張帆

摘 要：英國是世界上最早從事海上運輸?shù)膰抑?，早?9世紀初就成立了專業(yè)海事監(jiān)管與海上救助機構。隨著海洋經(jīng)濟的發(fā)展和海上運輸模式的變化，英國也在不斷完善海事監(jiān)管救助機構的功能和運轉，重點體現(xiàn)在海上搜救的專業(yè)化和社會化、海事監(jiān)管理念的服務化和標準化、海事監(jiān)管機構的精簡化和高效化。借鑒英國等海上強國的海事管理經(jīng)驗，可以從提升海事機構的服務理念，推動海事機構的扁平化管理，強化海事資源整合，促進優(yōu)秀人才交流等多項舉措提高我國海事監(jiān)管的整體水平。

關鍵詞：海事監(jiān)管 搜救協(xié)調(diào) 服務理念

英國作為傳統(tǒng)的海上強國，如何安全保障海上運輸是伴隨其社會發(fā)展的重要命題。早在1809年英國就成立了水上防御警衛(wèi)隊（Preventative Water Guard），防止海運走私和海上事故救助。到1821年，水上防御警衛(wèi)隊正式發(fā)展成為女王陛下海岸警衛(wèi)隊（Her Majesty's Coastguard），其職責是組織、派遣力量搜尋救助海上遇險人員。上世紀末，隨著國際海事組織的發(fā)展，英國又在原海事安全署和海岸警衛(wèi)隊的基礎上，成立了海事與海岸警衛(wèi)署（Maritime and Coastguard Agency），全面負責國家海事事務。

英國海事管理機制特點

英國交通運輸部是國家海事主管機關，其下屬的英國海事與海岸警衛(wèi)署（MCA）具體負責海事相關事務。英國海事與海岸警衛(wèi)署成立于1998年，主要職責包括：一是指揮協(xié)調(diào)搜救責任區(qū)內(nèi)的搜尋與救助，保障海上及近岸人員、船舶安全；二是檢查船舶是否滿足國際和英國海事安全標準，實施港口國和船旗國安全控制；三是防治海上污染；四是推動國際海事標準、政策的發(fā)展；五是提供船員資質考核發(fā)證等服務。主要有以下幾個特點：

1、海上搜救的專業(yè)化和社會化

一是海上搜救的專業(yè)化。MCA的專業(yè)化體現(xiàn)在搜救人員日常訓練的專業(yè)化，搜救船艇、飛機及器材的先進化和搜救行動協(xié)調(diào)配合的高效化。MCA在全國沿岸港口設有362個志愿者隊伍，共約有3500個志愿人員，平時對救援人員進行專業(yè)訓練、定期演練和培訓考核，保證其具備各項搜救技能；MCA下設的四個搜救基地分別擁有4架搜救直升機和多艘救助拖輪；英國皇家救生艇協(xié)會（Royal National Lifeboat Institution，縮寫：RNLI）作為MCA重要的民間協(xié)助組織，共設有232個救生艇站，共配備十多種全天候型共計 444艘救生艇，實現(xiàn)沿海水域有效覆蓋。必要時，MCA也可以協(xié)調(diào)英國皇家海軍和空軍提供直升機和船艇救援。在裝備方面，MCA的18個雷達站、AIS站覆蓋了整個沿海水域，英國衛(wèi)星公司也可為搜救提供有效的衛(wèi)星數(shù)據(jù)支持。

二是海上搜救的社會化。全英目前90%以上的搜救工作由社會力量完成。海上人命救助主要依靠RNLI負責實施，MCA僅負責搜救的指揮。RNLI是歷史最悠久的海上搜救慈善組織，成立于1824年，其經(jīng)費來自各地市鎮(zhèn)議會、慈善組織的捐款，成員是各港口城市的漁民和相關水上從業(yè)人員，95%以上的員工是不領任何薪酬的志愿者。據(jù)2012年統(tǒng)計，該協(xié)會的救生艇共出動8，321次，營救了7，912人，是英國海上及近岸搜救行動的主力軍。

2、海事監(jiān)管理念的服務化和標準化

一是基于服務化的工作理念。英國政府的職能定位立足于服務。MCA將服務的對象分為兩類，一類是從事航運職業(yè)的專業(yè)人員，第二類是海邊休閑娛樂的普通人群。無論是針對哪類人群，MCA都是以“建議者”的方式給出相關的意見和策略，而不是以“管理者”的角度提出相關的要求和標準。例如在船舶檢驗中中，MCA承諾以一種合作和伙伴的關系開展工作，體現(xiàn)出了以服務對象為中心的理念，避免了對立的矛盾，突出了海事管理義務、責任和追求的目標。

二是對外承諾的標準量化。MCA一直不斷地提高服務水平，其主要特征就是不斷地細化服務標準，并對外承諾。例如對搜救的承諾標準：①接到報警后，10秒內(nèi)做出反應；②接到報警后，5分鐘內(nèi)做出搜救方案和實施行動；③應急程序啟動后，在規(guī)定時間內(nèi)達到險情水域。對于簽發(fā)船員證書的標準：①收到文書齊全的申請后，28天內(nèi)發(fā)準考證，批準考試；②收到成績合格、文書齊全的申請后，14天內(nèi)簽發(fā)船員證書；③適任資格申請，在收到船員繳費收據(jù)的14天之內(nèi)簽發(fā)確認。

3、海事監(jiān)管機構的精簡化和高效化

MCA秉承扁平化的發(fā)展理念，縮減中間管理層級，突出一線機構功效。

一是管理層級分明。MCA實施分區(qū)管理，分為東英格蘭、威爾士及西英格蘭、蘇格蘭和北愛爾蘭等四個分管區(qū)，打破了行政區(qū)域劃分的界限。四個分管區(qū)下共設有18個海事監(jiān)管局，17個海上搜尋救助協(xié)調(diào)中心，1個航運及船員登記中心、一個EPIRB中心和一個漁船檢驗中心。各層級分工明確，條塊結合，運行高效。

二是領導分工明確。MCA實行董事會領導制，下設5個部門，分別是海事綜合業(yè)務部、技術服務部、質量標準控制部、人力資源部和財務部。董事會由4人組成，分別是首席執(zhí)行官，全面負責MCA工作；海事安全與標準控制總監(jiān)，負責船舶和船員安全與質量控制；政策和財務總監(jiān)，負責財務和協(xié)調(diào)工作；海事業(yè)務執(zhí)行總監(jiān)，負責海上搜救、防污染控制、人力資源和發(fā)展管理。4人分工明確，協(xié)調(diào)配合，保證了組織高效運轉。

三是部門職責清晰。MCA的各部門協(xié)調(diào)配合，各司其責。海事綜合業(yè)務部負責對船舶進行法定檢驗和安全檢查，確保本籍船舶達到國內(nèi)的安全標準，對非本籍船舶實施港口國監(jiān)督，對違反運輸規(guī)定的商船進行調(diào)查和起訴，協(xié)助海上搜救和防止船舶污染；技術服務部負責無線電和語音通信系統(tǒng)；質量標準控制部負責評估和制定船舶、船員、海上環(huán)境以及內(nèi)部的質量管理方面標準；人力資源部負責內(nèi)部人力資源管理；財務部則負責MCA的財務管理和提供聯(lián)系合同服務。其中兩個海事業(yè)務部門地位突出，海事綜合業(yè)務部下設了如執(zhí)法處、檢驗處、船舶處、搜救反應出等8個處室，質量控制處下設了質量管理體系處、質量航運處、風險分析與預防處、航行安全處等9個處室，進一步細化了海事業(yè)務工作，較好地實行了細、專、精的海事業(yè)務管理。

中國海事管理發(fā)展的啟發(fā)和借鑒

隨著“中國夢”、“海上強國”的觀念不斷深入人心，海上發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。如何有效促進海事管理的科學發(fā)展，滿足國內(nèi)和國際形勢變化的新要求，是海事管理機構面臨的重大機遇和挑戰(zhàn)。借鑒英國等西方強國的海事管理經(jīng)驗，對我國海事管理的發(fā)展提出以下幾點建議：

1、進一步增強服務理念，提升海事服務水平

盡管近年來，我國提出政府部門職能的轉變，突出服務理念，但是大部分管理機關、公務人員還是站在“管理者”的角度思考工作，在機構設置及職責劃分時主要考慮內(nèi)部管理的因素較多，忽略了服務相對人。因此今后應多強化換位思考的意識，多樹立服務管理的觀念，多聽取航運企業(yè)和水上從業(yè)人員的意見，實現(xiàn)既要從內(nèi)部管理的推動，更要用外部環(huán)境的促進實現(xiàn)海事管理的科學發(fā)展。

2、進一步推動扁平化管理，提高安全監(jiān)管效能

目前我國實行的是三級管理、四級執(zhí)行的機制，盡管明確了各級機構的職責和職能，但還是表現(xiàn)出信息層層傳遞、過程繁瑣冗余等缺點。以險情上報和指令下達為例，海事處首先上報至分支局，分支局再上報至直屬局，直屬局再上報至部搜救中心辦公室的從下往上層層傳遞，反之搜救指令的下達也是層層傳遞，一定程度上降低了效率，影響了搜救效果?？梢韵蛴梃b，直接由MRCC向各搜救組織下達指令的方式，實施扁平化管理，由某一級海事或搜救組織，繞過原來的中間層次，直接面向執(zhí)行層下達指令，是今后搜救機制改革的方向之一。

3、進一步強化資源整合和人才交流，突出國家戰(zhàn)略特點

裝備系統(tǒng)的現(xiàn)代化，監(jiān)管技術的信息化和人員隊伍的專業(yè)化是推動海事快速發(fā)展的重要因素。盡管在海事快速發(fā)展的20年間，國家投入了大量的資金引進了如VTS、AIS和ECDIS等先進的監(jiān)管裝備和系統(tǒng)，在某些硬件的配備上，我國已經(jīng)處于世界領先水平，但在系統(tǒng)的應用、管理和維護等方面存在問題，尚未充分發(fā)揮現(xiàn)代化設備系統(tǒng)的功效，主要表現(xiàn)在以下幾點：一是操作人員、維護人員的配備未滿足要求；二是重復投入、資源浪費的事情時有發(fā)生；三是部分資源未能實現(xiàn)高度整合，各部門各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象較為突出。為解決這些問題，可以從以下兩點著手：一是站在國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，研究制定統(tǒng)一的建設、管理、數(shù)據(jù)、規(guī)范標準，有效整合各監(jiān)管系統(tǒng)，建成全國海（水）上監(jiān)管網(wǎng)絡平臺，各涉水機構和部門均可使用該平臺，真正實現(xiàn)信息的共享和資源的整合。二是強化海事專業(yè)人員的培養(yǎng)、使用、交流和再培養(yǎng)的良性循環(huán)培養(yǎng)模式，以前一代人教后一代人、不同領域的人才相互溝通交流的方式，既保證了高素質、尖專業(yè)隊伍的持續(xù)更新，又實現(xiàn)了復合型人才的高效培養(yǎng)，是我國海事管理保持高水平發(fā)展的重要保障。（作者單位：長江海事局）