項(xiàng)樹(shù)明　鄒士鑫　鄭暢

摘 要：重慶市地票交易實(shí)施5年來(lái)，對(duì)重慶市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了助推作用。然而通過(guò)分析研究和調(diào)查實(shí)踐，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的地票交易制度存在耕地保護(hù)、“三農(nóng)”權(quán)益保障和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)將是影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成敗的重要因素。因此，對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行思考，結(jié)合重慶五大功能區(qū)建設(shè)提出風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策，以期地票交易能夠健康地運(yùn)行，全力助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：地票交易；風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策；“三農(nóng)”權(quán)益保障；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1；F224 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）23-0108-04

2008年底，重慶市率先在全國(guó)建立了首個(gè)農(nóng)村土地交易所，地票交易制度正式在重慶實(shí)施。經(jīng)過(guò)5年多的運(yùn)行，地票市場(chǎng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、保護(hù)耕地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、提高土地資源利用效率等方面起到了一定的積極作用[1]。2013年9月，綜合考慮人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素，提出了重慶市的五大功能分區(qū)，為重慶新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了科學(xué)指導(dǎo)，地票交易與重慶市建設(shè)五大功能區(qū)域目標(biāo)一致，有利于引導(dǎo)“產(chǎn)業(yè)跟著功能走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著產(chǎn)業(yè)和人口走”[2]，地票交易助推重慶市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已初見(jiàn)成效。然而，通過(guò)分析研究和調(diào)查實(shí)踐，筆者發(fā)現(xiàn)，確實(shí)存在一些影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成敗的風(fēng)險(xiǎn)，本文將對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行思考，提出風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策，以期地票交易能夠健康的運(yùn)行，全力助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、“地票交易”助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

所謂新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕[3]。地票交易，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過(guò)重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開(kāi)拍賣(mài)。從直觀上看，地票交易正是為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供的破題之舉，通過(guò)5年的實(shí)踐，地票交易也確實(shí)從以下一些方面助推了重慶的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（一）緩解“發(fā)展”用地與“保護(hù)”耕地供需緊張的矛盾

堅(jiān)守 18 億畝耕地紅線，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模?；谧顕?yán)格土地管理制度背景下推出的地票交易，在保護(hù)耕地方面卓有成效，同時(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)也得到了保障。截至2013年底，通過(guò)地票交易，重慶市累計(jì)交易地票12.2 萬(wàn)畝，約245.3 億元，有7.68 萬(wàn)畝地票落地使用。每年交易地票約 2.5 萬(wàn)畝，與每年新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模相匹配，滿(mǎn)足了有條件的區(qū)域城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的需求[2]。根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（ 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），在核發(fā)“地票”之前，區(qū)縣國(guó)土資源部門(mén)要按規(guī)定對(duì)復(fù)墾耕地的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格檢驗(yàn)，只有質(zhì)量檢驗(yàn)合格后才向市級(jí)國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)確認(rèn)并核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的“地票”，以確保實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量保護(hù)目標(biāo)。

（二）有利于城市反哺農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通過(guò)地票交易，盤(pán)活農(nóng)村土地資源，為“三農(nóng)”建設(shè)提供資金245.3億元[2]，通過(guò)資金實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村，支持了農(nóng)村危舊房改造、采煤沉陷區(qū)搬遷治理等工作，為新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)了新活力。部分村民，主動(dòng)申請(qǐng)退出農(nóng)村宅基地，改善了生活環(huán)境，同時(shí)按照轉(zhuǎn)戶(hù)居民相關(guān)規(guī)定享受了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。全市各個(gè)區(qū)縣充分利用地票交易政策，復(fù)墾土地，建立地區(qū)特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。如涪陵區(qū)石朝門(mén)村支部+合作社+微企+農(nóng)戶(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成馬武經(jīng)濟(jì)輻射帶，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益最大化，引領(lǐng)全鎮(zhèn)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不斷前進(jìn)[2]。

（三）有利于建立區(qū)域發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

當(dāng)前，一些學(xué)者認(rèn)為，“指標(biāo)”的對(duì)換一定程度上影響復(fù)墾土地的土地發(fā)展權(quán)。由于土地復(fù)墾區(qū)僅能用于農(nóng)用地建設(shè)，限制了其用于建設(shè)的“發(fā)展權(quán)”，通過(guò)地票交易為土地復(fù)墾區(qū)提供了發(fā)展的資金補(bǔ)償，也是對(duì)復(fù)墾地區(qū)進(jìn)行的土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。且大多數(shù)復(fù)墾地區(qū)分布在比較偏遠(yuǎn)地區(qū)或生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶市近七成的地票來(lái)自經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的渝東南、渝東北[2]，結(jié)合五大功能區(qū)建設(shè)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行的地票交易有利于建立區(qū)域發(fā)展的補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償表現(xiàn)為資金的補(bǔ)償、糧食產(chǎn)量的補(bǔ)償，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各方面改革的深化發(fā)展

“地票交易”是重慶市深化改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，它的實(shí)踐同時(shí)促進(jìn)了重慶市農(nóng)村金融改革、戶(hù)籍改革、發(fā)展模式創(chuàng)新等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各方面改革。重慶城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，破除二元矛盾意味著城鄉(xiāng)之間各種資源要素需要交流重組，而土地作為農(nóng)村發(fā)展的最基本要素，它的流通恰恰為各種資源的流通打開(kāi)了渠道。加快了“三權(quán)”抵押，即農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋和林權(quán)作為抵押向銀行貸款，把農(nóng)民“沉睡”的資源變?yōu)椤盎钯Y產(chǎn)”，地票價(jià)格成為農(nóng)房抵押貸款的評(píng)估參照體系。加快了戶(hù)籍制度改革，地票為農(nóng)民提供了資金支持，吸引農(nóng)民進(jìn)城，助推了重慶市的戶(hù)籍改革制度。同時(shí)，各地推出創(chuàng)新發(fā)展模式，通過(guò)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、以“支部+合作社+微企+農(nóng)戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)同時(shí)農(nóng)民也得到了增收，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展開(kāi)辟了新途徑。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下地票交易制度存在的風(fēng)險(xiǎn)

有學(xué)者認(rèn)為，地票交易制度運(yùn)行存在七大風(fēng)險(xiǎn)，依次為農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)、政府宏觀管理的沖擊風(fēng)險(xiǎn)、耕地保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)、地票制度自身運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)、地票購(gòu)買(mǎi)者權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)和發(fā)展核心任務(wù)，筆者認(rèn)為當(dāng)前地票交易制度存在三大較為突出的風(fēng)險(xiǎn)影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成效。endprint

（一）耕地保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)

1.耕地質(zhì)量保障的風(fēng)險(xiǎn)

地票交易過(guò)程，一方面從制度層面體現(xiàn)了“先復(fù)墾再用地”的理念，耕地?cái)?shù)量上得到了保障，另一方面通過(guò)嚴(yán)格的復(fù)墾驗(yàn)收環(huán)節(jié)保證復(fù)墾土地的質(zhì)量，從制度設(shè)計(jì)層面充分考慮了對(duì)耕地的保護(hù)；但在實(shí)踐過(guò)程，確實(shí)存在以下一些與制度設(shè)計(jì)有偏差的工作理念和現(xiàn)象，使得耕地質(zhì)量的保障存在風(fēng)險(xiǎn)。

（1）由于復(fù)墾耕地的未來(lái)利用與地方政府沒(méi)有直接利益關(guān)系，地方政府不會(huì)太關(guān)心復(fù)墾土地質(zhì)量的好壞，而考慮更多的是能否置換建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題[5，6]，存在復(fù)墾土地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。（2）重慶市不同區(qū)域耕地質(zhì)量有別，地票交易的特征是先復(fù)墾再落地，復(fù)墾區(qū)土地質(zhì)量與地票落地區(qū)耕地質(zhì)量存在差異，如田坎系數(shù)、坡度的不同，使得實(shí)際耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)不平衡，特別是質(zhì)量占補(bǔ)不平衡。（3）政策支持性復(fù)墾，如高山生態(tài)移民搬遷、采煤深陷區(qū)復(fù)墾、災(zāi)毀地復(fù)墾等，這些地區(qū)土地的復(fù)墾為耕地，進(jìn)行地票交易，耕地質(zhì)量堪憂(yōu)。

2.耕地生產(chǎn)力保障的風(fēng)險(xiǎn)

至于復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，一方面，由于耕地質(zhì)量的差異，復(fù)墾后土地生產(chǎn)力得不到保障；另一方面，復(fù)墾后的土地，存在農(nóng)民放棄耕種、撂荒復(fù)墾耕地、復(fù)墾土地后續(xù)管護(hù)[7]不到位等現(xiàn)象，致使耕地的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力難以保障，重慶市區(qū)域的糧食安全將受到影響[8]。

（二）“三農(nóng)”權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)

從最初2008年地票交易制度提出的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2008〕127號(hào)）到《優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾及地票交易流程方案》（渝國(guó)土房管〔2013〕921號(hào)），雖然從制度設(shè)計(jì)層面確定了以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的工作理念，但在具體實(shí)踐環(huán)節(jié)仍存在“三農(nóng)”權(quán)益保障存在風(fēng)險(xiǎn)的情況。主要表現(xiàn)在農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村建設(shè)保障的風(fēng)險(xiǎn)。

1.“農(nóng)民”權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)走訪農(nóng)戶(hù)的方式對(duì)重慶綦江區(qū)有復(fù)墾潛力的街鎮(zhèn)和已經(jīng)復(fù)墾參與地票交易地區(qū)進(jìn)行分別走訪調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)存在保障風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在以下一些方面：（1）農(nóng)民對(duì)地票交易的認(rèn)知不足、主體地位有待提升。土地復(fù)墾工作涉及千家萬(wàn)戶(hù)，群眾思想覺(jué)悟參差不齊，宣傳復(fù)墾工作不到位，使得農(nóng)民對(duì)地票認(rèn)知不足，主體地位缺失，其他利益保障存在風(fēng)險(xiǎn)。（2）地票交易中農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償保障有風(fēng)險(xiǎn)。一方面，有復(fù)墾發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)的農(nóng)戶(hù)，在地票交易政策實(shí)施前期持觀望態(tài)度，不知曉補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、分配情況，也擔(dān)心補(bǔ)償款是否能落實(shí)，后期預(yù)申請(qǐng)復(fù)墾，又不滿(mǎn)足現(xiàn)行復(fù)墾條件，補(bǔ)償權(quán)益難實(shí)現(xiàn)；另一方面，雖然新文件規(guī)定已很規(guī)范，極重視公開(kāi)、公示，但前期實(shí)施的項(xiàng)目確實(shí)存在公開(kāi)不夠、價(jià)款落實(shí)不到位等情況，補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)保障有風(fēng)險(xiǎn)。（3）復(fù)墾農(nóng)民失去宅基地，后期社會(huì)保障有風(fēng)險(xiǎn)。宅基地具有社會(huì)保障功能。雖然在《暫行辦法》中規(guī)定，在管理中通過(guò)要求農(nóng)民提供其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來(lái)源的證明材料以保證其確有放棄集體建設(shè)用地使用權(quán)的能力，但在實(shí)踐中宅基地具有社會(huì)保障功能，少數(shù)失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，在得不到基本社會(huì)保障的情況下，又無(wú)法返回農(nóng)村，社會(huì)保障存在風(fēng)險(xiǎn)。

2.“農(nóng)村”建設(shè)保障的風(fēng)險(xiǎn)

（1）新農(nóng)村建設(shè)資金保障風(fēng)險(xiǎn)。雖地票交易在一定程度助推了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調(diào)，但這些作用主要是通過(guò)“資金”補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的，因此補(bǔ)償價(jià)款的分配不合理、拔發(fā)不及時(shí)、管理不規(guī)范及監(jiān)督不到位將對(duì)農(nóng)村建設(shè)有所影響。（2）地方政府存在片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的觀念，未考慮農(nóng)村自身的發(fā)展，盲目推進(jìn)集體建設(shè)用地復(fù)墾進(jìn)行地票交易，自身發(fā)展用地反而受限。（3）復(fù)墾后土地的后期缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)一布局，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難出實(shí)效。

（三）生態(tài)環(huán)境保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)

地票交易雖然通過(guò)復(fù)墾環(huán)節(jié)對(duì)復(fù)墾土地提出了要求：農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾應(yīng)按照宜耕則耕、宜林則林、宜園則園的原則，保持復(fù)墾地塊與相鄰地塊集中連片；建新區(qū)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局要與自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件相匹配，促進(jìn)土地資源的高效利用[9]。但在地票交易過(guò)程，存在政策支持性復(fù)墾，為了片面追求用地指標(biāo)而將不適宜耕種的土地復(fù)墾為耕地，對(duì)于環(huán)境脆弱區(qū)而言，進(jìn)行耕種對(duì)環(huán)境保護(hù)形成風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)原因分析

地票交易運(yùn)行5年多，政府及國(guó)土部門(mén)出臺(tái)的各項(xiàng)涉及復(fù)墾及地票交易的各項(xiàng)通知、管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)達(dá)幾十條之多，其基本原則和指導(dǎo)思想都是圍繞嚴(yán)格保護(hù)耕地、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民根本利益開(kāi)展的，只是這些政策的落實(shí)在實(shí)踐過(guò)程中存在偏差，導(dǎo)致耕地質(zhì)量保障、農(nóng)民利益保障和生態(tài)保護(hù)存在較高的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)各區(qū)縣國(guó)土部門(mén)開(kāi)展工作的實(shí)踐進(jìn)行調(diào)查與分析，筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)存在的原因如下。

（一）運(yùn)行機(jī)制不完善，監(jiān)督機(jī)制不到位

在復(fù)墾環(huán)節(jié)耕地質(zhì)量雖然有考慮，但是主要從量上進(jìn)行平衡而忽視了自然資源自身的差異，運(yùn)行機(jī)制不完善；另一方面，監(jiān)督環(huán)節(jié)不到位，至使實(shí)際復(fù)墾后的土地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)也使耕地保護(hù)存在風(fēng)險(xiǎn)。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，運(yùn)行機(jī)制不完善，地票申請(qǐng)時(shí)間長(zhǎng)、落實(shí)久，使得權(quán)利人主體地位缺失；責(zé)任人不明確，運(yùn)行不透明公開(kāi)，不利于監(jiān)管；資金的分配監(jiān)督不到位，使得農(nóng)民的復(fù)墾補(bǔ)助金存在托欠拔發(fā)等情況，為政府工作人員尋租提供了可能性，農(nóng)民利益保障存在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，存在政策支持性復(fù)墾，為了片面追求用地指標(biāo)而將不適宜耕種的土地復(fù)墾為耕地的現(xiàn)象，則是明顯監(jiān)督不到位導(dǎo)致的生態(tài)保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）分配機(jī)制不合理，配套制度不健全

現(xiàn)有的制度使得地票成交價(jià)款存在差異，這些差異非耕地復(fù)墾質(zhì)量不同，亦非城鎮(zhèn)建設(shè)用地所在區(qū)位不同，而是因?yàn)椴煌拇虬绞剿?，地票價(jià)款的差異導(dǎo)致農(nóng)民收益有差異。一方面價(jià)格不合理，另一方面分配比例因地區(qū)的不同而不同，也影響了新農(nóng)村建設(shè)成效和農(nóng)民權(quán)益的保障。此外，復(fù)墾后土地的后期管理和利用缺乏配套的制度、缺乏統(tǒng)一部署和安排，如戶(hù)籍改革、社會(huì)保障等相關(guān)配套制度的缺乏，也使得新農(nóng)村建設(shè)不能同步發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無(wú)法全方位進(jìn)行，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)難出實(shí)效。endprint

（三）工作重心浮于上層，基層工作未做實(shí)

實(shí)踐中，文件和指導(dǎo)意見(jiàn)通常只停留于市、區(qū)縣和國(guó)土所層面，復(fù)墾及地票交易政策流程和具體要求，涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)戶(hù)并不完全知曉，使得政策的實(shí)施存在一定的偏差。地票交易相關(guān)基層工作未做實(shí)的直接結(jié)果就是農(nóng)民的合理訴求無(wú)法及時(shí)反饋，農(nóng)民復(fù)墾主動(dòng)性與參與性缺失。同時(shí)，市、區(qū)縣國(guó)土部門(mén)和街鎮(zhèn)政府承擔(dān)了較多的核實(shí)、審查和具體組織工作，拉長(zhǎng)了地票流程和時(shí)間，致使工作效率較低、權(quán)責(zé)不明晰、政策實(shí)施缺乏實(shí)效性，從而間接對(duì)地票交易造成風(fēng)險(xiǎn)。

四、地票交易制度風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

結(jié)合“地票交易”助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)原因的分析可以看到，“地票交易”不只是簡(jiǎn)單的一項(xiàng)交易制度，它積極作用的發(fā)揮需要完善的制度支撐，要從統(tǒng)籌社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度與高度進(jìn)行思考，構(gòu)建完善的地票交易制度體系，做實(shí)基層工作，才能對(duì)地票交易制度的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面防控。

（一）構(gòu)建完善的運(yùn)行機(jī)制，建立有效的監(jiān)督制度

1.構(gòu)建合理的復(fù)墾土地?cái)?shù)量質(zhì)量平衡標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合土地整治工作保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境

耕地質(zhì)量應(yīng)該根據(jù)地塊的不同進(jìn)行折算，可在參考重慶市農(nóng)用地分等定級(jí)成果的基礎(chǔ)上，建立健全耕地?cái)?shù)量質(zhì)量折算流程，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)生產(chǎn)能力平衡。同時(shí)，復(fù)墾地區(qū)可結(jié)合土地整治，嚴(yán)格按照土地整治原則進(jìn)行復(fù)墾工作，并根據(jù)區(qū)域特色開(kāi)展不同模式的土地整治[10，11]，進(jìn)行耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，降低耕地保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立區(qū)縣級(jí)的復(fù)墾和地票交易流程設(shè)計(jì)表

由于復(fù)墾及地票交易涉及多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)主體，在優(yōu)化流程、厘清責(zé)任、明確時(shí)限上，需要區(qū)縣針對(duì)各地實(shí)際進(jìn)行梳理。建立區(qū)縣級(jí)的復(fù)墾和地票交易流程設(shè)計(jì)表，可參照《優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾及地票交易流程方案》，使得操作運(yùn)行機(jī)制因地制宜、權(quán)責(zé)明晰，有利于監(jiān)督有效開(kāi)展。

3.嚴(yán)格落實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管，提升工作實(shí)效

地票交易的積極作用需要通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)，監(jiān)管到位是對(duì)政策落實(shí)強(qiáng)有力的保障。通過(guò)運(yùn)行機(jī)制中明確各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管主體及責(zé)任人的方式強(qiáng)化監(jiān)管，通過(guò)行政主管部門(mén)會(huì)同監(jiān)察部門(mén)、相關(guān)管理部門(mén)對(duì)各級(jí)參與部門(mén)進(jìn)行不定期抽查監(jiān)督，將工作納入相關(guān)考核，不定期對(duì)復(fù)墾及地票交易進(jìn)程、工程質(zhì)量等進(jìn)行暗訪、抽查的方式，提升監(jiān)督工作的力度。通過(guò)多種途徑暢通群眾監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)社會(huì)群眾、有關(guān)部門(mén)和媒體監(jiān)督地票交易環(huán)節(jié)，對(duì)舉報(bào)違法違規(guī)行為的，給予多種形式的獎(jiǎng)勵(lì)，使工作流程透明化、公開(kāi)化，促進(jìn)地票制度的健康發(fā)展[12]。

（二）構(gòu)建合理的分配機(jī)制，結(jié)合區(qū)域特色健全配套制度

1.設(shè)定地票最低成交價(jià)和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合區(qū)域特色制訂補(bǔ)償分配比

結(jié)合地票最終落地區(qū)土地資源價(jià)值來(lái)進(jìn)行衡量和補(bǔ)償，通過(guò)設(shè)定最低成交價(jià)和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式，地復(fù)墾區(qū)土地的發(fā)展權(quán)能夠進(jìn)行合理的補(bǔ)償。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民補(bǔ)償金的分配比例，應(yīng)該結(jié)合區(qū)域發(fā)展特色及五大功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行，比如新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展程度比較高的地區(qū)可以適當(dāng)向農(nóng)民傾斜，有針對(duì)性的開(kāi)展補(bǔ)償，使得補(bǔ)償趨于合理。

2.豐富補(bǔ)償方式，對(duì)復(fù)墾區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償與幫助

適度增加養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等方面的社會(huì)保障，確保放棄宅基地的農(nóng)民擁有基本的生活保障，免除其后顧之憂(yōu)。這也就要求政府部門(mén)與國(guó)土部門(mén)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)開(kāi)展地票工作的配套制度制定，從而對(duì)農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行全方位的保障。

3.復(fù)墾土地的統(tǒng)籌管理，健全新農(nóng)村建設(shè)配套制度

結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求和五大功能區(qū)的建設(shè)目標(biāo)，建設(shè)區(qū)域特色的復(fù)墾后發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，設(shè)定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，健全相關(guān)配套制度，引領(lǐng)新農(nóng)村發(fā)展上新臺(tái)階。

（三）工作重心下移，做實(shí)基層工作，提升工作實(shí)效

1.做好基層宣傳工作

市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、村社聯(lián)動(dòng)，將復(fù)墾及地票交易政策詳細(xì)、準(zhǔn)確地告知農(nóng)戶(hù)，公開(kāi)操作流程和具體要求，及時(shí)公布復(fù)墾及地票交易工作進(jìn)展情況，予農(nóng)戶(hù)以合理預(yù)期，真正發(fā)揮農(nóng)民作為復(fù)墾主體的主動(dòng)性、參與性。

2.做實(shí)基層具體工作

好制度的設(shè)立，還需要無(wú)偏差的實(shí)施來(lái)體現(xiàn)。因此，在具體工作中要做好做實(shí)基層工作，做到街鎮(zhèn)政府和國(guó)土部門(mén)所有基層聯(lián)動(dòng)，街鎮(zhèn)和村社全員參加，做好前期基礎(chǔ)性核實(shí)工作明確，待權(quán)屬、現(xiàn)狀等易引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題調(diào)處到位后再組織復(fù)墾申報(bào)；同時(shí)，及時(shí)反饋復(fù)墾、交易過(guò)程存在的問(wèn)題，確保后期工作流程順利完成。

3.保障基層工作人員力量，提升基層工作人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)

有復(fù)墾需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的復(fù)墾工作辦公室，落實(shí)一定數(shù)量正式、穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)的工作人員；對(duì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的同志進(jìn)行培訓(xùn)，提升基層工作人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，確保工作人員目標(biāo)與政策目標(biāo)一致、政策實(shí)施無(wú)偏差。

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Thinking of the land ticket transaction system risk prevention under

the background of the new urbanization

——Taking Chongqing city land ticket trade as an example

XIANG Shu-ming 1，ZOU Shi-xin 2，ZHENG Chang 1

（1 Land resources and Housing Management Bureau，Qijiang District ，Chongqing city，Chongqing 401420，China；

2 College of resources and environment，Southwestern University，Chongqing 400715，China）

Abstract：Chongqing city land ticket trade practice for 5 years，the construction of new towns in Chongqing city played a role in boosting.However，through the analysis and investigation，the author found that the current ticket transaction system of cultivated land protection，the "three rural" rights and environmental risks，these risks will be an important factor affecting the success or failure of the construction of new towns.Therefore，the model under the background of urbanization of ticket transaction risk prevention mechanism of thinking，combined with the construction of the five functional areas of Chongqing and puts forward the Countermeasures of risk prevention，in order to ticket transactions can be healthy operation，to boost the new urbanization construction.

Key words：land ticket transaction；risk prevention；the "three rural" rights protection；new urbanization

[責(zé)任編輯 王 佳]endprint