摘要：承包地退出補(bǔ)償是對(duì)離農(nóng)農(nóng)民放棄合法土地權(quán)益所造成效用價(jià)值損失的合理補(bǔ)償，是增強(qiáng)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出內(nèi)在動(dòng)力的客觀要求，有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。目前，我國(guó)各地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)中對(duì)離農(nóng)農(nóng)民承包退出補(bǔ)償?shù)奶剿?，存在補(bǔ)償依據(jù)不清、補(bǔ)償構(gòu)成不合理以及補(bǔ)償資金不足等問(wèn)題。承包地退出補(bǔ)償是對(duì)離農(nóng)農(nóng)民放棄土地承包權(quán)所造成的所有效用損失進(jìn)行的補(bǔ)償，應(yīng)包含對(duì)承包地的“生產(chǎn)資源價(jià)值”“保障價(jià)值”“財(cái)產(chǎn)預(yù)期價(jià)值”和“其他價(jià)值”的補(bǔ)償。目前我國(guó)各地農(nóng)民的離農(nóng)程度、離農(nóng)類型差異較大，應(yīng)分情況、分類別建立差異性的承包地退出補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：離農(nóng)農(nóng)民；承包地退出補(bǔ)償；土地生產(chǎn)效用；土地保障效用；土地財(cái)產(chǎn)效用；土地心理效用；補(bǔ)償構(gòu)成；補(bǔ)償依據(jù)；農(nóng)民退休制度

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2014）05004006

一、引言

離農(nóng)農(nóng)民是指以集體成員權(quán)擁有承包地而從業(yè)和收入不依賴農(nóng)業(yè)的農(nóng)民群體，主要包括離開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從事非農(nóng)勞動(dòng)的務(wù)工經(jīng)商人員及其家屬、升學(xué)和參軍離農(nóng)等人員。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題（劉同山 等，2013）。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大量承包地粗放經(jīng)營(yíng)和撂荒蔓延，不利于城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)。黨的“十八大”提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》也指出：城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶和市民化推進(jìn)機(jī)制。在建立健全離農(nóng)農(nóng)民城鎮(zhèn)進(jìn)入機(jī)制的同時(shí)，必須建立科學(xué)的離農(nóng)農(nóng)民農(nóng)村土地退出機(jī)制，才能增強(qiáng)離農(nóng)農(nóng)民自愿城鎮(zhèn)化動(dòng)力，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴的土地空間，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展。

近年，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，離農(nóng)農(nóng)民承包地退出開(kāi)始成為學(xué)界、政府和農(nóng)民關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。綜觀現(xiàn)有研究，有關(guān)承包地退出的研究主要集中在退出機(jī)制、退出補(bǔ)償與退出意愿及影響因素等三個(gè)方面：呂天強(qiáng)（2004）、楚德江（2011）和王建友（2011）認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中缺乏承包地退出機(jī)制，農(nóng)民主動(dòng)放棄承包地不能得到相應(yīng)補(bǔ)償，缺乏退出的有效激勵(lì)。鐘漲寶等（2012）認(rèn)為，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制是現(xiàn)實(shí)需求、制度反思和政策考量的結(jié)果。滕亞為（2011）研究認(rèn)為，重慶戶籍制度改革中的土地退出補(bǔ)償存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、偏低和退出程序與遠(yuǎn)期考慮不足等問(wèn)題。羅必良（2013）認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性顯著降低，土地保障功能替代機(jī)制逐步形成，土地退出不是一個(gè)簡(jiǎn)單的福利保障功能及其替代問(wèn)題，農(nóng)村土地制度變革應(yīng)該從保障農(nóng)民的土地福利功能轉(zhuǎn)向強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)功能。一些學(xué)者，如吳康明（2011）、 羅必良等（2012）、王兆林（2013）、張學(xué)敏（2013）、王同山（2013）、鄭興明（2014）還從退出損失、地權(quán)期望、退出能力和退出風(fēng)險(xiǎn)等多視角對(duì)農(nóng)民承包地退出意愿進(jìn)行了研究。但上述文獻(xiàn)缺乏對(duì)承包地退出補(bǔ)償依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等的深入研究。本文將根據(jù)幾個(gè)典型的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)在農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償方面的實(shí)踐探索，分析其存在的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、構(gòu)成和計(jì)量進(jìn)行探討，以拓展相關(guān)研究，并為有關(guān)農(nóng)民承包地退出的理論研究和實(shí)踐操作提供參考。

張學(xué)敏：我國(guó)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成與計(jì)量

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)對(duì)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)奶剿?/p>

早在2006年，中央就提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，尋找解決“三農(nóng)問(wèn)題”的新思路。重慶、成都、浙江嘉興等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)，積極探索農(nóng)民市民化與承包地退出新路徑。2006年，成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革從“雙放棄”（放棄宅基地和承包地）轉(zhuǎn)向到“持地進(jìn)城”；2008年4月，浙江嘉興實(shí)行“兩分兩換”，即將農(nóng)民宅基地和承包地分開(kāi)，將搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，用宅基地置換城鎮(zhèn)的房產(chǎn)，用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)的社會(huì)保障；2010年8月，重慶啟動(dòng)戶籍制度改革，發(fā)起農(nóng)民以“土地?fù)Q戶口”的城鎮(zhèn)化改革，計(jì)劃3年內(nèi)1 000萬(wàn)農(nóng)民脫下農(nóng)村“三件舊衣服”（承包地、宅基地和林地）換上城鎮(zhèn)“五件新衣服”（就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療），轉(zhuǎn)戶進(jìn)城成為市民。

我國(guó)各地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)，通過(guò)戶籍、土地和社會(huì)保障制度等聯(lián)動(dòng)改革，紛紛出臺(tái)了農(nóng)民承包地退出的補(bǔ)償辦法（見(jiàn)表1），對(duì)承包地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了量化。從表1可以看出，各地承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大體上可分為3 類：

成都、重慶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)=剩余年限×年平均流轉(zhuǎn)收益×面積

安徽銅陵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)=剩余年限×（年平均流轉(zhuǎn)收益+惠農(nóng)補(bǔ)貼）×面積

陜西的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)=固定年限（10年）×（土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用+農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的平均值）×面積

根據(jù)上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地在補(bǔ)償依據(jù)的選擇上趨同于以農(nóng)業(yè)用途不變條件下承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地租收益為基礎(chǔ)，安徽銅陵還考慮了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入，陜西雖考慮了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入但把補(bǔ)償年限縮短了8年因?yàn)?028年為二輪承包到期年，以2010年為計(jì)算基期年，剩余年限尚有18年，按10年固定年限計(jì)算，尚差8年。早退要吃虧，晚退更有利，鼓勵(lì)晚退。。

三、試驗(yàn)區(qū)承包地退出補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)步性與存在的問(wèn)題

各地關(guān)于承包地退出補(bǔ)償?shù)奶剿鞯臍v史進(jìn)步性值得肯定：承包地自愿退出從“無(wú)償”走向“有償”，轉(zhuǎn)戶退地農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)利益得到部分保護(hù)。各地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)踐都突破了《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)戶進(jìn)城無(wú)償退地”的政策局限，政府認(rèn)知已從“集體土地?zé)o償承包就該無(wú)償退還給集體經(jīng)濟(jì)組織”走出，承認(rèn)承包地退出對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在的利益損失，愿意進(jìn)行補(bǔ)償，且試圖在“制度改革”“土地產(chǎn)權(quán)對(duì)價(jià)”與“退地主體社會(huì)保障”三者之間建立起承接聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

但是，各地在確定承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)主要考慮了對(duì)退地造成的現(xiàn)有直接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償，補(bǔ)償資金也主要用于購(gòu)買農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保險(xiǎn)，沒(méi)有考慮承包地的其他保障效應(yīng)和心理效用，而且政府承擔(dān)補(bǔ)償過(guò)高也導(dǎo)致在具體實(shí)踐中存在難以執(zhí)行和推廣應(yīng)用的問(wèn)題。具體來(lái)講，目前關(guān)于承包地退出補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐還存在以下問(wèn)題。

（2006年）符合限制條件可參與“雙放棄”（承包地和宅基地），農(nóng)民應(yīng)得土地補(bǔ)償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應(yīng)補(bǔ)償額計(jì)算。據(jù)計(jì)算，政府對(duì)“雙放棄”的每個(gè)人補(bǔ)償高達(dá)12萬(wàn)元，可享受與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障。

安徽銅陵

（2009年）對(duì)自愿退出承包地、林地的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按本輪承包期內(nèi)剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益（含各級(jí)惠農(nóng)補(bǔ)貼）確定，其具體辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由縣、區(qū)人民政府根據(jù)實(shí)際情況制定。家庭部分成員遷移到城鎮(zhèn)居住的，其家庭的承包地、林地可繼續(xù)保留，并保留其在以后整戶退出時(shí)獲得承包地、林地的相應(yīng)補(bǔ)償或收益的權(quán)利。待整戶退出承包地、林地時(shí)按整戶退出時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

重慶忠縣

（2010年）對(duì)自愿退出承包地的，按本輪承包期內(nèi)（2028年止）剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償：（1）農(nóng)村居民自愿轉(zhuǎn)戶并退出其承包地使用權(quán)和承包權(quán)給予一次性補(bǔ)償（附著物不予補(bǔ)償）；（2）家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，保留其在以后整戶退出承包地時(shí)獲得的相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，不再享有承包地的權(quán)利，待家庭成員整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民時(shí)，退出承包地并按整戶退出時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；（3）承包地（含自留地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：承包地（含自留地）退出按每年600元/畝補(bǔ)助。

重慶豐都

（2010年）對(duì)自愿退出承包地的，按本輪承包期內(nèi)（2028年止）剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。不分土類和等級(jí)，統(tǒng)一按500元/畝·年的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

重慶南川

（2010年）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)戶居民退出的承包地，由區(qū)政府明確的國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照同時(shí)期征地政策給予補(bǔ)償；擴(kuò)展邊界范圍外的承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶300～600元/畝·年，北部生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)250～500元/畝·年，南部特色旅游區(qū)100～500元/畝·年。

陜西韓城

（2010年）退出承包地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)農(nóng)戶實(shí)際退出的土地面積，按照收回當(dāng)年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用加農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的平均值以10年計(jì)算，主要用于農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)落戶后醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用補(bǔ)貼。我市農(nóng)村承包地分三個(gè)類型：水澆地、川塬旱地、山地。2010年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均分別為水澆地每畝350元、川塬旱地每畝300元、山地每畝200元，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)平均值每畝58元。以10年計(jì)算，即我市2010年至2011年進(jìn)城落戶農(nóng)民退出承包地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依次為：水澆地每畝4 080元、川塬旱地每畝3 580元、山地每畝2 580元。以后每年標(biāo)準(zhǔn)由市農(nóng)業(yè)局核準(zhǔn)當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均值后公示執(zhí)行。

陜西漢中

（2010年）退出的承包地，由集體流轉(zhuǎn)，按當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)費(fèi)用+農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的平均值以10年計(jì)算給予一次性補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各縣區(qū)人民政府根據(jù)省上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。

資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)政府的網(wǎng)站資料整理。

1.補(bǔ)償依據(jù)不清

顯然，各地對(duì)承包地退出補(bǔ)償，僅看到了現(xiàn)有直接顯性的經(jīng)濟(jì)損失，沒(méi)有看到離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的福利等間接經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失，即僅對(duì)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益損失以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼損失進(jìn)行補(bǔ)償。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)哪康?，在于激?lì)其將粗放經(jīng)營(yíng)、撂荒等低效占有的承包地釋放出來(lái)，從而優(yōu)化農(nóng)地資源配置，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，確保國(guó)家糧食安全。對(duì)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的補(bǔ)償，從土地產(chǎn)權(quán)視角看，應(yīng)是離農(nóng)農(nóng)民承包權(quán)退出的地租收益和福利收益（包括保障和農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等）損失補(bǔ)償；從效用價(jià)值視角看，宏觀上包括土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、耕地質(zhì)量保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和國(guó)家糧食安全等正效用價(jià)值的成本分擔(dān)，微觀上包括離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的生產(chǎn)、保障、財(cái)產(chǎn)和心理效用價(jià)值損失的回補(bǔ)。

2.補(bǔ)償構(gòu)成不合理

各地對(duì)承包地退出補(bǔ)償依據(jù)認(rèn)識(shí)的局限導(dǎo)致補(bǔ)償構(gòu)成僅包含了“一定年限”“年均收益”（流轉(zhuǎn)收益或流轉(zhuǎn)收益+農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼）和“面積”三項(xiàng)指標(biāo)。

“一定年限”，無(wú)論是選擇“剩余年限”，還是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限數(shù)量假如建立了“農(nóng)民退休”制度，則其承包地收益年限至少應(yīng)是退休年齡與現(xiàn)有年齡的差值。 。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，只要農(nóng)民身份存在，承包到期后，擁有“繼續(xù)承包權(quán)”，因此，農(nóng)民承包地的收益年限不僅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指標(biāo)的選擇不合理導(dǎo)致承包地退出補(bǔ)償僅對(duì)高齡農(nóng)民有激勵(lì)。如重慶的承包地退出制度對(duì)40歲以上的農(nóng)民有激勵(lì)作用，認(rèn)為退出承包地“比較劃算”；而對(duì)青年農(nóng)民，尤其是農(nóng)村戶籍大學(xué)生沒(méi)任何吸引力。

“年均收益”，無(wú)論是選擇“年平均流轉(zhuǎn)收益”，還是“年平均流轉(zhuǎn)收益+農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年收益”都低估了承包地的實(shí)際收益。首先，我國(guó)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足、流轉(zhuǎn)量少、供大于求，而且普遍存在的“贈(zèng)與流轉(zhuǎn)”本身就沒(méi)收益，導(dǎo)致年平均流轉(zhuǎn)收益指標(biāo)的計(jì)算本身偏低。其次，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年收益，一方面，隨著農(nóng)資價(jià)格的上漲，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年年上漲，趨勢(shì)明顯；另一方面，對(duì)離農(nóng)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼本就不應(yīng)該補(bǔ)給這部分承包人，而應(yīng)補(bǔ)給實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。最后，承包地養(yǎng)老、失業(yè)等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指標(biāo)中都沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

3.補(bǔ)償資金不足

在各地的實(shí)踐探索中，承包地退出路徑設(shè)計(jì)為：離農(nóng)農(nóng)民把承包地退給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織再組織承包給新的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，然后用出租收得的租金支付補(bǔ)償費(fèi)。按照這種退出補(bǔ)償邏輯，集體經(jīng)濟(jì)組織需要先墊付補(bǔ)償款給退地離農(nóng)農(nóng)民，或者等待出租后才能支付。但是集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是農(nóng)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，沒(méi)有資金墊付能力和農(nóng)業(yè)用途土地的集中整理經(jīng)營(yíng)能力。重慶市政府在《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》第二十五條規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)償退出的承包地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，通過(guò)流轉(zhuǎn)等方式籌措土地補(bǔ)償資金或在重慶農(nóng)村土地交易所交易。但實(shí)際上承包地集中交易費(fèi)高，流轉(zhuǎn)也較困難，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和基層政府也缺乏有效激勵(lì)，補(bǔ)償資金不能得到保證，導(dǎo)致補(bǔ)償資金短缺，難以落地執(zhí)行。

四、離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、構(gòu)成和計(jì)量

明確補(bǔ)償依據(jù)是完善離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機(jī)制需要首先解決的問(wèn)題。承包地是我國(guó)法律賦予農(nóng)民的合法土地，退出承包地意味著合法土地權(quán)益的放棄，所造成的效用價(jià)值損失理應(yīng)得到補(bǔ)償。我國(guó)離農(nóng)農(nóng)民承包地具有多重效用價(jià)值，包括生產(chǎn)效用、失業(yè)和養(yǎng)老等土地保障效用、租金收益和預(yù)期增值等財(cái)產(chǎn)效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出補(bǔ)償是對(duì)離農(nóng)農(nóng)民放棄土地承包權(quán)所造成的生產(chǎn)、保障、財(cái)產(chǎn)和心理等承包地效用價(jià)值損失進(jìn)行的補(bǔ)償。

1.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成

（1）承包地生產(chǎn)資源價(jià)值。從我國(guó)承包地的土地產(chǎn)權(quán)看，農(nóng)民的承包權(quán)具有集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)份額，是準(zhǔn)所有權(quán)。馬克思地租理論認(rèn)為，土地都存在絕對(duì)地租，是土地所有權(quán)享有者憑借所有權(quán)的壟斷所取得的地租，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，承包地的自然條件差異形成了級(jí)差地租，是承包合約關(guān)系的經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)，也是承包地本身具有的生產(chǎn)資源價(jià)值。

（2）承包地保障價(jià)值。我國(guó)農(nóng)民的承包地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織以將其所有的土地均等分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的方式來(lái)體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的保障，形成了承包地的保障價(jià)值。離農(nóng)農(nóng)民承包地的土地保障價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：一是失業(yè)保障價(jià)值。一旦離農(nóng)農(nóng)民非農(nóng)失業(yè)，還可以回到農(nóng)村耕種承包地，以保障家庭基本生存。二是養(yǎng)老保障價(jià)值。由于我國(guó)社會(huì)保障體系不完善，離農(nóng)農(nóng)民絕大多數(shù)從事不穩(wěn)定的體力勞動(dòng)，且沒(méi)有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，若年老不能從事非農(nóng)勞動(dòng)，回到農(nóng)村還可再耕種土地。

（3）承包地預(yù)期財(cái)產(chǎn)價(jià)值。一是承包地出租的租金收益，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高，土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)邊際產(chǎn)出提高，規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地需求上升將帶來(lái)農(nóng)地租金上升；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，土地征用帶來(lái)的巨額增值以及增值分配中農(nóng)民所占比例提高的預(yù)期。

（4）承包地心理價(jià)值等其他價(jià)值。包括勞動(dòng)享受的快樂(lè)、心理眷念、心理安全感等所帶來(lái)的其他非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（2006年）符合限制條件可參與“雙放棄”（承包地和宅基地），農(nóng)民應(yīng)得土地補(bǔ)償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應(yīng)補(bǔ)償額計(jì)算。據(jù)計(jì)算，政府對(duì)“雙放棄”的每個(gè)人補(bǔ)償高達(dá)12萬(wàn)元，可享受與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障。

安徽銅陵

（2009年）對(duì)自愿退出承包地、林地的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按本輪承包期內(nèi)剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益（含各級(jí)惠農(nóng)補(bǔ)貼）確定，其具體辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由縣、區(qū)人民政府根據(jù)實(shí)際情況制定。家庭部分成員遷移到城鎮(zhèn)居住的，其家庭的承包地、林地可繼續(xù)保留，并保留其在以后整戶退出時(shí)獲得承包地、林地的相應(yīng)補(bǔ)償或收益的權(quán)利。待整戶退出承包地、林地時(shí)按整戶退出時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

重慶忠縣

（2010年）對(duì)自愿退出承包地的，按本輪承包期內(nèi)（2028年止）剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償：（1）農(nóng)村居民自愿轉(zhuǎn)戶并退出其承包地使用權(quán)和承包權(quán)給予一次性補(bǔ)償（附著物不予補(bǔ)償）；（2）家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，保留其在以后整戶退出承包地時(shí)獲得的相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，不再享有承包地的權(quán)利，待家庭成員整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民時(shí)，退出承包地并按整戶退出時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；（3）承包地（含自留地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：承包地（含自留地）退出按每年600元/畝補(bǔ)助。

重慶豐都

（2010年）對(duì)自愿退出承包地的，按本輪承包期內(nèi)（2028年止）剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。不分土類和等級(jí)，統(tǒng)一按500元/畝·年的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

重慶南川

（2010年）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)戶居民退出的承包地，由區(qū)政府明確的國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照同時(shí)期征地政策給予補(bǔ)償；擴(kuò)展邊界范圍外的承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶300～600元/畝·年，北部生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)250～500元/畝·年，南部特色旅游區(qū)100～500元/畝·年。

陜西韓城

（2010年）退出承包地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)農(nóng)戶實(shí)際退出的土地面積，按照收回當(dāng)年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用加農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的平均值以10年計(jì)算，主要用于農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)落戶后醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用補(bǔ)貼。我市農(nóng)村承包地分三個(gè)類型：水澆地、川塬旱地、山地。2010年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均分別為水澆地每畝350元、川塬旱地每畝300元、山地每畝200元，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)平均值每畝58元。以10年計(jì)算，即我市2010年至2011年進(jìn)城落戶農(nóng)民退出承包地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依次為：水澆地每畝4 080元、川塬旱地每畝3 580元、山地每畝2 580元。以后每年標(biāo)準(zhǔn)由市農(nóng)業(yè)局核準(zhǔn)當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均值后公示執(zhí)行。

陜西漢中

（2010年）退出的承包地，由集體流轉(zhuǎn)，按當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)費(fèi)用+農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的平均值以10年計(jì)算給予一次性補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各縣區(qū)人民政府根據(jù)省上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。

資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)政府的網(wǎng)站資料整理。

1.補(bǔ)償依據(jù)不清

顯然，各地對(duì)承包地退出補(bǔ)償，僅看到了現(xiàn)有直接顯性的經(jīng)濟(jì)損失，沒(méi)有看到離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的福利等間接經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失，即僅對(duì)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益損失以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼損失進(jìn)行補(bǔ)償。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)哪康?，在于激?lì)其將粗放經(jīng)營(yíng)、撂荒等低效占有的承包地釋放出來(lái)，從而優(yōu)化農(nóng)地資源配置，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，確保國(guó)家糧食安全。對(duì)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的補(bǔ)償，從土地產(chǎn)權(quán)視角看，應(yīng)是離農(nóng)農(nóng)民承包權(quán)退出的地租收益和福利收益（包括保障和農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等）損失補(bǔ)償；從效用價(jià)值視角看，宏觀上包括土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、耕地質(zhì)量保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和國(guó)家糧食安全等正效用價(jià)值的成本分擔(dān)，微觀上包括離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的生產(chǎn)、保障、財(cái)產(chǎn)和心理效用價(jià)值損失的回補(bǔ)。

2.補(bǔ)償構(gòu)成不合理

各地對(duì)承包地退出補(bǔ)償依據(jù)認(rèn)識(shí)的局限導(dǎo)致補(bǔ)償構(gòu)成僅包含了“一定年限”“年均收益”（流轉(zhuǎn)收益或流轉(zhuǎn)收益+農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼）和“面積”三項(xiàng)指標(biāo)。

“一定年限”，無(wú)論是選擇“剩余年限”，還是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限數(shù)量假如建立了“農(nóng)民退休”制度，則其承包地收益年限至少應(yīng)是退休年齡與現(xiàn)有年齡的差值。 。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，只要農(nóng)民身份存在，承包到期后，擁有“繼續(xù)承包權(quán)”，因此，農(nóng)民承包地的收益年限不僅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指標(biāo)的選擇不合理導(dǎo)致承包地退出補(bǔ)償僅對(duì)高齡農(nóng)民有激勵(lì)。如重慶的承包地退出制度對(duì)40歲以上的農(nóng)民有激勵(lì)作用，認(rèn)為退出承包地“比較劃算”；而對(duì)青年農(nóng)民，尤其是農(nóng)村戶籍大學(xué)生沒(méi)任何吸引力。

“年均收益”，無(wú)論是選擇“年平均流轉(zhuǎn)收益”，還是“年平均流轉(zhuǎn)收益+農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年收益”都低估了承包地的實(shí)際收益。首先，我國(guó)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足、流轉(zhuǎn)量少、供大于求，而且普遍存在的“贈(zèng)與流轉(zhuǎn)”本身就沒(méi)收益，導(dǎo)致年平均流轉(zhuǎn)收益指標(biāo)的計(jì)算本身偏低。其次，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年收益，一方面，隨著農(nóng)資價(jià)格的上漲，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年年上漲，趨勢(shì)明顯；另一方面，對(duì)離農(nóng)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼本就不應(yīng)該補(bǔ)給這部分承包人，而應(yīng)補(bǔ)給實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。最后，承包地養(yǎng)老、失業(yè)等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指標(biāo)中都沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

3.補(bǔ)償資金不足

在各地的實(shí)踐探索中，承包地退出路徑設(shè)計(jì)為：離農(nóng)農(nóng)民把承包地退給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織再組織承包給新的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，然后用出租收得的租金支付補(bǔ)償費(fèi)。按照這種退出補(bǔ)償邏輯，集體經(jīng)濟(jì)組織需要先墊付補(bǔ)償款給退地離農(nóng)農(nóng)民，或者等待出租后才能支付。但是集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是農(nóng)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，沒(méi)有資金墊付能力和農(nóng)業(yè)用途土地的集中整理經(jīng)營(yíng)能力。重慶市政府在《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》第二十五條規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)償退出的承包地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，通過(guò)流轉(zhuǎn)等方式籌措土地補(bǔ)償資金或在重慶農(nóng)村土地交易所交易。但實(shí)際上承包地集中交易費(fèi)高，流轉(zhuǎn)也較困難，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和基層政府也缺乏有效激勵(lì)，補(bǔ)償資金不能得到保證，導(dǎo)致補(bǔ)償資金短缺，難以落地執(zhí)行。

四、離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、構(gòu)成和計(jì)量

明確補(bǔ)償依據(jù)是完善離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機(jī)制需要首先解決的問(wèn)題。承包地是我國(guó)法律賦予農(nóng)民的合法土地，退出承包地意味著合法土地權(quán)益的放棄，所造成的效用價(jià)值損失理應(yīng)得到補(bǔ)償。我國(guó)離農(nóng)農(nóng)民承包地具有多重效用價(jià)值，包括生產(chǎn)效用、失業(yè)和養(yǎng)老等土地保障效用、租金收益和預(yù)期增值等財(cái)產(chǎn)效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出補(bǔ)償是對(duì)離農(nóng)農(nóng)民放棄土地承包權(quán)所造成的生產(chǎn)、保障、財(cái)產(chǎn)和心理等承包地效用價(jià)值損失進(jìn)行的補(bǔ)償。

1.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成

（1）承包地生產(chǎn)資源價(jià)值。從我國(guó)承包地的土地產(chǎn)權(quán)看，農(nóng)民的承包權(quán)具有集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)份額，是準(zhǔn)所有權(quán)。馬克思地租理論認(rèn)為，土地都存在絕對(duì)地租，是土地所有權(quán)享有者憑借所有權(quán)的壟斷所取得的地租，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，承包地的自然條件差異形成了級(jí)差地租，是承包合約關(guān)系的經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)，也是承包地本身具有的生產(chǎn)資源價(jià)值。

（2）承包地保障價(jià)值。我國(guó)農(nóng)民的承包地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織以將其所有的土地均等分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的方式來(lái)體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的保障，形成了承包地的保障價(jià)值。離農(nóng)農(nóng)民承包地的土地保障價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：一是失業(yè)保障價(jià)值。一旦離農(nóng)農(nóng)民非農(nóng)失業(yè)，還可以回到農(nóng)村耕種承包地，以保障家庭基本生存。二是養(yǎng)老保障價(jià)值。由于我國(guó)社會(huì)保障體系不完善，離農(nóng)農(nóng)民絕大多數(shù)從事不穩(wěn)定的體力勞動(dòng)，且沒(méi)有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，若年老不能從事非農(nóng)勞動(dòng)，回到農(nóng)村還可再耕種土地。

（3）承包地預(yù)期財(cái)產(chǎn)價(jià)值。一是承包地出租的租金收益，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高，土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)邊際產(chǎn)出提高，規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地需求上升將帶來(lái)農(nóng)地租金上升；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，土地征用帶來(lái)的巨額增值以及增值分配中農(nóng)民所占比例提高的預(yù)期。

（4）承包地心理價(jià)值等其他價(jià)值。包括勞動(dòng)享受的快樂(lè)、心理眷念、心理安全感等所帶來(lái)的其他非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（2006年）符合限制條件可參與“雙放棄”（承包地和宅基地），農(nóng)民應(yīng)得土地補(bǔ)償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應(yīng)補(bǔ)償額計(jì)算。據(jù)計(jì)算，政府對(duì)“雙放棄”的每個(gè)人補(bǔ)償高達(dá)12萬(wàn)元，可享受與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障。

安徽銅陵

（2009年）對(duì)自愿退出承包地、林地的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按本輪承包期內(nèi)剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益（含各級(jí)惠農(nóng)補(bǔ)貼）確定，其具體辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由縣、區(qū)人民政府根據(jù)實(shí)際情況制定。家庭部分成員遷移到城鎮(zhèn)居住的，其家庭的承包地、林地可繼續(xù)保留，并保留其在以后整戶退出時(shí)獲得承包地、林地的相應(yīng)補(bǔ)償或收益的權(quán)利。待整戶退出承包地、林地時(shí)按整戶退出時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

重慶忠縣

（2010年）對(duì)自愿退出承包地的，按本輪承包期內(nèi)（2028年止）剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償：（1）農(nóng)村居民自愿轉(zhuǎn)戶并退出其承包地使用權(quán)和承包權(quán)給予一次性補(bǔ)償（附著物不予補(bǔ)償）；（2）家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，保留其在以后整戶退出承包地時(shí)獲得的相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，不再享有承包地的權(quán)利，待家庭成員整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民時(shí)，退出承包地并按整戶退出時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；（3）承包地（含自留地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：承包地（含自留地）退出按每年600元/畝補(bǔ)助。

重慶豐都

（2010年）對(duì)自愿退出承包地的，按本輪承包期內(nèi)（2028年止）剩余年限和年平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。不分土類和等級(jí)，統(tǒng)一按500元/畝·年的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

重慶南川

（2010年）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)戶居民退出的承包地，由區(qū)政府明確的國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照同時(shí)期征地政策給予補(bǔ)償；擴(kuò)展邊界范圍外的承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶300～600元/畝·年，北部生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)250～500元/畝·年，南部特色旅游區(qū)100～500元/畝·年。

陜西韓城

（2010年）退出承包地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)農(nóng)戶實(shí)際退出的土地面積，按照收回當(dāng)年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用加農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的平均值以10年計(jì)算，主要用于農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)落戶后醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用補(bǔ)貼。我市農(nóng)村承包地分三個(gè)類型：水澆地、川塬旱地、山地。2010年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均分別為水澆地每畝350元、川塬旱地每畝300元、山地每畝200元，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)平均值每畝58元。以10年計(jì)算，即我市2010年至2011年進(jìn)城落戶農(nóng)民退出承包地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依次為：水澆地每畝4 080元、川塬旱地每畝3 580元、山地每畝2 580元。以后每年標(biāo)準(zhǔn)由市農(nóng)業(yè)局核準(zhǔn)當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均值后公示執(zhí)行。

陜西漢中

（2010年）退出的承包地，由集體流轉(zhuǎn)，按當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)費(fèi)用+農(nóng)業(yè)直補(bǔ)的平均值以10年計(jì)算給予一次性補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各縣區(qū)人民政府根據(jù)省上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。

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1.補(bǔ)償依據(jù)不清

顯然，各地對(duì)承包地退出補(bǔ)償，僅看到了現(xiàn)有直接顯性的經(jīng)濟(jì)損失，沒(méi)有看到離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的福利等間接經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失，即僅對(duì)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益損失以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼損失進(jìn)行補(bǔ)償。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)哪康?，在于激?lì)其將粗放經(jīng)營(yíng)、撂荒等低效占有的承包地釋放出來(lái)，從而優(yōu)化農(nóng)地資源配置，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，確保國(guó)家糧食安全。對(duì)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的補(bǔ)償，從土地產(chǎn)權(quán)視角看，應(yīng)是離農(nóng)農(nóng)民承包權(quán)退出的地租收益和福利收益（包括保障和農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等）損失補(bǔ)償；從效用價(jià)值視角看，宏觀上包括土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、耕地質(zhì)量保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和國(guó)家糧食安全等正效用價(jià)值的成本分擔(dān)，微觀上包括離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的生產(chǎn)、保障、財(cái)產(chǎn)和心理效用價(jià)值損失的回補(bǔ)。

2.補(bǔ)償構(gòu)成不合理

各地對(duì)承包地退出補(bǔ)償依據(jù)認(rèn)識(shí)的局限導(dǎo)致補(bǔ)償構(gòu)成僅包含了“一定年限”“年均收益”（流轉(zhuǎn)收益或流轉(zhuǎn)收益+農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼）和“面積”三項(xiàng)指標(biāo)。

“一定年限”，無(wú)論是選擇“剩余年限”，還是少于剩余年限的“固定年限”都低估了年限數(shù)量假如建立了“農(nóng)民退休”制度，則其承包地收益年限至少應(yīng)是退休年齡與現(xiàn)有年齡的差值。 。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，只要農(nóng)民身份存在，承包到期后，擁有“繼續(xù)承包權(quán)”，因此，農(nóng)民承包地的收益年限不僅是承包剩余年限，而是其死亡所在承包期的到期年限。因此，可能因年限指標(biāo)的選擇不合理導(dǎo)致承包地退出補(bǔ)償僅對(duì)高齡農(nóng)民有激勵(lì)。如重慶的承包地退出制度對(duì)40歲以上的農(nóng)民有激勵(lì)作用，認(rèn)為退出承包地“比較劃算”；而對(duì)青年農(nóng)民，尤其是農(nóng)村戶籍大學(xué)生沒(méi)任何吸引力。

“年均收益”，無(wú)論是選擇“年平均流轉(zhuǎn)收益”，還是“年平均流轉(zhuǎn)收益+農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年收益”都低估了承包地的實(shí)際收益。首先，我國(guó)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足、流轉(zhuǎn)量少、供大于求，而且普遍存在的“贈(zèng)與流轉(zhuǎn)”本身就沒(méi)收益，導(dǎo)致年平均流轉(zhuǎn)收益指標(biāo)的計(jì)算本身偏低。其次，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年收益，一方面，隨著農(nóng)資價(jià)格的上漲，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼年年上漲，趨勢(shì)明顯；另一方面，對(duì)離農(nóng)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼本就不應(yīng)該補(bǔ)給這部分承包人，而應(yīng)補(bǔ)給實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。最后，承包地養(yǎng)老、失業(yè)等土地保障收益以及心理安全等情感收益，在年均收益指標(biāo)中都沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

3.補(bǔ)償資金不足

在各地的實(shí)踐探索中，承包地退出路徑設(shè)計(jì)為：離農(nóng)農(nóng)民把承包地退給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織再組織承包給新的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，然后用出租收得的租金支付補(bǔ)償費(fèi)。按照這種退出補(bǔ)償邏輯，集體經(jīng)濟(jì)組織需要先墊付補(bǔ)償款給退地離農(nóng)農(nóng)民，或者等待出租后才能支付。但是集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是農(nóng)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，沒(méi)有資金墊付能力和農(nóng)業(yè)用途土地的集中整理經(jīng)營(yíng)能力。重慶市政府在《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》第二十五條規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)償退出的承包地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，通過(guò)流轉(zhuǎn)等方式籌措土地補(bǔ)償資金或在重慶農(nóng)村土地交易所交易。但實(shí)際上承包地集中交易費(fèi)高，流轉(zhuǎn)也較困難，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和基層政府也缺乏有效激勵(lì)，補(bǔ)償資金不能得到保證，導(dǎo)致補(bǔ)償資金短缺，難以落地執(zhí)行。

四、離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、構(gòu)成和計(jì)量

明確補(bǔ)償依據(jù)是完善離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機(jī)制需要首先解決的問(wèn)題。承包地是我國(guó)法律賦予農(nóng)民的合法土地，退出承包地意味著合法土地權(quán)益的放棄，所造成的效用價(jià)值損失理應(yīng)得到補(bǔ)償。我國(guó)離農(nóng)農(nóng)民承包地具有多重效用價(jià)值，包括生產(chǎn)效用、失業(yè)和養(yǎng)老等土地保障效用、租金收益和預(yù)期增值等財(cái)產(chǎn)效用以及“有地心不慌”等心理效用。因此，承包地退出補(bǔ)償是對(duì)離農(nóng)農(nóng)民放棄土地承包權(quán)所造成的生產(chǎn)、保障、財(cái)產(chǎn)和心理等承包地效用價(jià)值損失進(jìn)行的補(bǔ)償。

1.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成

（1）承包地生產(chǎn)資源價(jià)值。從我國(guó)承包地的土地產(chǎn)權(quán)看，農(nóng)民的承包權(quán)具有集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)份額，是準(zhǔn)所有權(quán)。馬克思地租理論認(rèn)為，土地都存在絕對(duì)地租，是土地所有權(quán)享有者憑借所有權(quán)的壟斷所取得的地租，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，承包地的自然條件差異形成了級(jí)差地租，是承包合約關(guān)系的經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)，也是承包地本身具有的生產(chǎn)資源價(jià)值。

（2）承包地保障價(jià)值。我國(guó)農(nóng)民的承包地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織以將其所有的土地均等分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的方式來(lái)體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的保障，形成了承包地的保障價(jià)值。離農(nóng)農(nóng)民承包地的土地保障價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：一是失業(yè)保障價(jià)值。一旦離農(nóng)農(nóng)民非農(nóng)失業(yè)，還可以回到農(nóng)村耕種承包地，以保障家庭基本生存。二是養(yǎng)老保障價(jià)值。由于我國(guó)社會(huì)保障體系不完善，離農(nóng)農(nóng)民絕大多數(shù)從事不穩(wěn)定的體力勞動(dòng)，且沒(méi)有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，若年老不能從事非農(nóng)勞動(dòng)，回到農(nóng)村還可再耕種土地。

（3）承包地預(yù)期財(cái)產(chǎn)價(jià)值。一是承包地出租的租金收益，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高，土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)邊際產(chǎn)出提高，規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地需求上升將帶來(lái)農(nóng)地租金上升；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，土地征用帶來(lái)的巨額增值以及增值分配中農(nóng)民所占比例提高的預(yù)期。

（4）承包地心理價(jià)值等其他價(jià)值。包括勞動(dòng)享受的快樂(lè)、心理眷念、心理安全感等所帶來(lái)的其他非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。