摘要：行政機(jī)關(guān)自覺運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)是緊急狀態(tài)法治化的內(nèi)涵，亦是我國(guó)法治政府建設(shè)和推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)的重要內(nèi)容。運(yùn)用法治思維有助于真正實(shí)現(xiàn)緊急權(quán)的價(jià)值功能，有助于約束緊急權(quán)的行使和保護(hù)公民權(quán)利。在緊急權(quán)行使中運(yùn)用法治思維就是在采取緊急措施限制公民權(quán)利時(shí)，應(yīng)綜合運(yùn)用緊急性思維、必要性思維、平等思維、核心基本權(quán)利不可克減思維、信息公開思維等進(jìn)行分析判斷。因此，完善緊急狀態(tài)法制是指導(dǎo)緊急權(quán)行使的法治思維形成的基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急法治知識(shí)的學(xué)習(xí)和實(shí)踐是指導(dǎo)緊急權(quán)行使的法治思維形成的必要條件。

關(guān)鍵詞：緊急權(quán)；法治思維；權(quán)力行使；權(quán)利

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8207（2014）07-0055-06

收稿日期：2014-04-08

作者簡(jiǎn)介：王禎軍（1973—），男，遼寧大連人，法學(xué)博士，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部博士后科研工作站工作人員，大連行政學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閼椃ā⑿姓?、?guó)際人權(quán)法。

基金項(xiàng)目：本文系2013年第54批中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“法治國(guó)家架構(gòu)下的克減權(quán)理論基礎(chǔ)及規(guī)范設(shè)計(jì)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013M540905；國(guó)家行政學(xué)院2013年度科研重大項(xiàng)目“用法治思維和法治方式履行政府職能研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13ZBZD010；中國(guó)國(guó)際人才交流基金會(huì)海外高層次人才交流基金社會(huì)管理專項(xiàng)項(xiàng)目“地方政府應(yīng)急管理體系研究——以大連市為視角”的階段性成果。

一、問題的提出

2010年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》首次要求行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。2012年黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。習(xí)近平總書記在 “首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)”、“中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)”和“中央政法工作會(huì)議”等重要場(chǎng)合的講話中多次強(qiáng)調(diào)法治思維的作用，充分說明法治思維在當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件高發(fā)期對(duì)于化解社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有極其重要的意義。緊急狀態(tài)由嚴(yán)重的突發(fā)事件所引發(fā)，是各種社會(huì)矛盾和問題激化的結(jié)果。而緊急狀態(tài)法治化是“推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)”［1］的重要條件。根據(jù)緊急法治的要求，當(dāng)國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)后，為了迅速消除危機(jī)造成的不利影響，行政機(jī)關(guān)有權(quán)行使憲法和法律授予的緊急權(quán)。由于緊急權(quán)較一般行政權(quán)力具有更大的自由裁量性，濫用或行使不當(dāng)會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成極大的侵害，在突發(fā)事件形態(tài)的多樣性和復(fù)雜性導(dǎo)致的“法治真空”狀態(tài)下，［2］運(yùn)用法治思維無疑是約束緊急權(quán)行使、保護(hù)公民權(quán)利的重要手段。因此，行政機(jī)關(guān)自覺運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)是緊急狀態(tài)法治化的重要內(nèi)涵，亦是我國(guó)法治政府建設(shè)和推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)的重要內(nèi)容，需要給予認(rèn)真研究。

二、法治思維在緊急權(quán)行使中的作用

緊急權(quán)①是行政機(jī)關(guān)專門用以應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的權(quán)力。它是國(guó)家緊急狀態(tài)發(fā)生，而平時(shí)憲法不足以排除危機(jī)，為維護(hù)國(guó)家存在并盡快恢復(fù)一般憲法秩序，依合憲程序采取防衛(wèi)性國(guó)家緊急措施之權(quán)。［3］在性質(zhì)上，由于緊急權(quán)自其以“最原始的形式”出現(xiàn)在羅馬專政制度時(shí)起①就具有高度的自由裁量性，可以限制常態(tài)下本不能限制的公民權(quán)利，因此，無論在實(shí)現(xiàn)緊急權(quán)的價(jià)值功能還是在防止緊急權(quán)濫用的意義上，緊急權(quán)的行使都對(duì)行政機(jī)關(guān)②運(yùn)用法治思維的能力提出了更高的要求。

（一）運(yùn)用法治思維有助于真正實(shí)現(xiàn)緊急權(quán)的價(jià)值功能

在緊急狀態(tài)下，消除危機(jī)、恢復(fù)正常秩序很容易成為壓倒一切的價(jià)值取向而主導(dǎo)緊急權(quán)行使者的思維?？枴な┟芴卣J(rèn)為，在緊急狀態(tài)下，憲法和法律都必須讓步，強(qiáng)權(quán)國(guó)家將最終壓倒法治國(guó)家。［4］然而，就“法治”而言，雖然古今中外有諸多的解釋，但通說認(rèn)為，法治與人治相對(duì)立，它崇尚法律的統(tǒng)治。法治對(duì)于人類社會(huì)發(fā)展的意義在于：“法治所依賴的各項(xiàng)合理制度會(huì)使權(quán)力受到真實(shí)的制約與監(jiān)督……，法治所內(nèi)涵的民主、文明、平等、自由、人權(quán)等理念，能夠讓社會(huì)中所有群體的合理利益以及每一個(gè)個(gè)體的權(quán)利受到嚴(yán)格的保護(hù)”。［5］聯(lián)合國(guó)《關(guān)于〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約〉的各項(xiàng)限制條款和可克減條款的錫拉庫(kù)扎原則》明確指出，在社會(huì)緊急狀態(tài)中，仍應(yīng)實(shí)行法治。［6］而鑒于作為“強(qiáng)權(quán)”的緊急權(quán)對(duì)公民權(quán)利的限制，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的意見認(rèn)為，對(duì)于限制權(quán)利的保障根據(jù)是人權(quán)公約整體內(nèi)在的法律和法治原則，限制權(quán)利的目的是為了保護(hù)權(quán)利，［7］明確了緊急權(quán)的價(jià)值功能是保護(hù)公民權(quán)利。而堅(jiān)持法治原則無疑能夠確保緊急權(quán)真正實(shí)現(xiàn)其價(jià)值功能?！胺ㄖ嗡季S是社會(huì)主體在‘法律至上的法治理念的基礎(chǔ)上，以法律規(guī)范和法律精神為標(biāo)準(zhǔn)，以符合法律邏輯的方式對(duì)所要處理和解決的問題進(jìn)行分析、判斷并形成結(jié)論的主觀認(rèn)識(shí)過程。運(yùn)用法治思維就是在采取措施處理問題前，先經(jīng)過法治思維的主觀認(rèn)識(shí)過程?！保?］在緊急狀態(tài)下，國(guó)家堅(jiān)持法治原則的最直接體現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)自覺運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)。在“立法預(yù)測(cè)能力顯得有些力不從心，”［9］無法有效預(yù)設(shè)所有緊急措施的情況下，法治思維就成為行政機(jī)關(guān)遵循法治原則，使用法治方式行使緊急權(quán)的主觀驅(qū)動(dòng)力。運(yùn)用什么樣的思維，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)果。要確保緊急權(quán)實(shí)現(xiàn)其保護(hù)公民權(quán)利的價(jià)值功能，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)就必須遵循法治原則，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維分析和處理問題。

（二）運(yùn)用法治思維有助于約束緊急權(quán)的行使

緊急權(quán)具有的限制權(quán)利的權(quán)能使公民在緊急狀態(tài)較之于正常狀態(tài)更容易受到行政機(jī)關(guān)的侵害，因此，對(duì)緊急權(quán)的行使進(jìn)行嚴(yán)格約束是法治的應(yīng)有之義。然而，緊急狀態(tài)的特點(diǎn)決定了它“不能完全納入現(xiàn)有的法律制度中，至多規(guī)定‘由誰決定、‘按照何種程序決定和宣布它，至于在何時(shí)、在什么情況下才可以做出此種決斷，這專屬于決斷者的自由裁量”。［10］“決斷者的自由裁量”在實(shí)踐中表現(xiàn)為：行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)突發(fā)事件的緊急情勢(shì)和維護(hù)公共利益的需要，采取法律規(guī)定以外的處理方式。但是，“如果一個(gè)人養(yǎng)成了為了善的目的而破壞秩序的習(xí)慣，隨后，在這種習(xí)慣的掩飾下，他們也會(huì)為了惡而破壞一切?！保?1］也就是說，單純依靠遵守成文法律的明確規(guī)定，很難確保行政機(jī)關(guān)在行使緊急權(quán)時(shí)所采取的處理問題的方式完全符合法治精神。對(duì)于具有高度自由裁量性的緊急權(quán)的嚴(yán)格約束顯然離不開權(quán)力行使者主觀思維的控制。在行使緊急權(quán)時(shí)運(yùn)用法治思維，就是在法治理念的指導(dǎo)下，在法律缺乏明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)能夠從多種解決問題的方式中選擇符合法律原則和法治精神的方式處理問題，確保緊急權(quán)的行使在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。應(yīng)當(dāng)說，運(yùn)用法治思維對(duì)行使緊急權(quán)產(chǎn)生的約束內(nèi)容，無論在內(nèi)涵還是外延上都要比單純依靠成文法的限制更豐富。因此，更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)緊急權(quán)行使的實(shí)時(shí)、充分、有效的約束。

（三）運(yùn)用法治思維有助于保護(hù)公民權(quán)利

與民主制度帶來的決策過程繁瑣、效率低相比，專制體制因參與決策者少、決策迅速、決策效率高，在緊急狀態(tài)下常常受到青睞。因此，賦予行政機(jī)關(guān)緊急權(quán)通常被認(rèn)為是提高危機(jī)應(yīng)對(duì)效率的重要手段。然而，行使緊急權(quán)對(duì)公民權(quán)利的限制往往會(huì)使正常狀態(tài)下處于平衡的行政權(quán)力與公民權(quán)利的天秤向行政機(jī)關(guān)一方傾斜，如果不對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，其必然會(huì)演變?yōu)榍趾駲?quán)利的工具。實(shí)踐證明，如果權(quán)力行使者不運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)，再完善的緊急權(quán)制度也難以確保對(duì)公民權(quán)利的充分保護(hù)。例如從1983年起，阿根廷就制定了43項(xiàng)基本的緊急狀態(tài)法律，總統(tǒng)頒布了超過1000項(xiàng)修改法律的緊急狀態(tài)法令。但是，在1989年至2001年間，阿根廷并未經(jīng)歷戰(zhàn)爭(zhēng)和遭受大的自然災(zāi)害，所有的緊急狀態(tài)都與經(jīng)濟(jì)危機(jī)有關(guān)，但因?yàn)檎腻e(cuò)誤決策，公眾的銀行存款被征用了兩次。由于對(duì)危機(jī)的處理是通過授予政府廣泛的緊急權(quán)限制個(gè)人權(quán)利的方式進(jìn)行的，從而形成了國(guó)內(nèi)需要用更多的緊急權(quán)處理更多危機(jī)的惡性循環(huán)。［12］相對(duì)于客觀存在的制度而言，法治思維是將制度體現(xiàn)的限制權(quán)力、權(quán)利保護(hù)等法治理念從紙面轉(zhuǎn)化為權(quán)力行使者的主觀思維，繼而貫徹實(shí)施并最終實(shí)現(xiàn)的紐帶。如前所述，在法治思維的作用下，權(quán)力行使者可以正確認(rèn)識(shí)法律制度的正當(dāng)性和價(jià)值功能。在運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)時(shí)，不僅會(huì)讓權(quán)力行使者自覺遵循緊急權(quán)制度，而且會(huì)讓權(quán)力的行使符合緊急權(quán)制度蘊(yùn)含的法治理念和精神，避免因單純、機(jī)械地遵循制度而造成的權(quán)力濫用和對(duì)公民權(quán)利的侵害。

三、運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)的內(nèi)涵

運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)，意味著行政機(jī)關(guān)在依授權(quán)進(jìn)行緊急立法和采取限制公民權(quán)利的緊急措施前，應(yīng)在“法律至上”這一法治理念的基礎(chǔ)上，根據(jù)緊急狀態(tài)法律規(guī)范的要求，遵循緊急法治精神，以符合法律邏輯的方式對(duì)行使緊急權(quán)要處理和解決的問題進(jìn)行分析、判斷并形成結(jié)論的主觀認(rèn)識(shí)過程。這一主觀過程具體包括：

（一）緊急性思維

除了具有行使一般行政權(quán)力應(yīng)具有的規(guī)則思維、程序思維外，行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)還需要在主觀上對(duì)緊急權(quán)的緊急性有正確的認(rèn)識(shí)，即只有在國(guó)家面臨安全威脅的緊急狀態(tài)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才可以行使緊急權(quán)對(duì)公民的基本權(quán)利予以限制。也就是說，任何緊急權(quán)的行使者都應(yīng)當(dāng)清楚，并非每一起突發(fā)事件都能構(gòu)成行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)的合法理由。即使在武裝沖突期間，也只能在形勢(shì)威脅到國(guó)家存亡的情況并在此范圍內(nèi)，才允許采取限制公民基本權(quán)利的措施。［13］緊急性思維為緊急權(quán)的行使提出了現(xiàn)實(shí)性、科學(xué)性、專屬性、程序性等方面的要求，［14］尤其要求行政機(jī)關(guān)采取的緊急措施必須在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。因此，在緊急性思維指導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)在行使緊急權(quán)的過程中，既要在緊急形勢(shì)需要時(shí)果斷行使緊急權(quán)，提高危機(jī)應(yīng)對(duì)效率，最大限度地減少危機(jī)對(duì)公民人身財(cái)產(chǎn)造成的損害，又要確保所采取的每項(xiàng)限制公民基本權(quán)利的措施在目的、內(nèi)容和程序上符合法治的要求。并且，限制措施必須是非常性或臨時(shí)性的，在緊急情況減弱或消失時(shí)，要及時(shí)減輕或終止對(duì)公民基本權(quán)利的限制。

（二）必要性思維

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行緊急立法或采取緊急措施時(shí)，主觀上應(yīng)將“限制公民基本權(quán)利必須嚴(yán)格以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限”作為決策標(biāo)準(zhǔn)。在事態(tài)緊急而相關(guān)法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)既要確保緊急權(quán)的行使最大限度地實(shí)現(xiàn)消除危機(jī)的目的，又要保證采取的緊急措施對(duì)公民權(quán)利造成最小的損害。首先，正確行使緊急權(quán)要求行政機(jī)關(guān)在主觀上應(yīng)遵循必要性原則，采取的限制公民基本權(quán)利的緊急措施應(yīng)有助于實(shí)現(xiàn)迅速恢復(fù)秩序的目的；其次，要遵循適當(dāng)性原則，從所有能夠達(dá)到目的的方式中選擇對(duì)公民權(quán)益損害最小的方法；①第三，要遵循均衡性原則，即在保證限制公民權(quán)利的措施是恢復(fù)秩序所必需的前提下，確保限制所造成的損害不得與想要達(dá)到目的所獲得的利益顯失均衡。

（三）平等思維

在緊急狀態(tài)下，為維護(hù)多數(shù)人的利益有時(shí)在所難免地會(huì)犧牲少數(shù)人的利益。然而，在保障多數(shù)人利益的同時(shí)適當(dāng)權(quán)衡少數(shù)人的利益，不僅有利于對(duì)少數(shù)人利益的保護(hù)，而且是維護(hù)民主制度的基本需要。否則，緊急權(quán)行使對(duì)公民基本權(quán)利的限制就可能偏離法治的軌道，演變?yōu)槎鄶?shù)人排除異己的工具。因此，行政機(jī)關(guān)在行使緊急權(quán)時(shí)，應(yīng)具有平等的理念和意識(shí)，在做出緊急立法或采取緊急措施限制公民基本權(quán)利的決策之前，應(yīng)經(jīng)過這樣的分析判斷：即緊急權(quán)的行使不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會(huì)出身的理由的歧視，更不得以維護(hù)公共利益和多數(shù)人權(quán)益為由侵害少數(shù)人的權(quán)益。

（四）核心基本權(quán)利不可克減思維

鑒于“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，［15］維護(hù)人之為人的基本權(quán)利與尊嚴(yán)是法治原則對(duì)緊急權(quán)行使提出的絕對(duì)要求。根據(jù)這一要求，公民的核心基本權(quán)利在任何情況下都不能被克減。因此，行政機(jī)關(guān)在行使緊急權(quán)時(shí)應(yīng)具有核心基本權(quán)利不可克減思維，應(yīng)具有權(quán)力行使的界限意識(shí)和最低人權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的理念，也就是：限制公民基本權(quán)利“從未被認(rèn)為作為一種為國(guó)家在處理危機(jī)時(shí)完全自由行動(dòng)的手段”，［16］并且，在需要限制公民的基本權(quán)利時(shí)，并非所有的基本權(quán)利都可以克減。

（五）信息公開思維

緊急權(quán)具有的限制公民基本權(quán)利的權(quán)能決定了緊急權(quán)行使公開、透明是法治的必然要求，是緊急狀態(tài)下保護(hù)公民權(quán)利的基本需要。因此，信息公開思維是緊急權(quán)行使者應(yīng)具備的法治思維的重要內(nèi)容。信息公開思維就是行政機(jī)關(guān)在采取措施限制公民的基本權(quán)利時(shí)，應(yīng)尊重公民的知情權(quán)，同時(shí)，要自覺接受社會(huì)的監(jiān)督，按照規(guī)定的程序公開諸如緊急狀態(tài)的決定和宣布信息、頒布的緊急法律的內(nèi)容、準(zhǔn)備采取的緊急措施的種類和內(nèi)容、被限制的權(quán)利種類、限制的理由和期限等與公民基本權(quán)利密切相關(guān)的信息。一旦行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)的行為受到質(zhì)疑，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)做出回應(yīng)。

四、緊急權(quán)行使的法治思維形成的途徑

恩格斯關(guān)于“近代哲學(xué)上最重大的根本問題乃是思維對(duì)存在的關(guān)系問題” 的論斷［17］對(duì)于探究法治思維的形成途徑具有啟示意義。唯物主義主張?jiān)谒季S與存在的關(guān)系上，應(yīng)堅(jiān)持物質(zhì)第一性、思維第二性的原則，即思維是由物質(zhì)、自然界、社會(huì)存在所派生，是對(duì)自然界、社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)屬性的反映。馬克思指出：“人的思維達(dá)到客觀的真理，這個(gè)問題并不是理論的問題，而是實(shí)踐的問題?！保?8］因此，社會(huì)的法治環(huán)境建設(shè)與個(gè)人對(duì)法治的學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和實(shí)踐是行政權(quán)力行使者形成法治思維的重要因素。①另外，由于緊急狀態(tài)的復(fù)雜性和緊急權(quán)的高度自由裁量性，緊急權(quán)行使的法治思維的形成（以下簡(jiǎn)稱“法治思維形成”）除了依賴于社會(huì)的法治環(huán)境建設(shè)與個(gè)人對(duì)法律的學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和實(shí)踐外，還具有自身的特點(diǎn)：

（一）完善緊急狀態(tài)法制是法治思維形成的基礎(chǔ)

“從法哲學(xué)角度看，思維定勢(shì)是思維模式的基本要素，”“思維定勢(shì)始終強(qiáng)化著主體內(nèi)在的秩序化要求和整合心理”，“當(dāng)主體感覺到周圍世界混亂一團(tuán)和不可思議時(shí)，他實(shí)際上是以自己的思維定勢(shì)為參照物，以自己的秩序感去評(píng)價(jià)它們?！保?9］就法治思維形成而言，可以將思維定勢(shì)中的“秩序化要求”和“秩序感”理解為對(duì)緊急權(quán)行使的“法治化要求”和權(quán)力行使者對(duì)緊急權(quán)行使后社會(huì)狀態(tài)的一種心理期待，即“危機(jī)得以消除，公民自由行使權(quán)利的狀態(tài)得以恢復(fù)”。恩格斯認(rèn)為：“人類思維最本質(zhì)的第一個(gè)基礎(chǔ)正是自然由于人類而起的變更”［20］這說明在加強(qiáng)國(guó)家法制建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)緊急狀態(tài)法制建設(shè)對(duì)于“秩序化要求”和“秩序感”的形成至關(guān)重要，是確保法治思維形成的基礎(chǔ)性工作。例如：《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第69條①將行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)期間采取非常措施權(quán)力的交予有關(guān)法律或者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。但是，我國(guó)目前并沒有專門調(diào)整緊急狀態(tài)的法律，在現(xiàn)行的緊急狀態(tài)制度中也沒有明確緊急權(quán)制度。在這種情況下，一旦出現(xiàn)緊急狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)很難從現(xiàn)行法律規(guī)范中獲得對(duì)緊急權(quán)行使的“秩序化要求”和“秩序感”，也難以形成符合緊急法治要求的思維定式。所以，緊急狀態(tài)法制的建立和完善是法治思維形成的關(guān)鍵因素。而在緊急狀態(tài)法制的建立和完善過程中，憲法的規(guī)則、原則和精神對(duì)法治思維的形成起著根本性的作用，即“法治思維和法治方式”的內(nèi)涵就是“依憲治國(guó)”。［21］因此，在緊急狀態(tài)法制尚不完善的現(xiàn)階段，盡快完善憲法有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定，并以此為依據(jù)制定調(diào)整緊急權(quán)的緊急狀態(tài)法是培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維能力的基礎(chǔ)。具體而言，憲法和緊急狀態(tài)法應(yīng)對(duì)以下對(duì)法治思維形成具有重要作用的環(huán)節(jié)做出原則性或具體的規(guī)定：⑴明確緊急狀態(tài)的概念。在法治的意義上明確“緊急狀態(tài)”的內(nèi)涵和外延、宣布緊急狀態(tài)的條件、主體、步驟、期限等問題，實(shí)質(zhì)在于規(guī)制緊急權(quán)的行使。憲法和法律對(duì)這些問題的明確將有助于行政機(jī)關(guān)形成緊急性思維；⑵明確緊急權(quán)及其行使條件。通過明確授權(quán)將必要性原則、不可克減原則、非歧視原則確立為緊急權(quán)行使應(yīng)遵循的法律原則，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)緊急權(quán)行使的界限意識(shí)和權(quán)利保護(hù)意識(shí)，有助于形成必要性思維、平等思維和核心基本權(quán)利不可克減思維；⑶建立通知和報(bào)告制度。通過將緊急權(quán)行使的信息公開制度化，使行政機(jī)關(guān)樹立行使權(quán)力應(yīng)公開透明并接受監(jiān)督的理念，有助于形成信息公開思維。

（二）加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和實(shí)踐是法治思維形成的必要條件

應(yīng)急實(shí)踐在法治思維的形成和發(fā)展中起著重要作用。然而，應(yīng)急實(shí)踐的前提是對(duì)應(yīng)急法律知識(shí)的掌握，即“一個(gè)對(duì)法治內(nèi)涵和要素不甚了了的政府官員，不可能有什么法治思維?！保?2］要形成能夠正確指導(dǎo)緊急權(quán)行使的法治思維，首先，行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)應(yīng)急法律知識(shí)的學(xué)習(xí)。不僅要學(xué)習(xí)現(xiàn)行的應(yīng)急法律知識(shí)，更要了解緊急權(quán)的基本理論和內(nèi)部蘊(yùn)含的法治理念和思想。只有這樣，才能在權(quán)力行使者的頭腦中逐漸形成應(yīng)急法治意識(shí)，為在緊急權(quán)行使實(shí)踐中自覺運(yùn)用法治思維分析、判斷問題奠定“物質(zhì)基礎(chǔ)”。例如：《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第3條第2款將突發(fā)事件中的行政強(qiáng)制措施的調(diào)整交予其它法律、法規(guī)。在法律調(diào)整缺位、相關(guān)應(yīng)急法制不完善的情況下，如果行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)應(yīng)急法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和了解，不知道“緊急狀態(tài)僅適用于特別重大的突發(fā)事件……，緊急狀態(tài)下的緊急措施及權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式均有別于普通突發(fā)事件下的政府應(yīng)急管理”，［23］就很難厘清《行政強(qiáng)制法》所稱“突發(fā)事件中的行政強(qiáng)制措施”、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的“必要措施”、“防范性、保護(hù)性措施”與“行使緊急權(quán)采取的限制公民基本權(quán)利的措施”之間的關(guān)系。②在實(shí)踐中，當(dāng)需要根據(jù)不同的緊急情況迅速采取合法有效的緊急措施時(shí)，行政機(jī)關(guān)將難以在主觀上做出符合法治原則要求的判斷和決定。另外，“認(rèn)識(shí)的真正任務(wù)在于經(jīng)過感覺而達(dá)于思維”。［24］由于思維是事物的本質(zhì)屬性在人腦中的愈來愈較接近的反映過程，人在實(shí)踐中對(duì)事物本質(zhì)屬性的反映，永遠(yuǎn)是一種愈來愈較近的過程，從來不會(huì)是一次完成并且就“萬事大吉”的。［25］因此，在學(xué)習(xí)和掌握應(yīng)急法律知識(shí)的基礎(chǔ)上，“感覺達(dá)于思維”的過程就是按照應(yīng)急法治的理念、精神和應(yīng)急法律規(guī)范的要求不斷進(jìn)行實(shí)踐的過程。運(yùn)用法治思維行使緊急權(quán)的目的就是讓行政機(jī)關(guān)從應(yīng)急法治的視角對(duì)行使緊急權(quán)時(shí)面臨的各種情況進(jìn)行綜合分析，正確認(rèn)識(shí)權(quán)力行使的本質(zhì)，從而采取符合法治要求的方式，確保緊急權(quán)在實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)其價(jià)值功能。當(dāng)然，考慮到對(duì)緊急狀態(tài)的應(yīng)對(duì)相對(duì)于其它突發(fā)事件難度更大，更加考驗(yàn)行政機(jī)關(guān)處理問題的綜合能力，所以，“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，［26］將“法治作為考核干部的指標(biāo)”，［27］將運(yùn)用法治思維的能力有效分解或量化為具體的子能力，設(shè)置好各種子能力的能力目標(biāo)，設(shè)計(jì)好科學(xué)的評(píng)估方法，有針對(duì)性地對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行緊急權(quán)行使的應(yīng)急模擬訓(xùn)練，對(duì)于法治思維的形成并引導(dǎo)和激勵(lì)行政機(jī)關(guān)自覺、主動(dòng)和善于運(yùn)用法治思維也至關(guān)重要。

即便是普通突發(fā)事件對(duì)人的心理產(chǎn)生的壓力也很容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)更傾向于運(yùn)用政治、行政、經(jīng)濟(jì)等非法治思維，采取非法治的方式處理危機(jī)產(chǎn)生的問題。但實(shí)踐證明，這樣做的結(jié)果卻往往適得其反。例如：在一段時(shí)期曾經(jīng)高發(fā)的群體性事件對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了一定的威脅，也加重了各級(jí)政府維穩(wěn)工作的壓力。雖然各級(jí)政府充分重視維穩(wěn)工作，“并將大量的人力、物力、財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)的惡性循環(huán)”。［28］由此可見，突發(fā)事件的頻繁發(fā)生及其對(duì)社會(huì)造成的不利影響已經(jīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維的能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也使我們有必要在推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)的當(dāng)下，對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如何運(yùn)用法治思維行使具有高度自由裁量性的緊急權(quán)進(jìn)行深入的思考，為提升行政機(jī)關(guān)在非常態(tài)下運(yùn)用法治思維的能力，有效規(guī)制緊急權(quán)的行使并保護(hù)好公民權(quán)利提供理論指導(dǎo)。

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