，但是收費標準往往地方政府自定，存在亂收費現(xiàn)象。一些地區(qū)由于收費過低，存在資源過度開發(fā)、浪費，無序使用的情況，同時也是造成環(huán)境惡化的重要因素。這些國有資源因缺乏統(tǒng)一的稅負規(guī)定，存在免費及廉價使用的狀況，加之管理缺位，導致此類資源大量流失、破壞嚴重，不利于資源的可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)保護也帶來了巨大挑戰(zhàn)。

（二）資源稅采取從量定額計稅方式不科學

除石油天然氣外，現(xiàn)行資源稅大多按照從量定額征收，很難發(fā)揮其真正的調(diào)節(jié)作用。這種計稅方式不利于資源的可持續(xù)發(fā)展，導致部分資源開采成本過低，造成資源嚴重浪費。同時，這與資源價格的持續(xù)上漲不相協(xié)調(diào)，與價格持續(xù)攀升形成鮮明對比的是資源稅的累退效應，有悖社會財富公平分配原則。

（三）資源稅稅率偏低弱化了調(diào)節(jié)作用

一是法定稅率多年未予調(diào)整且明顯偏低，不能真正反映出資源的實際價值，對資源的合理開發(fā)起不到真正的調(diào)節(jié)作用。二是稅額確定的權(quán)限過分集中，省級人民政府在國務院授權(quán)范圍內(nèi)負責部分子目和部分納稅人具體適用的稅額，并報財政部和國家稅務總局備案。部分資源征稅標準長期不變，極其不利于地方政府根據(jù)本地實際情況做出適時調(diào)整，也難以充分調(diào)動地方政府的開發(fā)和保護資源的積極性。三是未能充分體現(xiàn)通過稅收促進均衡發(fā)展的宗旨。從量定額計征辦法和按不同區(qū)域、不同品質(zhì)確定具體的納稅額度僅反映了優(yōu)劣資源級差收入，未能考慮資源的環(huán)境價值和實際價值。這對于像黑龍江省這樣的資源輸出大省而言是極不公平的，因為這樣的地區(qū)并不能從資源輸出中獲得應得的稅收收入，而對生態(tài)環(huán)境造成的負面影響卻很難恢復，即便能夠恢復，投入的人力和財力也是相當可觀的，不利于區(qū)域生態(tài)補償機制的建立與完善，同時造成資源產(chǎn)出與投入的嚴重失衡，阻礙區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展[1]。endprint

（四）資源稅減免政策有失公平

根據(jù)稅法規(guī)定，黑龍江、吉林、遼寧三省可根據(jù)本地油田、礦山開采的實際狀況和財政承受能力，在30%的幅度內(nèi)對本省衰竭期的礦山和儲量低的油田減少征收資源稅稅額。這雖然考慮了地域的特殊性和歷史因素，但卻不利于地區(qū)間的公平競爭。從資源配置看，資源稅減免最終使得資源配置向享受減免優(yōu)惠的企業(yè)和資源品轉(zhuǎn)移。從資源基礎(chǔ)角度看，資源稅優(yōu)惠政策將對資源開采者產(chǎn)生暗示作用，有鼓勵自然資源過度開采之嫌，不利于資源保護。

（五）資源性產(chǎn)品稅費收入分配體制尚不健全

現(xiàn)行的資源稅費只注重籌集收入，而忽視了對資源開采地區(qū)的生態(tài)保護和恢復等方面的補償。目前的資源稅政策對污染處理、新型能源、資源回收利用、綜合利用、生態(tài)恢復等稅收的減免僅體現(xiàn)在增值稅、所得稅上，支持力度不夠，挫傷相關(guān)企業(yè)的積極性，不能有效地激勵企業(yè)積極主動地進行投資發(fā)展。同時，用于社會保障和該地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的專項資金利用效率不高。諸如煤炭開采，大型國企在逐漸走下坡路，而一些民營企業(yè)卻利用政策的優(yōu)惠或鉆政策的空子，滋生了一些暴富階層，但是并未培育出幾家真正有實力、頗具影響力的大型企業(yè)。再如煤炭資源性產(chǎn)品轉(zhuǎn)型投資建設(shè)方面，外部資本大量涌入，壓縮了本土企業(yè)投資空間，從而造成一些資源豐富地域出現(xiàn)財政收入增長緩慢的現(xiàn)象[2]。

三、完善資源性產(chǎn)品稅費制度與管理體制的對策

（一）通過擴大資源稅的征收范圍維護自然資源的可持續(xù)發(fā)展

針對現(xiàn)行資源稅征收范圍過窄，資源破壞嚴重的現(xiàn)狀，在加大監(jiān)管、懲處力度的同時，應循序漸進，待時機成熟時逐步擴大資源稅的征收范圍。我國資源稅以不可再生資源為主，忽視了對可再生資源的保護，尤其是非礦產(chǎn)資源的保護。因此，資源稅的征收范圍應擴展到非礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，對商業(yè)用水的開發(fā)使用，當前以收費為主，適時可棄費轉(zhuǎn)稅，通過確定合理的稅率，緩解用水緊張問題。通過產(chǎn)權(quán)制度改革適時開征草場資源稅、森林資源稅等，以防止森林草場等生態(tài)資源的退化。對其他非再生、稀缺性不可替代資源加大征稅力度，以此限制其掠奪性開采與開發(fā)，防止資源枯竭，造福子孫后代。至于土地資源的改革，面對當前火爆的房地產(chǎn)開發(fā)市場，土地轉(zhuǎn)讓費用逐年攀升，可將土地使用稅和增值稅等納入資源稅中，規(guī)范土地稅費的監(jiān)管，保護日益緊張的土地資源。

同時，興稅抑費，將資源開發(fā)費用納入資源稅體系。規(guī)范財政收入分配機制，就要進行清費立稅，避免亂收費，進而確立稅收在財政收入中的主導地位。通過興稅抑費，規(guī)范各方行為，減輕企業(yè)各項雜費負擔。與資源開采相關(guān)的行政性收費主要有：礦產(chǎn)資源補償費、能源基地建設(shè)基金、水資源費、煤礦維簡費、土地損失補償費、漁業(yè)資源費、林政保護費、育林基金等，此類費用好多已具備棄費改稅的條件：一是有設(shè)立專門的征管機關(guān)，收費具有較大的強制性；二是征收范圍廣泛，收費規(guī)模較大，具有較多的繳納單位和個人；三是收費項目的收入來源具有較強的穩(wěn)定性[3]。這些收費已構(gòu)成納稅人的負擔，棄費改稅后，通過規(guī)范征收標準，廢止那些不合理的因素，使最終的征稅標準趨于合理，維護各方的利益，增加財政收入。征收主體的轉(zhuǎn)變，不僅可降低征收成本，減輕人力、財力負擔，而且可以便于財政預算管理，避免資金浪費和流失，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高資金使用效益，維護社會公平正義。

（二）轉(zhuǎn)換稅費的征收方式

資源稅采取從價征收方式，按照產(chǎn)品銷售額的特定比例征收，可以限制一些不可再生稀缺資源的開采，激勵企業(yè)提高資源利用效率。資源稅與資源性產(chǎn)品售價掛鉤，可在資源漲價時增加社會收入，當資源價格下跌時又可以減輕企業(yè)稅負。針對資源和開采成本等存在的差異，可通過級差稅率分檔調(diào)節(jié)固有的差異，并將稅率與儲量、回采率、資源價值、開采風險等掛鉤。體現(xiàn)勘探、資源及環(huán)境保護等長期的可持續(xù)發(fā)展，達到降耗、減排、增效的目的。待條件成熟時，可以考慮采用超率累進征收的辦法，進一步強化對資源開采行為的調(diào)控力度，使因資源漲價產(chǎn)生的超額利潤能為全社會所共享。

（三）通過提高資源稅稅率提高資源的原始價格

稅率作為反映稅種構(gòu)成的核心要素，體現(xiàn)了應征稅款占產(chǎn)品價格的比例，折射出征稅的力度。合理的稅率決定了財政收入的正常水平和納稅人的合理負擔，因而也是平衡雙方利益的關(guān)鍵。合理的資源稅稅率，即可保證政府財政收入，也可保證資源的有效開發(fā)利用，也有利于不斷完善生態(tài)補償機制，促進區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展。同時，政府通過提高資源的原始價格，增加資源企業(yè)的投入成本，加大資源開采和利用的綜合成本，遏制非正規(guī)企業(yè)和個人的私挖濫采和無序競爭，保護大型央企和國企的合法利益，促進資源市場的公平競爭。

（四）通過制定配套優(yōu)惠政策促進節(jié)能環(huán)保、再利用的企業(yè)發(fā)展

一是通過資源性產(chǎn)品稅費管理體制改革，加大對資源綜合開發(fā)、利用、回收產(chǎn)業(yè)的支持力度。通過加大轉(zhuǎn)移支付力度與專項資金支持，在資源開發(fā)過程中確保綠色生態(tài)、環(huán)保節(jié)能型企業(yè)的發(fā)展。二是鼓勵資源性產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，加大對節(jié)能環(huán)保型及節(jié)約資源企業(yè)研發(fā)費用的稅前減免比例。對于將廢棄資源或資源生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物轉(zhuǎn)化成可利用動能和民用的二次或多次資源產(chǎn)品的，在資源稅征收方面應給予更多優(yōu)惠政策，以促進企業(yè)的二次利用，提高資源利用效率。三是監(jiān)控好因資源稅費上漲引發(fā)的相關(guān)產(chǎn)品價格上漲及其連鎖反應，同步建立相應的社會保障及補償機制，防止本應由企業(yè)承擔稅負轉(zhuǎn)嫁到終端消費者。

（五）建立和完善稅費相關(guān)規(guī)制

我國石油、天然氣缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，即便有一些法規(guī)，但也是缺乏實施細則，操作性不強。因此，應當借鑒國外的經(jīng)驗，制定國家法律《石油天然氣法》，地方人民政府并應以此為契機，加快相關(guān)法規(guī)制度的建設(shè)與完善，保障資源的有序開發(fā)及合理利用。同時，應加強監(jiān)管立法，保障監(jiān)管的合法性?？梢葬槍ΜF(xiàn)行的《資源稅管理辦法》、《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》等部門規(guī)章，進行調(diào)研和修訂，將其上升為行政法規(guī)。endprint

（六）構(gòu)建相應激勵與約束機制

建立相關(guān)激勵與約束機制，從環(huán)境污染的懲罰及監(jiān)管機制、企業(yè)節(jié)能減排的激勵機制、資源性產(chǎn)品利益調(diào)節(jié)機制、相關(guān)行業(yè)的價格聯(lián)動機制等入手，探索制定并完善相關(guān)的管理機制。同時，建立資源開采環(huán)境治理和生態(tài)修復的責任機制。通過全面建立資源開采環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金制度，強制企業(yè)承擔資源開采中的環(huán)境破壞成本和生態(tài)修復成本。部分資源的開采實現(xiàn)從無償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變，需重新調(diào)整利益相關(guān)方的關(guān)系。改革資源稅費管理體制，可能引發(fā)資源開采企業(yè)將部分稅負轉(zhuǎn)嫁，消費者可能成為增加稅負的最終承擔者。而諸如水、氣、煤、汽油和電等與人民群眾密切相關(guān)的資源，稅收的增加可能會對弱勢群體帶來更加沉重的負擔。因此，改革應以國家和人民群眾利益為本，在各方博弈的過程中，政府要綜合考慮利益相關(guān)方的實際情況，政策應多向弱勢群體傾斜，在增稅的同時采取有效措施，避免企業(yè)終端資源產(chǎn)品順勢漲價，避免消費者的利益受損。

（七）加強監(jiān)管并逐步下放權(quán)限

完善資源稅監(jiān)管體系，健全生態(tài)補償機制，強化資源稅調(diào)控手段。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，從宏觀上調(diào)控社會總供求結(jié)構(gòu)與總量的平衡。征收方式按中央和地方收入總額比例進行分配，確保中央推行資源宏觀戰(zhàn)略，包括宏觀方面的資源開發(fā)、利用與保護、環(huán)境的保護與治理等資源戰(zhàn)略的制定與監(jiān)管。對于具體的資源保護、補償與環(huán)境治理等方面的監(jiān)管與實施則要靠地方完成，其稅收總額分配比例應高一些。在確保中央宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，適度下放資源稅的管理權(quán)限。對原油、煤炭、天然氣等資源產(chǎn)品，由中央確定浮動稅率標準，具體的適用稅率則可由地方政府自主確定。對于中央未做出明確規(guī)定的享受資源稅減免優(yōu)惠的廢礦、尾礦，由省級政府自行確定收費標準。資源稅表面上屬于地方稅，但因為資源稅制不合理、稅額過低，在礦產(chǎn)品價格長期快速上漲的背景下，資源開發(fā)企業(yè)獲取了超額收益。因此，通過擴大地方政府自主權(quán)，以利于其根據(jù)本地實情適時調(diào)整策略，增加地方財政收入，更好地促進地方經(jīng)濟發(fā)展，激勵地方政府發(fā)展資源經(jīng)濟的主動性。

（八）通過轉(zhuǎn)變政府職能回歸市場本位

一是完善監(jiān)管體系，對資源稅費實行有效監(jiān)管。加快建立并完善區(qū)域性分類集中管理的資源性產(chǎn)品市場及配套服務體系，如加快區(qū)域性煤炭交易中心公共服務平臺建設(shè)，推動電力市場和水權(quán)交易市場建設(shè)，完善期貨市場的交易品種結(jié)構(gòu)，加強市場監(jiān)管、風險防范與控制[4]。二是在一些資源壟斷行業(yè)適時放開市場，引入競爭機制，同時提升省級政府的監(jiān)管力度和監(jiān)管效率。加大對資源稅違法、違規(guī)行為的懲處力度，確保資源市場有序運行和地區(qū)經(jīng)濟安全。為保障資源性產(chǎn)品的價格合理，政府必須對壟斷行業(yè)，尤其大型國企的價格水平和價格體系實施有效監(jiān)管。同時，轉(zhuǎn)變政府職能，盡量減少政府定價，變直接管制為有效監(jiān)督，完善資源稅費的宏觀調(diào)控機制。三是完善產(chǎn)權(quán)制度，在資源領(lǐng)域建立一套完整的產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實行政府分級管理，保障資源開發(fā)者合法權(quán)益。四是建立科學的成本核算體系，將資源成本、生態(tài)補償成本、生產(chǎn)成本、退出和發(fā)展成本等納入資源價格體系，改變現(xiàn)有資源價格不合理局面。如加快探礦權(quán)相關(guān)價款、采礦權(quán)相關(guān)價款、資源稅、資源環(huán)境補償費等相關(guān)稅費改革，可參照國際慣例，建立以權(quán)利金為核心的資源稅費體系，即將“資源補償費”、“礦區(qū)使用費”和“資源稅”合并統(tǒng)一征收，統(tǒng)稱為權(quán)利金，同時適當提高權(quán)利金的費率水平[5]。

參考文獻：

[1] 謝美娥，谷樹忠.我國資源稅的功能缺陷研究及改革建議——以榆林市為例[J].宏觀經(jīng)濟研究，2007，（3）：22-26，48.

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[3] 張洪，劉方樂.略談我國資源稅費管理體制的改革思路 [J].財會月刊，2008，（4）：27-28.

[4] 溫桂芳.深化資源性產(chǎn)品價格改革的基本思路與總體構(gòu)想[J].價格理論與實踐，2013，（7）：18-20.

[5] 黃海燕.完善我國資源性產(chǎn)品價格形成機制的對策[J].天然氣技術(shù)，2010，（2）：4-7.

[責任編輯 仲 琪]endprint