鄧王君

【摘 要】信訪，是中國(guó)當(dāng)代一種利益訴求與權(quán)利表達(dá)的特殊救濟(jì)手段?！靶旁L潮”的出現(xiàn)是當(dāng)今社會(huì)治理面臨的一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。本文試圖從歷史視閾分析信訪的特點(diǎn)、產(chǎn)生的原因，從而得出結(jié)論：信訪具有時(shí)代背景和歷史意義，隨著社會(huì)的發(fā)展和法治化建設(shè)的深入，信訪制度也將完成其歷史使命，最終走向法治化回歸。

【關(guān)鍵詞】信訪；法治化；趨向

信訪，作為一種利益訴求與權(quán)利表達(dá)的特殊救濟(jì)手段，以其參與群體的廣泛性、反映問(wèn)題的龐雜性、訴求過(guò)程的長(zhǎng)期性以及問(wèn)題處理的艱巨性，成為中國(guó)的一個(gè)特有現(xiàn)象。信訪，究竟是不是“人治”的產(chǎn)物并以“法治”的對(duì)立面而存在？究竟是應(yīng)該走改革完善之路還是從根本上予以廢除？這是學(xué)界與國(guó)家治理層面熱議多年的話題，也是中國(guó)法治化道路上不可回避、必須解決的問(wèn)題。

一、歷史視閾下的中國(guó)信訪制度

信訪，在中國(guó)存在的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。從上古時(shí)代“善旌謗木”的傳說(shuō)到秦漢時(shí)期正式確立和鞏固中國(guó)封建社會(huì)信訪制度，從新中國(guó)建立之初以文件形式確認(rèn)到逐步完善制度建設(shè)，信訪的性質(zhì)、功能與合法性有一個(gè)漫長(zhǎng)的形成與發(fā)展過(guò)程。

（一）封建社會(huì)的信訪制度

秦漢時(shí)期，開(kāi)創(chuàng)了公車(chē)司馬府受理吏民上書(shū)、內(nèi)朝近臣呈奏的上書(shū)制度之先河。此后沿襲至隋朝，這種主要形式的信訪傳統(tǒng)一直沒(méi)有中斷過(guò)。自唐以降至清，先后出現(xiàn)過(guò)匭制、登聞鼓、通政使司、京控等主要形式的上書(shū)上訪制度。封建制度下的信訪制度是一個(gè)由多種形式構(gòu)成的復(fù)合體。無(wú)論朝代如何更替、信訪形式如何變遷，“古代信訪制度從屬于君主和統(tǒng)治集團(tuán)的意志與利益需要，是一種維護(hù)專制制度、宗法制度和等級(jí)制度的工具”的根本特質(zhì)從未改變，其“人治”的鮮明特征也彰顯無(wú)遺。

（二）新中國(guó)的信訪制度

新中國(guó)的信訪制度發(fā)軔于上世紀(jì)五十年代初，毛澤東同志分別于1950年和1951年兩次作出關(guān)于重視處理人民來(lái)信的批語(yǔ)。1951年政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民來(lái)訪工作的決定》。1957年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》明確指出來(lái)信來(lái)訪是人民的一種民主權(quán)利。這一時(shí)期信訪的合法性主要是以各種文件形式得到體現(xiàn)。1995年國(guó)務(wù)院《信訪條例》的頒布，標(biāo)志著中國(guó)信訪制度化、法制化建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。2005年修訂《信訪條例》，可謂十年磨一劍。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)都提出要改革完善信訪工作制度，進(jìn)一步指明了信訪工作的發(fā)展趨向。

（三）中國(guó)信訪制度的特點(diǎn)

從歷史視閾看，中國(guó)信訪制度至少有以下三個(gè)共性特點(diǎn)：

1.信訪制度的建立是以國(guó)家為主導(dǎo)的。自古以來(lái)，中國(guó)信訪制度的建立并不是自下而上的需求反映，而是國(guó)家為施行“德政”、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)固而主動(dòng)制定實(shí)施的，更多的是體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治的需要。新中國(guó)成立后，也將信訪視為黨和政府與人民群眾之間訴求和反饋的聯(lián)系紐帶，并因其能“獲得有效政治信息”而將其作為實(shí)現(xiàn)人民民主專政的一種手段。比如，新中國(guó)政權(quán)建立之初，面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，廣泛動(dòng)員人民群眾檢舉揭發(fā)敵對(duì)勢(shì)力的破壞行為；現(xiàn)階段，在反腐敗斗爭(zhēng)中，鼓勵(lì)舉報(bào)貪腐官員線索，等等。

2.信訪的合法性與國(guó)家的合法性互為基礎(chǔ)和前提。中國(guó)的信訪一開(kāi)始就不是以法的形式而存在的，其合法性來(lái)源于國(guó)家政令。國(guó)家的認(rèn)可是信訪合法性的主要來(lái)源。而“在現(xiàn)代，幾乎所有國(guó)家都把其最終的合法性建立在所謂的‘人民利益之上”。信訪，恰恰是當(dāng)今社會(huì)人民群眾反映利益訴求采取的一種重要方式。因此，保障信訪制度的合法性是鞏固國(guó)家合法性的重要因素。二者因?yàn)楝F(xiàn)階段法治化程度不高而共生共存。

3.信訪是“人治”還是“法治”界線不明。針對(duì)信訪現(xiàn)象的普遍性，學(xué)界往往歸咎于公民法律意識(shí)不強(qiáng)。筆者認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單歸咎于公民法律意識(shí)的強(qiáng)弱，而要從歷史和制度上尋找原因。事實(shí)上，中國(guó)自古以來(lái)行政和司法的界線就不是很清楚。古代的官員既是行政長(zhǎng)官又是司法長(zhǎng)官，而當(dāng)代司法部門(mén)因其部門(mén)負(fù)責(zé)人由行政部門(mén)任命而帶上了濃厚的行政色彩。因此，信訪不能簡(jiǎn)單用“人治”或“法治”來(lái)界定，更不能將其作為法治的對(duì)立面。在現(xiàn)階段，行政治理與司法治理的精神在信訪中皆有體現(xiàn)。

二、“信訪潮”產(chǎn)生的根本性原因

當(dāng)今社會(huì)出現(xiàn)“信訪潮”，原因是多方面的，但從根本上分析，存在三方面決定性因素。

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益格局調(diào)整導(dǎo)致矛盾凸顯

信訪反映的問(wèn)題無(wú)論多豐富、多復(fù)雜，歸根結(jié)底，無(wú)非是兩方面內(nèi)容：一是權(quán)利表達(dá)，二是利益訴求。一切問(wèn)題與糾紛的產(chǎn)生概莫能外。而這其中又以利益訴求為主。任何制度的國(guó)家在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期都面臨利益格局的重大調(diào)整變化，一旦人們的利益預(yù)期得不到滿足，就會(huì)不可避免地產(chǎn)生國(guó)家利益與個(gè)人利益以及不同階層之間利益的矛盾乃至沖突。每個(gè)時(shí)期的利益訴求又會(huì)打上那個(gè)時(shí)期的烙印，反映當(dāng)時(shí)社會(huì)的共同問(wèn)題。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正處于利益沖突與矛盾凸顯的高峰期。

（二）理性經(jīng)濟(jì)人的思維方式導(dǎo)致信訪成為重要訴求渠道

在尋求利益訴求解決之道時(shí)，個(gè)人往往表現(xiàn)出較強(qiáng)的理性經(jīng)濟(jì)人思維，經(jīng)權(quán)衡利弊得失的比較后選擇最少投入、最快見(jiàn)效的方式。而在當(dāng)前法治建設(shè)水平不高的客觀條件下，訴諸法律將面臨周期長(zhǎng)、成本高、結(jié)果不明確等諸多不可預(yù)測(cè)問(wèn)題。相比之下，信訪這一渠道因信訪人參與更直接、過(guò)程更直觀、結(jié)果更可控，不失為最能體現(xiàn)成本——收益原則的方式。而其他人信訪“成功”的示范效應(yīng)也使人們?cè)诿媾R訴求時(shí)很容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”的念頭。

（三）一元化、全能型國(guó)家性質(zhì)導(dǎo)致信訪“上位”成為可能

英國(guó)學(xué)者約翰斯頓認(rèn)為：“國(guó)家是處理沖突和糾紛的仲裁者”。但是不同國(guó)家履行職能的能力是不同的，因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家擁有并能調(diào)用的資源不同。毋庸諱言，中國(guó)目前的法制建設(shè)尚不健全，尤其是司法力量不足，對(duì)社會(huì)矛盾的承接能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的利益訴求群體的需求。而矛盾又是必須面對(duì)與解決的，否則，會(huì)招致更嚴(yán)重的后果。面對(duì)司法資源匱乏的現(xiàn)狀，我國(guó)采取了一種折中的辦法，即利用一元化、全能型國(guó)家所具有的權(quán)力集中度高、國(guó)家動(dòng)員能力強(qiáng)的特性，借助行政部門(mén)的力量來(lái)化解“信訪潮”。于是，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位多頭設(shè)置信訪接待處理機(jī)構(gòu)，成為法治的一種有效補(bǔ)充。雖然信訪并不能完全解決利益訴求問(wèn)題，但畢竟為人民群眾提供了一個(gè)表達(dá)訴求、參與政治的特殊渠道，在一定程度上從心理上、精神上給予安慰與預(yù)期暗示。政府的許可與認(rèn)同為廣大利益訴求者尋求信訪這種途徑提供了可能性與合法性。

三、信訪的法治化發(fā)展趨向

信訪是中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段產(chǎn)生的特殊產(chǎn)物，雖然國(guó)外也有公民申訴專員制度，但中國(guó)信訪現(xiàn)象因其群眾參與的普遍性、訴求利益的多樣性而具有特殊性。當(dāng)前，在學(xué)界和社會(huì)上對(duì)信訪是否能被法治替代存在爭(zhēng)議。一方認(rèn)為，信訪在中國(guó)現(xiàn)階段發(fā)揮了很大的調(diào)和社會(huì)矛盾的作用，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)取消。另一方則認(rèn)為，信訪是特殊時(shí)期的特殊產(chǎn)物，是與法治思想嚴(yán)重悖離的一種制度，應(yīng)該被廢除。

筆者認(rèn)為，任何現(xiàn)象都有著時(shí)代背景和歷史意義。信訪在一定時(shí)期對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了不可忽視的作用，有著積極的一面。但是，從資源的有效配置和社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)來(lái)看，信訪不是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的善法良俗，必然會(huì)走向法治化回歸。中國(guó)信訪既然是時(shí)代的產(chǎn)物，也自然會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展，一旦完成了歷史賦予的功能和使命，存在的意義消失了，這一制度與現(xiàn)象也就不復(fù)存在了。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為解決當(dāng)前信訪反映的主要利益訴求提供了保障

改革發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題只能通過(guò)改革發(fā)展來(lái)解決。信訪所反映的問(wèn)題是一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中主要矛盾的體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，這些矛盾的產(chǎn)生根本上是源于效率與公平的處理問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的順利完成，效率與公平取得最大公約數(shù)，這些利益訴求大多數(shù)都能迎刃而解。比如，社保、醫(yī)保、就業(yè)、教育等集中性問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力達(dá)到一定程度時(shí)，國(guó)家有更大能力妥善處理效率與公平問(wèn)題，更多利益向人民群眾傾斜，矛盾也就能在很大程度上得到緩解乃至消除。至于一些特殊性、個(gè)體性問(wèn)題則可以通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)治理進(jìn)行分類化解。

（二）法治化建設(shè)不斷推進(jìn)為解決利益訴求提供了更優(yōu)選擇

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，并對(duì)司法體制改革等一系列措施作出明確規(guī)定。隨著公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的建立，司法工作中曾經(jīng)存在的高成本、低效率等諸多積弊將會(huì)逐步得到解決，司法力量進(jìn)一步加強(qiáng)，將為社會(huì)提供更為充分和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。而作為理性經(jīng)濟(jì)人的利益訴求主體，在獲得更優(yōu)選擇的情況下，也會(huì)逐步轉(zhuǎn)變觀念，從以往依靠個(gè)人“跑、纏、鬧”的信訪途徑轉(zhuǎn)向更為規(guī)范的、有國(guó)家強(qiáng)大法律為后盾的司法途徑。這可能是個(gè)較漫長(zhǎng)的過(guò)程，畢竟信訪形成的歷史太過(guò)久遠(yuǎn)，但這種轉(zhuǎn)變是必然的。

（三）嚴(yán)肅執(zhí)法與分類處理的綜合治理方式將逐步解決信訪難題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。這標(biāo)志著我國(guó)信訪工作在法治化軌道上邁出了非常重要的一步，也表明了一個(gè)態(tài)度，即我國(guó)法律保護(hù)的是人民群眾的合法權(quán)益，屬于法律規(guī)范的問(wèn)題必須在法律框架內(nèi)解決。這一規(guī)定充分體現(xiàn)了法律的權(quán)威性和效率性。

將涉法涉訴信訪與其他信訪分類處理只是解決信訪問(wèn)題的第一步，在此基礎(chǔ)上還需進(jìn)一步研究非涉法涉訴類信訪，對(duì)其進(jìn)行更為科學(xué)合理的分類。現(xiàn)在信訪工作實(shí)行的是“歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的做法，由于缺乏對(duì)訴求問(wèn)題的性質(zhì)進(jìn)行深入分析歸類，有些問(wèn)題因?yàn)槌龉茌牂?quán)在基層根本不可能得到有效解決，因此，目前的做法還有待進(jìn)一步改進(jìn)完善。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)當(dāng)前信訪現(xiàn)象普遍存在是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段的國(guó)情所致。解鈴還需系鈴人，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、社會(huì)成功轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)后，信訪反映的主要矛盾與問(wèn)題將逐步得到解決。同時(shí)，隨著法治化建設(shè)不斷深化，為利益訴求提供了更有力的法律保障，也將使得信訪這一中國(guó)特殊現(xiàn)象最終實(shí)現(xiàn)法治化回歸。

參考文獻(xiàn)

[1]李秋學(xué).中國(guó)信訪史論[M].2009.

[2]劉羽中.法治背景下之信訪生成原因論[J].行政與法，2006，（5）.

[3]馬衛(wèi)軍.略論信訪法治化的制度背景和實(shí)現(xiàn)途徑[J].法律與社會(huì)，2009，（10）.

[4]馬斌.探尋信訪與法治的可能路徑[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2006，8（4）.

[5]楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國(guó)法學(xué)，2013，（5）.

[6]任瑞興.涉訴信訪與法治的中國(guó)路徑——以和諧社會(huì)的構(gòu)建為背景[J].北方法學(xué)，3（16）.

（作者單位：江西省財(cái)政廳）