王永超

摘要：《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)明確定性為用益物權(quán)，但是目前為止，我國的承包經(jīng)營權(quán)還不是真正意義上的物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)。本文分析了承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化構(gòu)建中存在的問題，并針對這些問題提出了解決措施。

關(guān)鍵詞：承包經(jīng)營權(quán)；物權(quán)化；用益物權(quán)

一、承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定

（一） 《物權(quán)法》對承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化性質(zhì)的界定。《農(nóng)村土地承包法》頒布之后，土地承包經(jīng)營權(quán)首次作為“用益物權(quán)”出現(xiàn)，但該法沒有明確使用“用益物權(quán)”的概念。2007 年，《物權(quán)法》將物權(quán)正式區(qū)分為所有權(quán)、用益物權(quán)等具體形態(tài)?！段餀?quán)法》第一百二十五條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等集體土地使用權(quán)從債權(quán)升級為用益物權(quán)。

（二）物權(quán)較之于債權(quán)的優(yōu)越性分析

物權(quán)的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以幾個方面：

（1）從權(quán)利效力內(nèi)涵上看，物權(quán)所具有的效力為支配力，債權(quán)所具有的效力為請求力。物權(quán)的界定可以加強承包人對土地的支配力，促進承包經(jīng)營權(quán)的商品化。

（2）從權(quán)利效力所及范圍上看，物權(quán)是絕對權(quán)，物權(quán)的權(quán)利主體只有一個，權(quán)利人是特定的，而權(quán)利人之外的一切人均為義務(wù)主體，均負有不得侵害其權(quán)利和妨礙其權(quán)利行使的義務(wù)；債權(quán)的權(quán)利效力只限定于特定債務(wù)人，債權(quán)人只能請求特定的債務(wù)人給付。物權(quán)的界定可以在一定程度上避免發(fā)包方撕毀合同、強行攤牌等行為，從而有利于維護承包人的合法權(quán)益。

二、目前農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化構(gòu)建中存在的問題

（一）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到過分限制

（1）承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押。《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)屬于不得抵押的范圍之內(nèi)?！段餀?quán)法》已經(jīng)將承包經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)，財產(chǎn)權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)的一個重要特征，而抵押權(quán)又是財產(chǎn)權(quán)的重要表現(xiàn)形式，顯然承包經(jīng)營權(quán)不得抵押和用益物權(quán)的內(nèi)涵是相違背的。

（2）承包地實際是不能繼承的?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定：承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。第五十條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。通過上述規(guī)定可以看出，“四荒”地的承包經(jīng)營權(quán)是可以繼承的，而非“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)只能繼承收益，而不能繼承。而用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利，理應(yīng)允許繼承。

（二）承包地征收問題沒有得到根本解決

（1）公共利益內(nèi)涵界定模糊。公共利益是征收土地的前提，但公共利益的具體內(nèi)涵，什么樣的征收行為才符合公共利益的目的和需求在法律上還沒有明確的規(guī)定；另外公共利益本身就具有寬泛性和不確定性，土地征收實踐也就失去一種判斷的客觀標(biāo)準，在法律制度上為非法征地提供了機會和可能性。在實踐中，不少地方政府打著公共利益的旗號非法征收土地，隨意剝奪承包經(jīng)營權(quán)的占有和使用權(quán)利，這和物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵相違背的。

（2）征收補償標(biāo)準不合理。《土地管理法》中規(guī)定的補償標(biāo)準在現(xiàn)實中遠遠不能滿足農(nóng)民的基本需要。物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)是一種私權(quán)，要體現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)的特征?，F(xiàn)實中，承包地被征收是根據(jù)其征收前的原用途為依據(jù)進行補償，承包人得不到自己承包地的增值收益，且各地的征收補償標(biāo)準、安置辦法等存在較大的差異，這無疑損害了承包人的合法權(quán)益，削弱了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。

（三） 承包經(jīng)營權(quán)期限設(shè)置不合理。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，但是并未對具體的期限做出具體規(guī)定。這就帶來了以下幾個弊端：

（1）農(nóng)民不敢對承包土地進行長期投入。作為承包經(jīng)營權(quán)主體的農(nóng)民普遍文化程度較低，對相關(guān)政策、法規(guī)缺乏深入的認識和領(lǐng)會，目前承包經(jīng)營權(quán)期限的設(shè)置，使他們不敢長期、穩(wěn)定地對承包地進行投入。

（2）承包期限較短會影響土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)用土地利用人準備對土地進行長期投資時，首先需要考慮的就是土地承包經(jīng)營的剩余期限是否能夠滿足投資需求，如果不能滿足這種投資需求，投資人將放棄此項投資計劃，由此會直接影響土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

三、完善承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化構(gòu)建的建議

（一） 允許承包經(jīng)營權(quán)抵押

（1）完善農(nóng)村社會保障體系。目前我國大多數(shù)農(nóng)民生存和養(yǎng)老主要依靠土地，一旦農(nóng)民的承包地抵押后不能償還貸款，農(nóng)民的主要生活來源將被切斷，其基本生活將會受到威脅。所以開放承包經(jīng)營權(quán)的抵押限制，必須要完善農(nóng)村社會保障體系，促進以醫(yī)療、養(yǎng)老、失去承包地后最低生活保障為主的農(nóng)村社會保障體系的建立和健全。

（2）健全土地承包經(jīng)營權(quán)價格評估體系。我國已經(jīng)建立了比較成熟的國有土地使用權(quán)價格評估土地，但是集體土地，特別是農(nóng)用地價格評估尚處于起步階段。我們必須盡快形成科學(xué)的農(nóng)用地估價理論，完善農(nóng)用地估價方法，建立承包經(jīng)營權(quán)價格評估體系。

（3）完善相關(guān)立法規(guī)定。目前《物權(quán)法》等法律法規(guī)中，還是禁止承包經(jīng)營權(quán)抵押。要想實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)抵押，必須要在法律法規(guī)層面放開抵押限制，使承包經(jīng)營權(quán)抵押有法可依。

（二）允許承包經(jīng)營權(quán)繼承。由于土地承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)利，繼承的方式選擇特別重要。一般的繼承方式有以下四種：一是共同繼承；二是分別繼承；三是部分繼承人繼承；四是轉(zhuǎn)包后，由繼承人繼承承包費。

由于我國農(nóng)村普遍面臨這樣一個問題，對于新生人口、新嫁娶遷入集體人口以及新分戶的人口沒有后備和多余的承包地予以發(fā)包。筆者認為，如果采取共同繼承、分別繼承和部分繼承人繼承的方式，會更加激化這一矛盾。所以，采取轉(zhuǎn)包后由繼承人繼承承包費用的方式是比較符合我國廣大農(nóng)村地區(qū)的實際情況的。

（三）明確被征承包地的公共利益用途和提高征地補償標(biāo)準

（1）明確被征承包地的“公共利益”用途。對于界定公共利益的內(nèi)涵，筆者認為要通過概括、列舉和排除三種形式。首先，法律法規(guī)要對公共利益做出一個概括性的規(guī)定，而后列舉出符合公共利益范圍的項目，最后例舉出不符合公共利益的項目。如果通過上述三種形式還不能認定是否屬于公共利益的，就引入聽證機制，在社會輿論的監(jiān)督下，由專家、學(xué)者做出判斷。

（2） 提高征地補償標(biāo)準。土地的增殖收益不能由地方政府一家獨享，甚至不能由地方政府占有絕大多數(shù)的土地增值收益。筆者認為，可以按照征收后的用途來補償農(nóng)民，具體的比例根據(jù)由省市區(qū)實際情況確定。當(dāng)然，補償款不能一次性發(fā)給農(nóng)民，要留一部分作為失地農(nóng)民發(fā)展基金，開展農(nóng)民技能培訓(xùn)等，切實做好失地農(nóng)民再就業(yè)工作。

（四） 延長承包經(jīng)營期限。《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提到保持承包關(guān)系長久不變，但長久不變并不代表承包經(jīng)營權(quán)的無期限性。承包經(jīng)營權(quán)是一種合法的財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)該被繼承。如果采取無期限性，不論采取哪一種繼承形式，都會產(chǎn)生很多矛盾。

筆者認為，可以把承包經(jīng)營期限由30年延長至70年，這既保持了承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定，又不至于僵化承包經(jīng)營關(guān)系。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

參考文獻：

[1]陳承美. 論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之物權(quán)保障[J].法制與社會，2009（16）.

[2]趙紅衛(wèi).論我國土地征收和征購法律制度的構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)交流，2011（6）.

注解

①趙紅衛(wèi).論我國土地征收和征購法律制度的構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)交流，2011（6）：52.

②劉俊.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007（2）：170.

③姚紹芬.淺析土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011，11（2）：85-88.