閆勝利

摘 要：“營改增”是大勢所趨，亦是斷不可逆之潮流，當(dāng)前，關(guān)于“營改增”問題的著述如漫天飛雪，紛至浩繁，角度不一，觀點(diǎn)迥異。然而，統(tǒng)觀眾文章，鮮有涉及“營改增”的風(fēng)險(xiǎn)問題，故此，以風(fēng)險(xiǎn)的視角對“營改增”條件下可能存在的諸問題進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：營改增；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政幻覺

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0218-02

引言

自2012年1月1日上海市率先進(jìn)行“營改增”試點(diǎn)，時(shí)至今日我國“營改增”已經(jīng)運(yùn)行2年多，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。2014年“兩會(huì)”更是明確提出，至2015年，我國要全面實(shí)現(xiàn)“營改增”?！盃I改增”無疑帶來了諸多好處。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國“營改增”減稅額累計(jì)達(dá)2 203億元，①“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅效果初顯。

當(dāng)前，我國關(guān)于“營改增”問題的探討主要集中于以下三個(gè)方面。第一，“營改增”對中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系的影響，即在“營改增”過渡期結(jié)束以后如何重構(gòu)地方主體稅種，合理劃分中央與地方的財(cái)政收入，保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定、安全。第二，“營改增”對相關(guān)行業(yè)稅負(fù)的影響，在當(dāng)前“營改增”環(huán)境下，絕大多數(shù)行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)是下降的，但是部分行業(yè)如交通運(yùn)輸、物流等行業(yè)其稅收負(fù)擔(dān)卻是上升的，對此不同的學(xué)者給予了不同的解釋，提供了不同的應(yīng)對策略。第三，部分學(xué)者對“營改增”后稅收征管機(jī)構(gòu)改革提出了相應(yīng)的看法，眾多學(xué)者認(rèn)為“營改增”會(huì)對稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置產(chǎn)生重大影響。通過以上對我國“營改增”問題的簡單回顧可以看出，盡管當(dāng)前不同學(xué)者對于“營改增”從不同角度進(jìn)行了探討，但是卻鮮有涉及“營改增”的風(fēng)險(xiǎn)問題。有鑒于此，本文欲以風(fēng)險(xiǎn)的視角對“營改增”條件下可能存在的問題進(jìn)行探討。

我國進(jìn)行的“營改增”的稅制改革，存在直接風(fēng)險(xiǎn)與次生風(fēng)險(xiǎn)。在直接風(fēng)險(xiǎn)方面，包括中央與地方財(cái)政收入安全性與穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)；在次生風(fēng)險(xiǎn)方面，因“營改增”引致的社會(huì)、政治風(fēng)險(xiǎn)亦是不容小覷。

一、直接風(fēng)險(xiǎn)

我國進(jìn)行“營改增”改革，在中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入方面均存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。具體表現(xiàn)在以下方面。

在中央財(cái)政收入方面，看似“營改增”將營業(yè)稅改征增值稅，在長期來看無疑會(huì)增加中央財(cái)政收入，但是將營業(yè)稅改征增值稅會(huì)使得中央財(cái)政收入過度依賴于增值稅這一單一稅種。以2011中央稅收收入各稅種占比來看，增值稅一枝獨(dú)秀，其所占比例為37.58%，而當(dāng)期地方政府營業(yè)稅收入為13 504.44億元，如若二者合計(jì)則增值稅在中央財(cái)政收入單一稅種中所占的比例將達(dá)到58.41%。②毫無疑問“營改增”使得增值稅這支“獨(dú)秀”更加艷麗，然而，冷靜思考會(huì)發(fā)現(xiàn)就單一稅種而言，中央財(cái)政收入過度依賴于增值稅，甚至某種程度上講增值稅已經(jīng)不是一枝獨(dú)秀了，而是一朵“奇葩”。鑒于此，中央財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)暴露無遺。首先，“雞蛋不能放在同一個(gè)籃子里”是最基本、最淺顯的道理，然而很明顯，中央財(cái)政收入將過多的財(cái)政收入來源放在了增值稅這一個(gè)籃子中，所存在的風(fēng)險(xiǎn)不言自明。其次，中國經(jīng)濟(jì)在保持了多年高速增長以后，其增長速度正在衰退，并且這種衰退是不可逆的，中國經(jīng)濟(jì)的衰退必然會(huì)導(dǎo)致稅源的減少。最后，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)高度依賴于第二產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)又是增值稅收入的主要來源，隨著國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及治污環(huán)保力度的加大，第二產(chǎn)業(yè)勢必會(huì)經(jīng)歷巨大變化，而基于第二產(chǎn)業(yè)的增值稅也必然深受影響。

在地方財(cái)政收入方面，因“營改增”而導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更是不言自明的。首先，在“營改增”之前營業(yè)稅是地方財(cái)政的主體稅種，是地方財(cái)政收入的主要來源之一，實(shí)行“營改增”無疑剝奪了地方的主體稅種，斷了地方政府的財(cái)源。盡管當(dāng)前將“營改增”之前征收營業(yè)稅的收入仍舊劃歸地方財(cái)政，但是這只是過渡期的政策是大家心知肚明之事，一旦過渡期結(jié)束，地方政府財(cái)政收入來自何方，無疑是縈繞地方政府心間的一大疑云。其次，從2014年我國地方政府披露的審計(jì)報(bào)告來看，當(dāng)前，我國地方政府過度依賴于土地出讓收入，據(jù)東部各省披露的審計(jì)數(shù)據(jù)顯示：以土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的平均比重為46.58%，①天津市更是以64.56%高居榜首。實(shí)行“營改增”在剝奪了地方財(cái)政收入主體稅種的情況下，無疑會(huì)加重地方政府還債壓力，迫使地方政府更加依賴于土地出讓收入，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，盡管當(dāng)前我國消費(fèi)稅改革研究在“營改增”的倒逼下，正在緊張進(jìn)行，并且眾多學(xué)者呼吁將消費(fèi)稅劃歸地方，將消費(fèi)稅與房產(chǎn)稅作為地方主體稅種，但是應(yīng)該明確的是我國當(dāng)前的消費(fèi)稅是范圍較大的有限型消費(fèi)稅，即便將其劃歸地方，對于消費(fèi)稅小省而言也是無法彌補(bǔ)“營改增”對其財(cái)政收入所造成的“創(chuàng)傷”，其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍會(huì)有增無減。

二、次生風(fēng)險(xiǎn)

“營改增”的次生風(fēng)險(xiǎn)是指因“營改增”所引致的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)在社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)，在分析“營改增”所引致的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)之前需要對“財(cái)政幻覺”理論進(jìn)行闡述?！柏?cái)政幻覺”理論最早產(chǎn)生于意大利，由意大利財(cái)政學(xué)家普維亞尼提出。普維亞尼的“財(cái)政幻覺”理論是基于壟斷的視角進(jìn)行的論述，而20世紀(jì)60年代美國學(xué)者布坎南則以民主的視角對“財(cái)政幻覺”理論進(jìn)行了修正。具體而言，所謂“財(cái)政幻覺”是指，假設(shè)公民是按照稅單規(guī)模來衡量政府規(guī)模的，那么，要擴(kuò)大政府規(guī)模，由于公民不愿意自愿納稅，立法和行政部門必須在公民無法察覺他們已經(jīng)多付稅，或者在下一次選舉中不會(huì)顯示出不悅的前提下，才可能增加稅收負(fù)擔(dān)。假如稅收負(fù)擔(dān)能以這樣的方式偽裝，公民就有政府比事實(shí)上的更小的幻覺（布坎南，1967）。“財(cái)政幻覺”理論看似與我國當(dāng)前的“營改增”的關(guān)系不大，但是要知道我國當(dāng)前的財(cái)政收入，不論是中央財(cái)政收入還是地方財(cái)政收入，均主要來自于間接稅，特別是中央財(cái)政收入在“營改增”以后，其增值稅所占比例十分龐大，而間接稅最大的特點(diǎn)便是隱蔽性極強(qiáng)，負(fù)稅人很難察覺，間接稅是政府實(shí)施“財(cái)政幻覺”理論絕佳的稅種，毫不避諱的講，我國當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)完美的踐行了“財(cái)政幻覺”理論。endprint

然而，正如前文所分析，我國經(jīng)濟(jì)增速必然會(huì)逐漸趨緩，增值稅一家獨(dú)大的局面終將被打破，以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)終將受到?jīng)_擊，而在此種情況發(fā)生下“財(cái)政幻覺”的“面紗”終將會(huì)被揭開。一旦“財(cái)政幻覺”破滅，一方面政府必須認(rèn)真思考如何來保證龐大的政府開支，另一方面“財(cái)政幻覺”破滅會(huì)使得納稅人更加關(guān)注自己的稅收負(fù)擔(dān)。而當(dāng)前我國公民民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)上“無代表不納稅”的呼聲正在不斷高漲，一旦稅收負(fù)擔(dān)不合理很可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，甚至爆發(fā)政治動(dòng)亂。統(tǒng)觀中外歷史，不難發(fā)現(xiàn)歷次革命、歷代王朝的覆滅均與賦稅有著千絲萬縷的關(guān)系，甚至有些革命的直接誘因便是賦稅改革。懷古思今，我國當(dāng)前的以“營改增”為起點(diǎn)的稅制改革亦必須重視稅制改革潛在的次生風(fēng)險(xiǎn)，防微杜漸、防患于未然。

三、結(jié)論

當(dāng)前，我國“營改增”正如火如荼地進(jìn)行，形勢利好，但是亦存在直接與次生風(fēng)險(xiǎn)。中央財(cái)政應(yīng)適時(shí)調(diào)整收入來源結(jié)構(gòu)，降低對以增值稅為首的間接稅的依賴，改革所得稅制特別是個(gè)人所得稅制，使得所得稅為代表的直接稅在政府財(cái)政收入中所占比例逐漸擴(kuò)大，進(jìn)一步探討開征遺產(chǎn)贈(zèng)與稅、房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅，逐漸分散中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政方面，在近期內(nèi)不斷完善與改革轉(zhuǎn)移支付制度，保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定與安全；在長期內(nèi)開辟新稅源構(gòu)建與地方事權(quán)相匹配的地方財(cái)政收入體系，并逐步將土地出讓收入納入全口徑預(yù)算之中，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

在次生風(fēng)險(xiǎn)防范方面，第一，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效識(shí)別，防患于未然；第二，增強(qiáng)政府開支的透明度，讓公民更多享有民主參與、監(jiān)督權(quán)；第三，降低公民稅收負(fù)擔(dān)，甚至在個(gè)人所得稅制改革時(shí)可以考慮個(gè)人所得稅的指數(shù)化變動(dòng)，即根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的景氣狀況征收個(gè)人所得稅，使得個(gè)人所得稅靈活性與合理性共舞；第四，引用布坎南在其《民主財(cái)政論》立憲態(tài)度中的一句話，即“只有通過改進(jìn)產(chǎn)生結(jié)果的制度，才能夠改進(jìn)配置或結(jié)果，而只有意識(shí)到了并理解到了制度在整個(gè)民主過程中的適當(dāng)作用，才能夠改革制度。”該表述無疑深層次詮釋了我國對于防范、化解“營改增”風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值取向。

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[責(zé)任編輯 安 琪]endprint