□ 王維國

人大制度研究

當(dāng)前提高人民代表大會會議質(zhì)量和實(shí)效的困境

□ 王維國

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“到二0二0年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！辈⒅赋鲆巴苿尤嗣翊泶髸贫扰c時俱進(jìn)。堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。這說明，人民代表大會制度作為中國的根本政治制度也要在與時俱進(jìn)中更加成熟更加定型。這就需要我們以更大的勇氣和決心去沖破一些不科學(xué)思想觀念的束縛，提升對人民代表大會的認(rèn)識，完善人民代表大會的工作方式。由于人民代表大會制度的優(yōu)勢未能得到深刻認(rèn)識，因而人民代表大會會議運(yùn)行中還存在一些困境。

一、認(rèn)識困境首先來自政治體制內(nèi)部

人民代表大會的基本原則是民主集中制，民主集中制的基本方式是開會，以會議的方式研究問題、討論問題、決定問題。如果人代會開不好，人大代表就難以行使職權(quán)，關(guān)乎國計(jì)民生的重大問題就難以獲得合法合理的解決；從而，人民代表大會制度就難以發(fā)揮作用，國家的政治生活就難以依法有序開展。要深刻認(rèn)識人民代表大會會議是人民代表大會制度最主要的實(shí)現(xiàn)形式，人民代表大會既不是黨代會，也不是工作會，而是人民通過人民代表大會行使憲法所規(guī)定的“管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”的權(quán)利，是人民當(dāng)家作主最直接最根本的體現(xiàn)。

由于部分干部未能深刻認(rèn)識人民代表大會會議與實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的關(guān)系，因而片面地認(rèn)為：人大代表特別是基層代表知情知政不多、問政能力不強(qiáng)，就是讓他們充分發(fā)表意見，也談不出什么真知灼見。這就導(dǎo)致在人大實(shí)際工作中，代表的主體地位未受到應(yīng)有的重視，在大會中的作用未得到充分發(fā)揮。在實(shí)際中，人代會關(guān)鍵的審議、決定環(huán)節(jié)往往不受重視，注重的則是作報(bào)告和布置任務(wù)，這與人民代表大會的性質(zhì)和基本精神是不相符的。人大常委會有時也只是重視做好會議的各項(xiàng)服務(wù)保障工作，忽視調(diào)動代表問政的積極性和聰明才智，滿足于會議開得熱熱鬧鬧、順順利利。往往是領(lǐng)導(dǎo)干部代表講話多，普通群眾代表講話少；審議“一府兩院”報(bào)告，贊歌聲多，批評意見少；一般性的意見建議多，全局性、可操作的意見少；舉手表決的多，投票表決的少。這些問題都有待于從認(rèn)識上加以明確。

黨的十八大報(bào)告明確提出：黨要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。也就是說，黨要維護(hù)憲法的權(quán)威，保障憲法的實(shí)施，黨就要支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，黨和人大常委會機(jī)關(guān)都要保證人民代表大會開好會議，通過人民代表大會會議，把黨的主張通過法定程序變成國家意志，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會及其常委會的關(guān)系，北京市人大常委會主任杜德印在市第三屆人大理論研究會舉行第一次理事大會上的講話中也作了明確的闡述。他指出：“執(zhí)政黨要處理好人大制度、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和人大工作之間的關(guān)系，黨和人大常委會機(jī)關(guān)都要保證開好人民代表大會會議，保障大會的決議決定得到真正貫徹落實(shí)?！本褪钦f，黨要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，一方面要領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會與時俱進(jìn)，不斷完善人民代表大會制度，使其更加成熟、更加定型；另一方面要真正做到依法執(zhí)政，對于已經(jīng)成熟定型的制度要堅(jiān)決不折不扣地執(zhí)行好。長期革命斗爭中所形成的定勢理念很難一下子讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受法制觀念，我們一度以黨的有關(guān)政策代替法律的作用。部分干部不能深刻認(rèn)識堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的關(guān)系，片面地認(rèn)為重大決策和重要工作部署都是由黨委作出、由“一府兩院”執(zhí)行的，舉行人民代表大會會議聽取審議各項(xiàng)工作報(bào)告，只不過是履行法定程序、走走過場而已。這說明我們黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變還任重道遠(yuǎn)。

二、質(zhì)量困境主要是議案和審議薄弱

會議的核心是議決。簡言之，就是能夠?qū)碜愿鞣矫娴囊庖姾徒ㄗh進(jìn)行有效整合，形成大家共同遵照執(zhí)行的政策法規(guī)和法律性文件。目前人代會閉幕后，雖然形式上形成了六個決議，但實(shí)際上，由于六項(xiàng)報(bào)告對代表意愿和訴求回應(yīng)、整合不夠，導(dǎo)致工作報(bào)告通過后，尚有若干項(xiàng)代表議案和上千件代表建議、批評和意見需交人大常委會和“一府兩院”辦理，而且既沒有提出明確的辦理目標(biāo)，又無相應(yīng)的預(yù)算保障，影響了會議議決的質(zhì)量。

1.各項(xiàng)報(bào)告功能定位不準(zhǔn)。各項(xiàng)報(bào)告是人民代表大會的核心議案和主要議題，六項(xiàng)報(bào)告的質(zhì)量高低直接關(guān)系到會議的質(zhì)量高低。目前存在的主要問題有：首先是報(bào)告的功能定位不夠準(zhǔn)確。聽取和審議各項(xiàng)報(bào)告是人代會的主要內(nèi)容，也是人代會行使監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)的主要形式，代表通過審議報(bào)告作出決議，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。目前，提交人代會的各項(xiàng)報(bào)告主要以政治動員和工作部署為主。隨著民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，代表權(quán)利意識和法治意識的不斷增強(qiáng)，以及近年來人大常委會的不斷推進(jìn)，人代會各項(xiàng)報(bào)告的定位已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，但是與大會審查和批準(zhǔn)的功能相比還有一定差距。其次是報(bào)告的起草機(jī)制仍需完善。目前的起草過程相對封閉，沒有形成和代表開放互動的溝通機(jī)制。雖然起草完成后會征求代表意見，但主體內(nèi)容都由起草者來主導(dǎo)。第三是計(jì)劃報(bào)告與政府報(bào)告交叉多、重復(fù)多，財(cái)政報(bào)告術(shù)語多，代表看不太清或看不太懂，客觀上造成代表對計(jì)劃和財(cái)政報(bào)告審議不深入。

2.會前準(zhǔn)備仍顯薄弱。為保障會議質(zhì)量，北京人大在召開人大會議之前，都要為會議進(jìn)行準(zhǔn)備活動。比如，組織代表會前視察，圍繞重點(diǎn)問題廣泛聽取群眾意見和要求，在視察基礎(chǔ)上安排代表與市人大、市政府和“兩院”分專題召開座談會。但代表與市人大、市政府和“兩院”座談會，代表的意見和建議是否具有法律效力，如何充分吸納，是否需要反饋，是否需要就同一問題提出代表建議或代表議案，代表關(guān)注的問題能否有效等都沒有明確規(guī)定。另外，代表會前視察、專題調(diào)研也存在著與人大會議議題不相匹配，調(diào)研時間不夠充分，聯(lián)系群眾難以深入，反映群眾呼聲很難充分等問題。

根據(jù)各級人大議事規(guī)則，在召開人大會議之前，要組織代表進(jìn)行會前活動，其中討論準(zhǔn)備提交大會審議的人大常委會、“一府兩院”工作報(bào)告是會前活動的主要工作。這方面存在的問題是各項(xiàng)報(bào)告發(fā)給代表的時間晚，發(fā)放方式單一，代表沒有充分的時間閱讀報(bào)告。再者，就是如果涉及選舉任免事宜,候選人名單甚至不在這個時間段發(fā)給代表討論醞釀，這樣可能會造成正式會議選舉表決時，代表討論醞釀時間倉促，對候選人不了解或不夠了解，影響選舉的質(zhì)量和效果，影響代表權(quán)力的行使，挫傷代表的積極性。

3.審議意見和決議質(zhì)量不高。審議政府工作報(bào)告，贊同的多，提不同意見的少，提高質(zhì)量的意見建議的更少，形式化的特點(diǎn)非常突出。對預(yù)算報(bào)告的審議越來越弱化了，這與強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的民意相距越來越遠(yuǎn)。本來決定預(yù)算是人民代表大會非常重要的職權(quán)，但是這些年弱化了，代表大會不再聽取預(yù)算報(bào)告，口頭報(bào)告改為書面報(bào)告了，審議的莊嚴(yán)性沒有了，時間上也沒有專門安排。再加上預(yù)算報(bào)告的專業(yè)性，讓許多代表看不懂。因此預(yù)算報(bào)告的審議基本上處于走過場的狀態(tài)。包括計(jì)劃報(bào)告和政府報(bào)告到底什么關(guān)系？現(xiàn)在基本是雷同的關(guān)系。人大報(bào)告因?yàn)閹в幸欢ǖ膶I(yè)性，往往討論不深不透，走形式走過場現(xiàn)象也比較普遍。從六項(xiàng)報(bào)告的聽取審議情況來看，很不理想，很不盡如人意。

代表大會的主要任務(wù)之一，就是根據(jù)對各項(xiàng)報(bào)告的審議結(jié)果作出相應(yīng)的決議、決定，使會議的審議結(jié)果具有法律效力。由于報(bào)告的籠統(tǒng)和抽象，再加之會期短、議程多等原因，會議期間對報(bào)告的審議和對相關(guān)問題的探討，一般只能停留在簡單表達(dá)的層面，無法做到深入具體，作決議、決定時，越是想說細(xì)致越說不清楚、說不全面。因此，逐步形成簡化決議內(nèi)容的現(xiàn)象，決議的核心內(nèi)容通常只有一句，即“×屆×次會議聽取和審議了×××報(bào)告，決定批準(zhǔn)這個報(bào)告”。本應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、莊嚴(yán)的法律文書，變得簡單抽象，在很大程度上影響了代表大會的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也不利于會后對決議的貫徹執(zhí)行。近些年，很多地方都試圖突破這種局限，改進(jìn)決議的寫法，但成效并不明顯，可以推而廣之的范例還寥寥無幾，決議過于籠統(tǒng)，過于原則，缺乏針對性和可操作性的問題仍然普遍存在。這給會后人大常委會的工作與代表大會決議的銜接帶來了較大的困難。

4.會議公開程度仍然不夠。人大會議應(yīng)該開門辦會，只有這樣才能調(diào)動公民參政熱情，為公民行使民主權(quán)利提供窗口和平臺，傾聽群眾的呼聲，緩解他們的不滿情緒,及時反映群眾的意見和要求，培育公民的政治素質(zhì)。人大會議通過發(fā)動廣泛的社會參與，可以提高公眾對人大會議的關(guān)注和參與程度。比如群眾通過人大代表或網(wǎng)絡(luò)等平臺對人大會議獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提批評建議，反映呼聲，旁聽人大會議等。這是一個走出去、請進(jìn)來的過程。我們現(xiàn)在存在的問題是，宣傳力度不夠，傳播途徑單一，使得很多公眾不清楚人大開會的時間、地點(diǎn)、內(nèi)容等，再有旁聽制度程序不規(guī)范，有的群眾對人大制度沒信心，所以參與的熱情不高。

5.會議決議和審議意見落實(shí)不到位。雖然人大工作的主要方式是開會，但開會不是目的，開會是要把會議精神貫徹下去，要把會議所立法案實(shí)施下去，會議的決議決定落實(shí)下去，會議的審議意見交辦督辦下去。人民代表大會會議開得不好，質(zhì)量不高，勢必影響人大決議決定的落實(shí)。所以，開好人大會議是提高人大會議實(shí)效的前提和基礎(chǔ)，但即便人大會議開得好，開得成功，催人奮進(jìn)，也不保證會后必然落實(shí)得好。

三、實(shí)效困境需要優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

會議的實(shí)效看會后。目前人民代表大會會議閉幕后，提交會議的六項(xiàng)報(bào)告形成了六項(xiàng)決議交人大常委會和“一府兩院”貫徹執(zhí)行；數(shù)百件代表議案打捆形成了若干項(xiàng)代表議案交政府辦理、由人大常委會審議；上千件代表建議、批評和意見以及部分代表議案轉(zhuǎn)為代表建議一并交人大常委會和“一府兩院”辦理并在辦理完畢后答復(fù)代表。從表面上看，會議的輸入議題和議決輸出的結(jié)果“兩邊一般粗”，極易被簡單地從會議解決問題的數(shù)量上來詬病會議的實(shí)效。

1.主席團(tuán)結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化。主席團(tuán)是大會會議的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)。在人代會期間，主席團(tuán)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)的發(fā)揮直接影響到會議的質(zhì)量。以全國人大為例，主席團(tuán)的構(gòu)成，一般由以下七個方面的人員組成：（1）黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人（包括中共中央領(lǐng)導(dǎo)，國家主席、副主席，全國人大常委會委員長、副委員長）；（2）各民主黨派負(fù)責(zé)人、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派愛國人士；（3）中央黨、政、軍機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人、人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人；（4）全國人大各專門委員會負(fù)責(zé)人；（5）工、農(nóng)、兵等方面的勞動模范、先進(jìn)人物以及知識分子方面的代表和知名人士；（6）人口在100萬以上的少數(shù)民族的代表；（7）各省、自治區(qū)、直轄市、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和解放軍代表團(tuán)負(fù)責(zé)人。地方人大主席團(tuán)人員結(jié)構(gòu)與此類似，絕大多數(shù)為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，這就導(dǎo)致大會主席團(tuán)在處理大會議案和建議時，后三類成員往往不太發(fā)言和充分發(fā)表意見，往往唯領(lǐng)導(dǎo)決斷是瞻，完全失去了其代表性和應(yīng)有的作用，導(dǎo)致代表議案和建議處理不合理的問題長期存在，既不提請大會審議處理，也不安排專門預(yù)算予以保障落實(shí)。

2.會期安排不夠周密。在將近一年的閉會期間，絕大多數(shù)代表分散在不同的單位和領(lǐng)域，在代表心中，代表大會并非一個實(shí)體，人大會議日程安排也是因襲傳統(tǒng)。無論是全國人大，還是地方各級人大，歷次會議會期時間有長短差別，但總的趨勢看是逐屆見短，甚至有因領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)出現(xiàn)隨意縮短的情況?！叭f年”會議固然不好，但會期太短，勢必降低人大會議的民主程度，影響人大會議的質(zhì)量。無論是立法，審議報(bào)告，還是人事任免和重大事項(xiàng)決定，都需要有充分的時間醞釀討論協(xié)商博弈。北京市十四屆人民代表大會代表771名，會期5到6天，大會時間2天,如果會期按5天算，扣除大會時間2天時間，還有3天時間,假如每一個會期一天是8個小時，3天是24小時，1440分鐘，扣除掉其他有效被別人占用的時間，真正攤到每一個人大代表頭上的時間，平均1.8分鐘。北京市昌平區(qū)本屆人大代表281名，會期3到5天，視有無選舉而定。我們以沒有選舉時的3天會期來看，大會時間是3到4次，每次2到3小時，假如每一個會期一天是8個小時，扣除大會時間1.5天時間，扣除掉其他有效被別人占用的時間，真正攤到每一個人大代表頭上的時間，平均2.5分鐘左右。從北京市西城區(qū)歷屆人大各次會議來看，每屆的首次會議因?yàn)橛羞x舉，一般是6天，沒有選舉時的年度會議一般是4天。近年又有縮短趨勢，區(qū)十五屆人大一次會議5天，2013年召開的區(qū)十五屆人大三次會議會期為3天。有多少時間才有多少民主，有多少民主才從整體角度反映到人大代表各個方面參與的程度，有一個變量關(guān)系。這么短的時間難以為人大會議各項(xiàng)報(bào)告審議和選舉醞釀質(zhì)量提供時間保障，更遑論代表議案和建議的審議與討論時間。

3.各類議題結(jié)構(gòu)失衡。首先是人民代表大會職權(quán)行使不平衡，在立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免權(quán)里面,人民代表大會立法權(quán)存在虛置的情況。比如從北京市人民代表大會行使立法權(quán)來看，30多年，市人民代表大會只立了規(guī)范自身程序的三項(xiàng)法律，即關(guān)于代表議案辦理，關(guān)于代表大會議事規(guī)則，還有2001年制定地方性法規(guī)條例，其他的涉及北京市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大量的立法，到目前現(xiàn)行有效是140項(xiàng)，絕大多數(shù)由人大常委會設(shè)立。全國各省級人大也基本是這種情況。其中一個重要原因是相較人代會，人大常委會人數(shù)少，便于統(tǒng)一意見，并且人大常委會會議經(jīng)常性召開，便于及時解決問題，省事、省心，穩(wěn)妥。但與憲法規(guī)定和法律精神相違背，使得代表的民主權(quán)利受到侵蝕和減損。其次，會議審議議題主要是國家機(jī)關(guān)提出各項(xiàng)報(bào)告，代表議案很難被安排進(jìn)入大會議程，從程序上回避了代表認(rèn)為的突出問題，影響了會議敞開議事的質(zhì)量。

4.程序規(guī)則不盡合理?，F(xiàn)行法律對召開人代會的程序和內(nèi)容沒有具體的規(guī)定，更沒有一部專門規(guī)范人代會的法律法規(guī)。各地規(guī)范人代會的僅僅是同級人大制定的議事規(guī)則。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，致使人代會在組織安排上容易受主觀因素影響，隨意性較大。如何充分吸納代表建議、意見，如何充分吸納審議意見，都沒有明確有效的規(guī)定。為了使人大代表的議案、建議和意見能進(jìn)入決策過程，達(dá)成共識，并有經(jīng)費(fèi)保障，必須對人大代表的議案、建議和意見經(jīng)過審議后，去偽存真，把真正體現(xiàn)了公共性的議案、建議和意見補(bǔ)充進(jìn)“一府兩院”報(bào)告，乃至計(jì)劃報(bào)告和財(cái)政報(bào)告。這樣不僅使進(jìn)入了報(bào)告的意見建議具有了法律效力，而且避免了非公共意見的建議和意見也交由政府部門辦理和答復(fù)，同時也便于落實(shí)和督辦。

四、主體困境的本質(zhì)是責(zé)任機(jī)制缺失

目前，部分人大代表不能深刻認(rèn)識人民重托與代表責(zé)任的關(guān)系，片面地把人大代表職務(wù)和參加人民代表大會會議，更多地看作是一種榮譽(yù)，缺乏反映選民意愿、履行代表職責(zé)的責(zé)任感和使命感。因而，滿足于舉手、投票，不給領(lǐng)導(dǎo)添“亂”、不給會議找“麻煩”。

參會率不盡如人意，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部代表參會率不高。人大代表都是兼職的，在當(dāng)選人大代表之前不是因工作出色、在平凡的崗位上作出不平凡的成績就是身居要職，在各個重要的崗位上扮演不可或缺的角色。但是，越是這樣的人越是工作繁忙，有的光本職工作都苦于分身乏術(shù)。所以，在時間的分配上常常捉襟見肘，讓他們滿出勤率參加人民代表大會會議有些勉為其難。這種情況的出現(xiàn)一方面是客觀原因造成的；另一方面也要看到，有的人大代表責(zé)任感不強(qiáng)，對人大制度信心不足，當(dāng)家作主意識差，平日里不注意聯(lián)系選民或代表，沒有廣泛聽取人民群眾的意見和建議，履職能力差，不敢或不知道也不懂如何主動問政。

人大也沒有提供足夠的平臺和空間讓人大代表展示他們的議政能力。有些代表對“集體有權(quán)，個人無權(quán)”的理解有偏差，所謂的“集體行權(quán)”，不是指必須“全體代表一致通過”，可以有不同意見，甚至反對意見，而且，“一致通過”也不一定是正常的、實(shí)事求是的。集體權(quán)力是代表個體權(quán)利的匯集，沒有個體權(quán)利，集體權(quán)力就是空中樓閣、無本之木，就失去了存在的基礎(chǔ)。人為地將代表大會和代表本身的職權(quán)割裂開來是錯誤的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)往往導(dǎo)致精心準(zhǔn)備的議案不被列入大會議程，大會不給發(fā)言機(jī)會或發(fā)言時間不充分，發(fā)言內(nèi)容不能通過會議簡報(bào)反映出來，提出的批評建議得不到回饋和辦理，從而打擊了他們的熱情和工作積極性。比如說就人代會的議題而論，人大代表提出的希望列入代表大會議程進(jìn)行審議的議案應(yīng)該是人代會的主題，但是實(shí)際上現(xiàn)在人代會的議題基本上都是以法定的議題為主，即六項(xiàng)報(bào)告，還有一些選舉事項(xiàng)。代表本身提出的議案能夠列入議程的是鳳毛麟角，少之又少。

（作者系北京聯(lián)合大學(xué)宣傳部部長、人民代表大會制度研究所研究員）