摘要：將政府績(jī)效評(píng)估作為政府管理的工具和手段是為了對(duì)政府組織的運(yùn)作情況作出客觀評(píng)價(jià)，然而，績(jī)效評(píng)估往往會(huì)受到其所處的社會(huì)生態(tài)環(huán)境的影響。構(gòu)建服務(wù)型政府這一戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，為政府績(jī)效評(píng)估理念提供了價(jià)值指引?；诋?dāng)前的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，本文分析了服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對(duì)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估所應(yīng)秉持的價(jià)值理念以及其在評(píng)估體系中的具體應(yīng)用進(jìn)行了闡釋，在此基礎(chǔ)上提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；績(jī)效評(píng)估；價(jià)值取向

中圖分類號(hào)：D630.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8207（2014）07-0011-04

收稿日期：2014-05-18

作者簡(jiǎn)介：趙建華（1968—），女，吉林省吉林市人，中共吉林市委黨校副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的政府管理模式越來越無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境。故政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理必須由“政府本位”向“公民本位”轉(zhuǎn)變。政府的行政權(quán)力必須受到限制并切實(shí)地將其置于公眾的監(jiān)督之下。黨在十七大就明確提出：要“加快行政管理體制改革，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。［1］基于服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)政府服務(wù)方式等方面的客觀要求，政府有必要構(gòu)建一套科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，為考核和監(jiān)控服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)際效果提供有效的工具。［2］一方面，政府績(jī)效評(píng)估的開展受一定價(jià)值體系的指導(dǎo)；另一方面，政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向體現(xiàn)了政府行為的價(jià)值追求。基于我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)施應(yīng)回應(yīng)和契合服務(wù)型政府的目標(biāo)要求，必須明確服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵，把握好服務(wù)型政府的價(jià)值訴求。這樣才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的工具理性與價(jià)值理性的有效結(jié)合。

一、服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

服務(wù)型政府是指以人文關(guān)懷、民主、透明、責(zé)任、法治、高效等價(jià)值為基礎(chǔ)，以公民權(quán)利和社會(huì)需求為本位，廣泛接受社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，以提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)為宗旨的政府形態(tài)，它體現(xiàn)了一種價(jià)值理性。［3］政府績(jī)效評(píng)估作為實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)的手段體現(xiàn)了工具理性的特征。服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估是基于相關(guān)理論的指導(dǎo)，以理想政府管理模式的價(jià)值原則為基本導(dǎo)向的政府管理體系。

（一）服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的理論基礎(chǔ)

⒈民主理論。公共性作為現(xiàn)代服務(wù)型政府的基本屬性，解決的是政府性質(zhì)與工作目的的問題。關(guān)于現(xiàn)代政府公共性的討論可以追溯到社會(huì)民主理論產(chǎn)生時(shí)期。民主理論主張公民主權(quán)，主要關(guān)注如何維持政府的公共性、保障公民利益。亞里士多德反對(duì)“一人之治”，強(qiáng)調(diào)中產(chǎn)階級(jí)在政體中的基礎(chǔ)作用；伊壁鳩魯提出個(gè)人是社會(huì)存在的基礎(chǔ)，一切社會(huì)關(guān)系和法律關(guān)系都以私人利益為依據(jù)；西塞羅認(rèn)為，國(guó)家是人民的共同財(cái)產(chǎn)，政府的權(quán)力必須基于代表公意的法律。［4］中世紀(jì)之后，民主理論經(jīng)過眾多思想家的探索，不斷發(fā)展。如洛克、盧梭關(guān)于“天賦人權(quán)”的民主思想強(qiáng)調(diào)國(guó)家的最高權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)行使最高權(quán)力。經(jīng)過西方資產(chǎn)階級(jí)革命和現(xiàn)代國(guó)家的不斷發(fā)展，民主思想已成為時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。民主理論認(rèn)為，人民對(duì)政府必須保持一種同意、委托、監(jiān)督甚至制約關(guān)系，政府也必須按照人民的“公意”去辦事。因此，民主理論是服務(wù)型政府的公共性價(jià)值理念的理論來源。

⒉馬克思的“代表制”思想。馬克思認(rèn)為，在資本主義社會(huì)，國(guó)家是資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治工具，資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)并不是切實(shí)為人民服務(wù)的政權(quán)，而是對(duì)人民進(jìn)行統(tǒng)治，竊取社會(huì)主人地位的政權(quán)。為了取代資產(chǎn)階級(jí)的“代議制”，馬克思提出了一種新的政權(quán)形式即“代表制”?！按碇啤钡谋举|(zhì)是工人階級(jí)政府，是“通過人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制”。［5］馬克思描繪的無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的未來政府，創(chuàng)造性地建立了一種全新的政民關(guān)系，使政府權(quán)力可以受到有效監(jiān)督。馬克思關(guān)于“代表制”的論述無(wú)疑是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的思想源泉。馬克思主義理論強(qiáng)調(diào)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政府應(yīng)該為人民服務(wù)的思想，認(rèn)為人民是國(guó)家的主人，政府只是人民投票選擇的為自己服務(wù)的公仆，這恰恰體現(xiàn)出服務(wù)型政府“公民本位”的價(jià)值理念。中國(guó)共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展了馬克思的“代表制”思想，強(qiáng)調(diào)政府是人民群眾的代表，必須體現(xiàn)人民群眾的意志。

⒊新公共管理理論。20世紀(jì)80年代西方國(guó)家盛行的新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府再造運(yùn)動(dòng)，借鑒企業(yè)管理強(qiáng)調(diào)的成本、績(jī)效、服務(wù)品質(zhì)、顧客滿意度等思想和工具，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)改造了傳統(tǒng)的公共管理方式。盡管這種“管理主義”至上的新公共管理理論受到了許多學(xué)者的批判，然而新公共管理理論在追求綜合運(yùn)用政府治理工具和手段改進(jìn)政府管理方面的探索和討論已經(jīng)成為政府績(jī)效管理實(shí)踐方面的思想源泉和理論基石。在新公共管理理論盛行之時(shí)，也受到了許多學(xué)者的質(zhì)疑。他們認(rèn)為，新公共管理理論所倡導(dǎo)的管理至上可能會(huì)損害公平、公正、民主參與等民主價(jià)值。以登哈特為代表的學(xué)者在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上建立了新公共服務(wù)理論。該理論的核心主要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值，主張公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)。它還將政府及公務(wù)人員的角色定位在協(xié)助公民表達(dá)并實(shí)現(xiàn)共享的公共利益，而不是通過控制或掌舵引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的新方向。［6］新公共服務(wù)理論把公共利益作為公共行政追求的目標(biāo)，以公民本位和社會(huì)本位為指導(dǎo)理念，對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

（二）服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.公眾日益增長(zhǎng)的權(quán)利訴求和主體意識(shí)。隨著社會(huì)公眾需求的不斷變化，以及公眾主體意識(shí)的不斷加強(qiáng)，社會(huì)公眾已經(jīng)不再是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者。［7］在政府自上而下的服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐和公眾自下而上的基本權(quán)利訴求之間存在著現(xiàn)實(shí)張力，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的理論研究和實(shí)際應(yīng)用逐步得以開展。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的服務(wù)意識(shí)，關(guān)注政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量能否滿足公眾需求，體現(xiàn)了由“政府本位”向“公民本位”、“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)變。

2.政府管理模式創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)。現(xiàn)階段，服務(wù)型政府作為政府管理模式創(chuàng)新的方向，已經(jīng)在學(xué)術(shù)領(lǐng)域達(dá)成了共識(shí)。為了確保服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要通過政府績(jī)效評(píng)估的手段和工具來加強(qiáng)政府管理模式創(chuàng)新。同時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建，必須以政府公共管理的價(jià)值理念和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。另外，我國(guó)政府在管理模式創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)上的努力也為政府績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建提供了良好的環(huán)境?？梢哉f，政府管理模式創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要推動(dòng)了政府績(jī)效評(píng)估在理論研究和實(shí)踐上的探索。

3.深化我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究的理論自覺。政府績(jī)效評(píng)估起源于西方政府的公共管理實(shí)踐，我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的研究主要引進(jìn)的是西方政府績(jī)效評(píng)估的概念體系、邏輯體系和研究方法。我國(guó)國(guó)情不同于西方國(guó)家，因此，應(yīng)從建設(shè)服務(wù)型政府的基本目標(biāo)出發(fā)，研究探討如何構(gòu)建基于我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效評(píng)估體系，以促進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究的“本土化”進(jìn)程。

二、服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向

績(jī)效評(píng)估作為私營(yíng)部門的重要工具，主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）與效果（effective）三個(gè)層面（3E）的考核。這一價(jià)值追求與服務(wù)型政府所秉持的實(shí)現(xiàn)公利、保護(hù)自由、維護(hù)秩序、提供服務(wù)等價(jià)值訴求之間存在隔閡。［8］然而，僅僅將其作為政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向，已無(wú)法滿足服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值要求。因此，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的工具理性與服務(wù)型政府的價(jià)值理性之間的不斷契合，便成為服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估所要研究的主要問題。結(jié)合服務(wù)型政府的價(jià)值理念，筆者認(rèn)為服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向主要涵蓋以下幾個(gè)方面。

（一）“以人為本”的價(jià)值取向

服務(wù)型政府與傳統(tǒng)政府最大的區(qū)別在于，服務(wù)型政府將以人為本作為最重要的行政理念和價(jià)值準(zhǔn)則。［9］要做到這一點(diǎn)，政府必須了解公眾在服務(wù)型政府建設(shè)過程中作為參與者與受益者的雙重身份。因?yàn)?，“以人為本”的價(jià)值取向要求政府必須從傳統(tǒng)政府管理的“政府本位”的思維中解放出來，堅(jiān)持“公民本位”、“社會(huì)本位”的價(jià)值理念，致力于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，促進(jìn)政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量的提高，滿足公眾合理的利益訴求。同時(shí)政府績(jī)效評(píng)估也應(yīng)做好價(jià)值取向轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備，將評(píng)估的目標(biāo)落在公眾個(gè)人的全面發(fā)展上，重視公眾在評(píng)估中的主體地位。在政府績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目選擇、評(píng)估指標(biāo)選取、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)中，盡可能體現(xiàn)“公民本位”的價(jià)值理念。

（二）公平、公正的價(jià)值取向

政府作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的載體，它的主要職責(zé)就是維護(hù)社會(huì)的公平、公正。從心理學(xué)的角度來講，受到不公正對(duì)待的個(gè)體容易產(chǎn)生被剝奪感和挫折感。從政府職能的層面看，公平、公正具有多層次的內(nèi)涵，例如在社會(huì)福利上，應(yīng)該關(guān)注弱勢(shì)群體的利益訴求；在司法上，應(yīng)該保證公民享有法律上的平等，等等?？傊?，服務(wù)型政府建設(shè)要求政府無(wú)論在理念上還是在行動(dòng)上都必須秉持公平、公正的價(jià)值取向。在具體的政府績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，除了考慮政府行政效率的提高外，還必須促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)“公平與效率的雙贏”。一方面，績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)必須充分考慮政府職能、社會(huì)影響、公眾利益、公共服務(wù)均等化等因素；另一方面，評(píng)估項(xiàng)目的選擇也應(yīng)充分關(guān)注公平、公正價(jià)值。

（三）強(qiáng)調(diào)問責(zé)的價(jià)值取向

服務(wù)型政府既是以人為本的政府，還是法治政府，更是責(zé)任政府。服務(wù)型政府建設(shè)注重對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，要求實(shí)現(xiàn)針對(duì)政府行為的內(nèi)外部的監(jiān)督問責(zé)。即不僅要從內(nèi)部實(shí)現(xiàn)政府管理的有序性，而且要從外部建立社會(huì)機(jī)構(gòu)和群體監(jiān)督政府行為的渠道。問責(zé)蘊(yùn)含著責(zé)任理念，它要求政府樹立對(duì)公眾負(fù)責(zé)的行政理念。政府責(zé)任主要包含政治責(zé)任和法律責(zé)任，而政治與法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)又依賴于公共行政主體（行政人員）對(duì)自己角色責(zé)任的主觀認(rèn)同。因此，政府有必要將針對(duì)公共行政主體的道德責(zé)任要求（主觀責(zé)任）和外部對(duì)公共行政主體的角色期待（客觀責(zé)任）納入績(jī)效評(píng)估體系，以保障服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)該鼓勵(lì)公眾參與到評(píng)估項(xiàng)目鑒別、項(xiàng)目結(jié)果期望、評(píng)估指標(biāo)選擇、業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等績(jī)效評(píng)估實(shí)施過程中，這既有助于政府與公眾的信息共享以及監(jiān)督與合作，又有利于提高評(píng)估的質(zhì)量和效率。

三、實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的路徑

（一）實(shí)現(xiàn)多元主體參與的政府績(jī)效評(píng)估

現(xiàn)有政府績(jī)效評(píng)估主要以政府自身為評(píng)估主體，是“自上而下”的評(píng)估，缺乏社會(huì)公眾的參與，沒有體現(xiàn)出“公民本位”的價(jià)值取向。這樣的評(píng)估模式仍然集中在“管理”的層面，功能定位只在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的管理手段上，并未充分體現(xiàn)“服務(wù)”的價(jià)值理念。同時(shí)，受政府內(nèi)部自我認(rèn)同的心理因素和政績(jī)考核的利益驅(qū)動(dòng)的影響，評(píng)估結(jié)果有失公平、公正且容易帶有主觀色彩。由此，應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的多元主體參與。一是引入人大、政協(xié)、其他社會(huì)組織等主體，構(gòu)建多元主體參與的評(píng)估平臺(tái)和多重評(píng)估體系。二是引入專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府績(jī)效評(píng)估作為一種專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的管理活動(dòng)，由政府、公眾及其他參與主體來實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的過程，無(wú)法滿足績(jī)效評(píng)估客觀、準(zhǔn)確的要求。因此，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該納入專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的理論研究和實(shí)踐指導(dǎo)。例如：在指標(biāo)體系、評(píng)估模型、評(píng)估技術(shù)和方法等方面進(jìn)行研究與開發(fā)，使服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估不斷地得到完善。

（二）建立完善的政府績(jī)效評(píng)估制度

政府績(jī)效評(píng)估的有效運(yùn)行依賴于法律制度的保障，同時(shí)法律自身的特點(diǎn)能夠?yàn)檎?jī)效評(píng)估體現(xiàn)公平、公正的價(jià)值取向提供保障。 發(fā)達(dá)國(guó)家政府已將政府績(jī)效評(píng)估作為政府機(jī)構(gòu)的法定要求，同時(shí)建立相應(yīng)的法律制度予以保障。因此，我國(guó)政府應(yīng)該加緊建立并完善政府績(jī)效評(píng)估法律制度體系。一是要加快政府績(jī)效評(píng)估的立法建設(shè)。可先由國(guó)務(wù)院牽頭制定立足于政府績(jī)效評(píng)估的行政法規(guī)，待條件成熟后，再通過人大立法程序，在更高的法律層級(jí)上進(jìn)行立法，將績(jī)效評(píng)估的目的、原則、方法、程序以及實(shí)施步驟以法律的形式確定下來。二是要加快相關(guān)法律制度建設(shè)。要推進(jìn)預(yù)算制度改革，將評(píng)估的結(jié)果和預(yù)算分配聯(lián)系起來，以提高政府及其部門的績(jī)效水平；要完善政務(wù)信息公開制度建設(shè)，要求政府主動(dòng)及時(shí)地公開相關(guān)信息，保障公眾及其他社會(huì)主體依法獲取政府信息的權(quán)利。

（三）完善績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用管理機(jī)制

作為政府績(jī)效評(píng)估的重要環(huán)節(jié)，真實(shí)、及時(shí)、有效的評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用具有重要的價(jià)值和意義。為了保障評(píng)估結(jié)果能夠得到客觀、公正、科學(xué)的運(yùn)用，急需探索并完善績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的管理機(jī)制。一是激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一方面，要把評(píng)估結(jié)果與公務(wù)員的物質(zhì)、精神等方面的激勵(lì)聯(lián)系起來；另一方面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府績(jī)效水平。二是信息公開機(jī)制。注意評(píng)估過程和結(jié)果的公開化，調(diào)動(dòng)公眾參與監(jiān)督評(píng)估的積極性。三是問責(zé)機(jī)制。以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)建立問責(zé)機(jī)制。使公務(wù)員對(duì)其行為結(jié)果負(fù)責(zé)。四是申訴機(jī)制。當(dāng)被評(píng)估者對(duì)管理者的評(píng)價(jià)報(bào)告有爭(zhēng)議時(shí)，可以向管理者的上級(jí)提請(qǐng)?jiān)u價(jià)復(fù)議，并闡述理由和事實(shí)。［10］建立切實(shí)有效的申訴機(jī)制，促進(jìn)評(píng)估雙方的良性互動(dòng)和公平、公正。

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（責(zé)任編輯：牟春野）