宋君君

摘 要：信訪作為政府和公民解決糾紛的渠道之一對(duì)我國(guó)建立公民社會(huì)的作用不可忽視，但我國(guó)幾千年形成的傳統(tǒng)行政文化已使信訪制度的建設(shè)形成了負(fù)面的路徑依賴，阻礙了我國(guó)信訪制度的完善。文章從信訪制度的現(xiàn)狀出發(fā)，分析傳統(tǒng)行政文化對(duì)信訪制度建設(shè)的負(fù)面影響，認(rèn)為應(yīng)從轉(zhuǎn)變思想、政府職能轉(zhuǎn)變和信訪渠道多樣化以弱化傳統(tǒng)行政文化的影響。

關(guān)鍵詞：行政文化；文化墮距；負(fù)價(jià)值；信訪

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。[1]可見，現(xiàn)代信訪制度的建立是為了實(shí)現(xiàn)公民政治參與和權(quán)利救濟(jì)的功能。尤其是今年，關(guān)于農(nóng)村土地征用問題、城鎮(zhèn)房屋拆遷問題、勞動(dòng)和社會(huì)保障問題的信訪數(shù)量越來(lái)越多，并由此引發(fā)的信訪沖突不斷發(fā)生。2013年11月28日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行發(fā)布會(huì)，就當(dāng)前全國(guó)的信訪形勢(shì)和信訪工作制度改革情況作了詳細(xì)的說(shuō)明，提出實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，旨在建設(shè)服務(wù)型政府。

1 我國(guó)信訪制度的現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人也在積極促進(jìn)信訪工作的開展，伴隨著信訪工作的不斷開展，信訪工作也面臨著越來(lái)越多的困境，總結(jié)起來(lái)，主要存在以下困境：第一，信訪案件的處理率不高，導(dǎo)致信訪"滾雪球"效應(yīng)劇增，呈現(xiàn)化越級(jí)上訪，群體上訪，上訪極端化等形式，讓信訪處理變得更加棘手；[2]第二，信訪制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜，機(jī)構(gòu)之間溝通不暢，造成信訪信息傳遞緩慢，失真，在一定程度上加劇了越級(jí)溝通或信訪的現(xiàn)象；第三，信訪功能異化，機(jī)構(gòu)錯(cuò)位越位。第四，民眾的法律意識(shí)薄弱，行政人員有法不依，信訪立法缺陷重重。第五，涉訴信訪比重越來(lái)越大，纏訟問題嚴(yán)。第六，信訪成本較高，出現(xiàn)了"制度非均衡"現(xiàn)象。第七，出現(xiàn)信訪的組織化苗頭，代理上訪，上訪專業(yè)戶也層出不窮。

2 我國(guó)傳統(tǒng)行政文化對(duì)信訪制度的負(fù)面性

傳統(tǒng)的行政文化指的是在中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程中，通過(guò)行政社會(huì)化所形成、積累下來(lái)的行政思想、行政制度和行政心理的總和。[3]它建立在自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，以儒家思想為核心，儒、法、道等諸家融合互補(bǔ)的一種系統(tǒng)化、理論化的行政認(rèn)識(shí)。行政文化是行政管理的靈魂，它做為一種根深蒂固的思維方式和思維定式、價(jià)值理念，對(duì)人們的行為和活動(dòng)有著潛移默化的影響。在傳統(tǒng)行政文化根深蒂固地影響著現(xiàn)代公民的同時(shí)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公民政治參與和權(quán)力救濟(jì)功能的信訪制度必然深受傳統(tǒng)行政文化的影響。

（1）官本位或權(quán)力本位思想的影響

官本位思想是中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的顯著特征之一，也可以稱為"官為貴"。在傳統(tǒng)社會(huì)，由于政治-行政的一體化，沒有行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的分立，一切事務(wù)皆由皇帝和官員管理，決定話語(yǔ)權(quán)因而也落到這兩者手中，一切由他們說(shuō)了算。這種絕對(duì)優(yōu)勢(shì)使得追逐官位成了民眾孜孜不倦的追求，"范進(jìn)中舉"的故事在一定程度上反映了人們對(duì)官位和權(quán)力的變態(tài)熱衷。同時(shí)，這種畸形的追求官位或權(quán)力的現(xiàn)象更助長(zhǎng)了"官本位"觀念的氣焰。

首先，它造成了家長(zhǎng)制、長(zhǎng)官意志的滋長(zhǎng)，大部分官員以自己的意志為中心，甚至自詡自己的意志就是民眾的意志，并沒有真正聽從民眾的聲音。尤其是在進(jìn)行公共決策的過(guò)程中，決策過(guò)程不透明化，不民主化，仍以少數(shù)人的意愿代替大部分意愿的表決，經(jīng)常出現(xiàn)希望多數(shù)人的利益而滿足少數(shù)人利益。而伴隨著公民民主意識(shí)的覺醒，當(dāng)民眾的利益受到傷害時(shí)不再是過(guò)去的忍氣吞聲，而大家更多的尋求救濟(jì)。專制慣性的滋生使得現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生更多的不公平現(xiàn)象和官員沒有接受公民參與政治的習(xí)慣，有些公民就會(huì)通過(guò)信訪來(lái)達(dá)到利益補(bǔ)償或政治參與，這也就是為什么信訪事件越來(lái)越多的根本原因。

其次，它讓更多的官員把精力都放在官位的升遷上，進(jìn)行什么工作，如何進(jìn)行，一切的一切都以升遷為第一目的。功利主義促使官員在任期內(nèi)搞更多的"面子"工程，"形象"工程等表面文章來(lái)爭(zhēng)取更多升遷的機(jī)會(huì)，任何有損績(jī)效提升的行為不論是否侵害了普通百姓利益或者是否建議有利于公共利益都不予理睬甚至阻截，加劇了公共部門與公民的矛盾，不利于信訪事件從源頭上的解決，同時(shí)也使得信訪制度的革新碰到重重困難。

再次，它使得民眾對(duì)官?gòu)墓胖两袢源嬗芯次分?，盡管在這追求人人平等的公民社會(huì)，強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力來(lái)源于公民的時(shí)期，森嚴(yán)的等級(jí)制度中所強(qiáng)調(diào)的"官為貴"的理念仍沒有從民眾的觀念中走出，民眾屬于社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們的利益需要而且只能依靠等級(jí)制度的金字塔型更上端的官員甚至最高領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)幫忙維護(hù)。這種思想一方面導(dǎo)致越級(jí)上訪等現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面導(dǎo)致了普通百姓一碰到問題就直接上訪，經(jīng)常出現(xiàn)"司法信訪化"。

（2）人治思想的影響

重人治是中國(guó)古代行政的基本準(zhǔn)則，"為政在人"、"君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正，一正君而國(guó)定矣"[4]等都是重人治思想的體現(xiàn)。雖然在歷代王朝也有無(wú)數(shù)的刑律條款和訴訟程序，但在適用這些條款時(shí)卻強(qiáng)調(diào)人高于法律，法條僅是君主進(jìn)行統(tǒng)治的工具之一。盡管在一些時(shí)候皇權(quán)也要受到宰相和御史大夫等高層官員的制約，但當(dāng)發(fā)生矛盾之時(shí)，仍是皇帝擁有最終話語(yǔ)權(quán)。在這種現(xiàn)實(shí)之下，人們對(duì)封建權(quán)威盲目崇拜，在遇到問題之時(shí)很少?gòu)闹贫壬蠈ふ以?，代替的則是更多的對(duì)擁有高度權(quán)力者或者圣人的無(wú)限崇拜，并把希望都寄托在這部分人的身上，例如在古代最典型的是"告御狀"以尋求皇帝的救濟(jì)，或者"青天"意識(shí)的存在，而延留至今演變?yōu)榈礁呒?jí)別的政府部門或認(rèn)為廉潔的官員進(jìn)行信訪。

同時(shí)，建立在以血緣、宗族基礎(chǔ)上的關(guān)系網(wǎng)，使得人們?cè)谛姓芾淼倪\(yùn)行過(guò)程中，習(xí)慣于講親情、拉關(guān)系。在現(xiàn)代，這種關(guān)系網(wǎng)越織越大，建立在血緣、宗族、地緣、業(yè)緣等可以納入的關(guān)系之上。在這圈子的保護(hù)下，人們更習(xí)慣于不遵循法律原則，不遵循政策規(guī)定，習(xí)慣于為了得到某些利益要嘛就得千方百計(jì)的擠入該圈子，要嘛就得為該利益奔走。可見，幾千年流傳下來(lái)的"圈子"文化不僅惡化了信訪的源頭，信訪事件不斷增多，群體上訪，甚至出現(xiàn)上訪專業(yè)戶，委托上訪。而且有時(shí)候還會(huì)妨礙了司法公正，使更多人不得不走上信訪之路。還有，信訪數(shù)量的相對(duì)上升使得社會(huì)在尋找信訪制度的革新辦法，但這必然會(huì)侵害到一部分既得利益"圈子"內(nèi)人的利益，而這些人將聯(lián)合起來(lái)阻止信訪制度的變革。

最后，人治思想導(dǎo)致公眾認(rèn)為碰到問題就只能依靠尋求更高的權(quán)力者來(lái)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，而不是尋求司法救濟(jì)，或者在尋求司法救濟(jì)后，對(duì)于法院判決甚至有的是終身判決都不去執(zhí)行而是仍進(jìn)行信訪來(lái)尋求自己認(rèn)為有最終信服力的結(jié)果。同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于高度集權(quán)的人治行為，從而缺乏對(duì)法律的認(rèn)識(shí)，容易出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)纳显L或上訪行為極端化。

（3）民本思想的影響

"民為貴，社稷次之，君為輕"，"君，舟也；民，水也。水能載舟，亦能覆舟"等都強(qiáng)調(diào)了古代社會(huì)封建統(tǒng)治者對(duì)民的重視。但這種民重君輕的看法并不是真正的民本思想，它只是統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)王權(quán)和封建等級(jí)制度，博取民心，保障王權(quán)的穩(wěn)固而從自身利益的角度所提取的"重民"思想，是一種虛化的民本思想，一種工具。如今，我們強(qiáng)調(diào)"以人為本"，但在很多地方，政府官員傳統(tǒng)的民本思想依舊支配著其權(quán)力的執(zhí)行，"權(quán)為民所用，利為民所謀"很多都是為了謀求自身利益的幌子。自利的"民本"思想在表面上直接催生了更多的信訪事件的發(fā)生，在深層面上它降低本級(jí)政府的公信力或者以及更高層級(jí)政府的公信力，為了維護(hù)自身的權(quán)益將導(dǎo)致越來(lái)越多的參與到信訪事件中，而且信訪也將趨向越級(jí)化。

（4）傳統(tǒng)走訪思想的影響

時(shí)代的變遷，尤其是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，信息的處理及流動(dòng)方式變得更加的便捷和高效。在古代，典型的信訪方式就是攔轎、遞狀紙"告御狀"，在這過(guò)程中需要花費(fèi)大量的人力、物力，縱觀中國(guó)歷史可以看到為了"告御狀"而傾家蕩產(chǎn)的不在少數(shù)，但到最后能獲得滿意結(jié)果的卻與其付出不成比例?，F(xiàn)代，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及電子政務(wù)的開展，將使更多的信訪渠道被開通以及信訪處理率得到提高。但由于受傳統(tǒng)思想的影響，在出現(xiàn)矛盾爭(zhēng)端時(shí)，利益受損者不是通過(guò)電話、寫信尤其是網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行申訴，而是千里迢迢的到更高以及部門進(jìn)行上訪，而這些行為有些比較柔和，但也不凡過(guò)激者，甚至?xí)霈F(xiàn)游行、暴亂等行為。中央、地方各級(jí)政府部門及信訪機(jī)構(gòu)為了解決這些上訪者必須花費(fèi)更多的精力和成本，降低了信訪處理的效率。而且，傳統(tǒng)的信訪方式容易造成由于處理不當(dāng)或信訪者不滿意而演變?yōu)槔p訪、鬧訪。

3 革新行政文化，完善信訪制度

在現(xiàn)今我國(guó)處于社會(huì)不斷變革的重要時(shí)期，在各個(gè)領(lǐng)域都存在著不同程度的"文化墮距"（又稱文化失調(diào)）現(xiàn)象。作為在這次變革中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，社會(huì)公共利益提供者的政府部門，其行政文化的與時(shí)俱進(jìn)尤為重要。因此，在完善信訪制度時(shí)，首當(dāng)其沖的就是要改革傳統(tǒng)的行政文化的消極因素。

第一，從官本位或權(quán)力本位思想為民眾本位。中國(guó)傳統(tǒng)行政權(quán)力強(qiáng)調(diào)高度集中的行政權(quán)，隨著公民社會(huì)的成長(zhǎng)，我國(guó)行政權(quán)也在適時(shí)的進(jìn)行弱化，我國(guó)的行政管理正在從官本位走向民眾本位。它有助于防止權(quán)力的濫用，從"官財(cái)一體"的"禮制"到廉潔行政，有助于政府人員追求廉潔奉公、天下為公更好的服務(wù)于公眾，從而從源頭上減少信訪數(shù)量，降低信訪的不良影響，提高信訪處理效率。

第二，從人治思想到法治思想。完善信訪制度，加強(qiáng)信訪教育，拓寬信訪渠道，落實(shí)憲法和法律授予的法院的審判權(quán)并加強(qiáng)判決結(jié)果的執(zhí)行力，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)從人治到法治的有效途徑。尤其是提供政府特別是司法機(jī)構(gòu)的公信力是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的最重要方法。

第三，從全能政府到有限政府。傳統(tǒng)的中國(guó)政府擁有無(wú)限的權(quán)力，是一個(gè)典型化的全能政府。而在現(xiàn)今，全能政府已經(jīng)不符合新公共管理時(shí)代對(duì)政府的要求，它呼喚的是掌舵而不是劃槳的政府。有限政府的觀念有利于提高政府的公信力，讓更多的信訪事件在基層便得于解決。

第四，從傳統(tǒng)上訪方式到多樣化信訪的轉(zhuǎn)變。除了傳統(tǒng)走訪，信訪者還可以采取多種信訪方式，如書信、傳真、電話等方式。在電子政務(wù)工作開展的如火如荼的今天，很多政府部門都開通了政府網(wǎng)站或信訪網(wǎng)絡(luò)，上網(wǎng)信訪是使信訪工作得于更好開展的工具，它拓寬了信訪的渠道，節(jié)約了信訪的成本，規(guī)范了信訪秩序，還提高了信訪處理的效率。

參考文獻(xiàn)：

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[4]唐檢云.中國(guó)傳統(tǒng)行政文化發(fā)展簡(jiǎn)論[J].行政與法，2004（1）：28-30.