張強(qiáng)

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是人民代表大會制度的基礎(chǔ)，位于“金字塔”形國家機(jī)構(gòu)的最底層，是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

縱觀媒體對各省、市、自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的報道情況，目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨著五大突出困難和問題，即：機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、法定經(jīng)費不保障、會議舉行不規(guī)范、代表活動不豐富、職能發(fā)揮不充分等，這也是阻礙人民代表大會制度得到更好地堅持和完善的“最后一公里”最直接最現(xiàn)實的客觀存在。如何加強(qiáng)新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，筆者以為，要積極穩(wěn)妥地唱響“三部曲”：規(guī)范、完善、創(chuàng)新。

一、規(guī)范

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的角度審視，各地機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠統(tǒng)一、法定經(jīng)費難以保障、人代會召開隨意性大、代表活動流于形式等問題的產(chǎn)生，甚至在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作被邊緣化、虛置化，法律法規(guī)的不健全乃是主因。故此，筆者以為，做好新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，最根本、最核心的任務(wù)是要做好“規(guī)范”這篇文章。

第一，規(guī)范的基本選項。一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能定位。要按照“下位法服從上位法”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位表述和法律職能定位從“口徑”上進(jìn)行統(tǒng)一。二是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置。要根據(jù)工作實踐需要，在已有法定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職數(shù)規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和主席團(tuán)的組成進(jìn)行全國性或者省級統(tǒng)一規(guī)定。比如主席團(tuán)設(shè)主席一名，是否由同級黨委書記兼任？如果同級黨委書記兼任，副主席應(yīng)設(shè)幾名？副主席中是否設(shè)專職副主席？專職副主席是什么級別？進(jìn)不進(jìn)同級黨委班子？人大專干和人大秘書職數(shù)如何配備？三是規(guī)范經(jīng)費保障。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，適當(dāng)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作經(jīng)費和代表活動經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)周長增長及時提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費保障水平。四是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會。地方組織法規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的13項職權(quán)，概括起來就是選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)。而對于鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會閉會期間因工作變動出現(xiàn)的職務(wù)請辭，如何請辭？沒有明確規(guī)定。同時，根據(jù)這13項法定職權(quán)，每次人代會必須經(jīng)過哪些議程？會期多長時間？各地做法不一，不少地方因法律沒有明確規(guī)定而走走程序擺擺過場，會議質(zhì)量不高。因而要從實際出發(fā)，至少各省應(yīng)予以區(qū)域規(guī)范。五是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和代表行權(quán)。地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。”根據(jù)這一規(guī)定，可以推斷出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表閉會期間只有建議權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)日常工作，也只是組織代表活動、反映代表意見，或者說只有組織活動權(quán)和反映意見權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表擔(dān)負(fù)的監(jiān)督權(quán)被限制、被削弱，主席團(tuán)對政府工作的常態(tài)化監(jiān)督更是因于法無據(jù)而“不能”甚至是“不敢”越“雷池”半步，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能得不到切實有效發(fā)揮的最大“瓶頸”。故而，要從法律的角度進(jìn)行規(guī)范，明確履職操作方式，條件成熟時，甚至可以從法律的角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的職能發(fā)揮“擴(kuò)權(quán)”。

第二，規(guī)范的基本途徑。一是修改法律，這主要是指國家層面。要結(jié)合國情，針對新形勢對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的新要求，對地方組織法中有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的規(guī)定，進(jìn)行修改、規(guī)范和充實，尤其要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間如何行使監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)的制度設(shè)計內(nèi)容，使法律具有更強(qiáng)的現(xiàn)實指導(dǎo)性。二是制定地方法規(guī)，這主要是指省級層面。要結(jié)合本省、市、自治區(qū)實踐情況，在充分調(diào)研和聽證的基礎(chǔ)上，制定具體的實施辦法，或者制定有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的專門地方法規(guī)，或者出臺省級專門的文件，規(guī)范本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。三是制定地方規(guī)范性文件。這主要是指市、縣級層面。市、縣兩級黨委，要結(jié)合法律法規(guī)的規(guī)定，從鞏固和加強(qiáng)基層政權(quán)、推動基層依法治理、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的高度，結(jié)合市情、縣情，制定出臺關(guān)于加強(qiáng)新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的具體意見，或者由市、縣兩級人大在黨委的領(lǐng)導(dǎo)、支持下，制定出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件，并由兩級人大依法開展監(jiān)督，確保規(guī)范性文件在本行政區(qū)得到切實貫徹落實，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作規(guī)范化建設(shè)水平。

二、完善

做好新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，依法規(guī)范是基礎(chǔ)，豐富和完善權(quán)力運行機(jī)制和工作機(jī)制是保障。如何完善？筆者以為，首要的是要理清具體工作實踐中有哪些最基本的和必不可少的權(quán)力運行和工作機(jī)制，如此方能“對癥下藥”予以完善，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大整體工作效能得到進(jìn)一步提升。

權(quán)力運行機(jī)制方面，目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)的主要方式是召開人代會。而在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的不重視、人大主席團(tuán)“角色錯位”（主要精力用于完成黨委安排的某些具體行政或經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，“種了別人的田荒了自己的園”）不作為，人代會也是唯一行使職權(quán)的方式。即便如此，召開人代會，還沒有嚴(yán)格按照地方組織法的規(guī)定內(nèi)容擬定會議議程，簡化程序，組織代表審議討論不充分，通過決議決定舉手了事。這種現(xiàn)象不是個案，是共性問題，在一些地方還比較嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會成了走法律程序、唱贊歌舉手鼓掌的舞臺，監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)被扭曲，更有甚者，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會與黨委政府其他會議合并召開，人代會成了其他會議實質(zhì)上的“花邊”。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大現(xiàn)實權(quán)力運行機(jī)制中存在的缺陷或者說最突出的問題。

那么，工作機(jī)制方面呢？根據(jù)地方組織法的規(guī)定，筆者以為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大順利開展工作應(yīng)建立健全至少六個方面的機(jī)制。一是規(guī)則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，既要嚴(yán)格依法依規(guī)，還要堅持按制度辦事。日常工作實踐中，為突出“依法、規(guī)范、有序、高效”四原則，必須建立富有本地特色的議事規(guī)則和辦事流程，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)日常工作順利開展打下基礎(chǔ)。二是聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間一項重要工作，就是聯(lián)系代表，代表在閉會期間一項重要職責(zé)就是走訪聯(lián)系選民并接受選民監(jiān)督，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建立健全聯(lián)系代表、代表走訪聯(lián)系選民的制度規(guī)章予以保障，并且抓好落實。三是培訓(xùn)。無論采取何種方式，抓好代表培訓(xùn)以提高代表素質(zhì)和履職能力，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作重要的基礎(chǔ)性工作，建立符合本地實際、靈活有效的培訓(xùn)機(jī)制，勢在必行。四是活動。組織代表開展活動，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的核心，也是發(fā)揮閉會期間代表作用的重要途徑和方式，用制度機(jī)制來規(guī)范和明確閉會期間代表活動的內(nèi)容、方式甚至是提出年度量化目標(biāo)等，顯得尤為重要。五是轉(zhuǎn)交辦。轉(zhuǎn)辦代表在人代會期間和閉會期間開展代表活動中對政府各方面工作提出的建議、批評、意見，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)一項法定職責(zé)，建立健全這方面的制度機(jī)制，對于確保人代會質(zhì)量和代表活動實效意義重大，也能確保這項工作程序不被忽視抑或省略。六是考評。對代表履職情況定期進(jìn)行考評，對政府及有關(guān)機(jī)關(guān)和組織辦理答復(fù)代表建議、批評、意見情況進(jìn)行檢查考評，既是激發(fā)代表積極行權(quán)、依法執(zhí)行代表職務(wù)的必然要求，也是促進(jìn)政府及有關(guān)機(jī)關(guān)和組織自覺接受人民監(jiān)督、不斷提高工作質(zhì)量和服務(wù)水平的重要保證。建立健全這方面的制度機(jī)制，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。然而，綜合分析各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度機(jī)制建立情況，可以用一個詞來概括：良莠不齊。有的地方，黨委重視，人大主席團(tuán)主動作為，積極探索，逐步建立并形成了能滿足日常工作實踐所需的一整套富有特色的制度機(jī)制體系，工作開展有聲有色、扎實有效；有的地方，雖有一些基本制度機(jī)制，但不夠完善，與新形勢對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作擔(dān)負(fù)的職責(zé)任命還有一定差距，并且堅持不夠嚴(yán)格、落實不夠到位，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間的部分工作軟弱無力；有的地方，黨委領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位、職能作用認(rèn)識不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)人員配備薄弱，過多地讓人大主席團(tuán)成員承擔(dān)黨委政府的具體工作，人大主席團(tuán)相應(yīng)的工作制度機(jī)制建設(shè)也嚴(yán)重滯后，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成為虛職，職能作用得不到有效發(fā)揮。endprint

基于上述客觀現(xiàn)實，筆者以為，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法定職能作用得到真正發(fā)揮，應(yīng)從縣、鄉(xiāng)兩個層面著手予以完善。第一，縣級層面。根據(jù)法律規(guī)定，縣級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但卻有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和工作上的監(jiān)督關(guān)系。因此，完善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，縣級人大也應(yīng)義不容辭。一是在實行鄉(xiāng)財縣管的地方，縣級人大要依法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表活動經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，統(tǒng)籌下?lián)?，確保專款專用，并隨著財力的增長逐步提高，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作順利開展提供物質(zhì)保障。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員配備上，縣級人大也要結(jié)合日常工作中了解和掌握的情況，積極向同級黨委提出選人用人的意見建議，經(jīng)過法定程序，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配強(qiáng)力量，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作順利開展提供組織保障。三要加強(qiáng)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作聯(lián)系與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，特別是要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會報備制度，指導(dǎo)并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大嚴(yán)格按法律規(guī)定的程序、議程、時限等召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，規(guī)范操作，提高會議質(zhì)量。四是重視做好總結(jié)推廣工作，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實踐中探索出的先進(jìn)經(jīng)驗和好的做法，以點帶面，穩(wěn)步推廣，促進(jìn)縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大整體工作水平屆屆有進(jìn)步、年年有提高。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要積極爭取同級黨委的重視與支持，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志也要主動增強(qiáng)法律意識和人大意識，及時研究解決人大主席團(tuán)日常工作中遇到的各種困難和問題。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要自我完善，高度重視建章立制工作，特別要建立健全人代會閉會期間如何加強(qiáng)對政府工作的動態(tài)監(jiān)督、保障代表依法執(zhí)行代表職務(wù)等方面的制度機(jī)制，逐步形成有利于加強(qiáng)基層民主法制建設(shè)、有利于服務(wù)改革發(fā)展、有利于提高基層依法治理水平的權(quán)力運行和工作制度機(jī)制，并且要認(rèn)真抓好落實。

三、創(chuàng)新

第一，明確創(chuàng)新內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，從時間角度劃分，可以分為會議期間的工作和閉會期間的工作兩大板塊。其中，會議期間的工作包括選舉、審查、議決、建言等四個方面，閉會期間的工作包括聯(lián)系、培訓(xùn)、活動、轉(zhuǎn)交辦四大類。而每個板塊、類別的工作，又涵蓋許多子項，這也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的基本職責(zé)和任務(wù)，內(nèi)容豐富，大有可為。只有研究和明確了擔(dān)負(fù)的職責(zé)和任務(wù)，才能在具體創(chuàng)新工作實踐中做到有的放矢。

第二，理清創(chuàng)新思路。俗話說：思路決定出路，出路決定命運。理清創(chuàng)新工作思路以增強(qiáng)工作質(zhì)效，是當(dāng)前擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大面前一個緊迫而現(xiàn)實的問題。筆者以為，創(chuàng)新思路的確立，應(yīng)從四個方面考量：一是要有利于維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，任何創(chuàng)新舉措，都不能超越憲法和法律，要在嚴(yán)格依法按程序辦事的原則基礎(chǔ)上，通過具體創(chuàng)新工作實踐，更好地維護(hù)法制的統(tǒng)一，并且為今后法律修改和完善積累經(jīng)驗。二是要有利于調(diào)動代表積極性，任何創(chuàng)新舉措，都要以激發(fā)代表主觀能動性為基點，更好地發(fā)揮代表主體作用。三是要有利于增強(qiáng)工作活力，任何創(chuàng)新舉措，都要以樹新風(fēng)、增活力為突破，更好地彰顯人大制度的優(yōu)越性和勃勃生機(jī)。四是要有利于提質(zhì)增效，任何創(chuàng)新舉措，都要以充分發(fā)揮人大職能為核心，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)廣大人民群眾安居樂業(yè)，樹立最基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)良好的社會形象。明確了上述思路，只要牢固樹立“有所為有所不為”的觀念，敢于“跳起來摘桃”，勇于探索實踐，必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作煥發(fā)出旺盛的生命力。

第三，完善創(chuàng)新機(jī)制。工作創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需長抓不懈才能有所成效。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大完善創(chuàng)新機(jī)制、實施工作創(chuàng)新進(jìn)行的有益探索，比較典型和有一定影響力的，會議期間的有：（1）民主懇談——加強(qiáng)對本級財政預(yù)算編制、實施的全程監(jiān)督；（2）專項視察——加強(qiáng)對政府工作報告確定的重點工作和重大民生項目實施情況的監(jiān)督；（3）專題詢問——圍繞社會關(guān)注的熱點難點焦點問題開展監(jiān)督；（4）專題人代會——選擇政府工作的重點難點不定期進(jìn)行“望聞問切”；（5）民主評議——對政府及相關(guān)部門和組織的工作特別是辦理答復(fù)代表建議批評意見情況進(jìn)行評議測評。閉會期間的有：（1）建設(shè)“代表之家”——為代表履職提供平臺和陣地；（2）建立“代表談心室”——密切代表與選民的聯(lián)系；（3）建立網(wǎng)格化“代表聯(lián)絡(luò)站”——便于代表及時上傳下達(dá)各種政情信息，提高為選民辦實事好事的效率；（4）建立代表“履職檔案”、多元化評比獎勵辦法——激發(fā)代表履職積極性；（5）代表輪訓(xùn)“流動課堂”（田間、車間、學(xué)校、集貿(mào)市場等）——增強(qiáng)培訓(xùn)工作的針對性和實效性；（6）聯(lián)動式視察檢查——與縣級人大重點執(zhí)法檢查和專項工作視察調(diào)研同步開展；（7）代表建議“銷號”“臺賬”制——促進(jìn)代表建議批評意見得到較好落實，提高辦理實效；（8）述職評議——組織選民對代表履職情況進(jìn)行評議和監(jiān)督。實踐永無止境，創(chuàng)新永無止境。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實增強(qiáng)憂患意識，強(qiáng)化職責(zé)擔(dān)當(dāng)，一方面，要開拓視野，善于收集整理外地先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合本地實際及時汲取和借鑒，謹(jǐn)慎操作；另一方面，要獨辟蹊徑，積極推陳出新，及時總結(jié)完善自身行之有效的具體做法，逐步形成獨具特色的地方成果，并通過對外宣傳進(jìn)行橫向和縱向交流。如此，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作才會互促互進(jìn)、良性循環(huán)，整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作效能才能不斷取得新突破、實現(xiàn)新跨越。

（作者單位：湖北省丹江口市人大常委會）endprint