黃曄

黨的十八屆三中全會《決定》明確了“深化司法體制改革”的目標任務(wù)，提出了健全人大監(jiān)督制度的新要求。站在新的歷史起點上，如何繼續(xù)探索和完善人大監(jiān)督司法工作的方式方法，真正提高人大監(jiān)督司法工作水平，成為新時期人大司法監(jiān)督工作的新課題。筆者通過對全國各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會及個別較大市人大常委會近五年來開展監(jiān)督司法工作情況進行調(diào)研，梳理歸納了全國省級人大常委會在監(jiān)督司法工作上的探索和實踐情況，分析了存在問題并提出進一步加強和改進司法監(jiān)督工作的幾點思考。

一、 監(jiān)督法實施后全國省級人大常委會監(jiān)督司法工作的制度建設(shè)情況

監(jiān)督法頒布前，全國各省級人大常委會絕大多數(shù)制定了監(jiān)督司法工作的地方性法規(guī)。監(jiān)督法實施以后，由于監(jiān)督法未就司法監(jiān)督特別是個案監(jiān)督的法定內(nèi)容、形式作出具體規(guī)定，這些地方性法規(guī)因涉及個案監(jiān)督的內(nèi)容，一般已被廢止或?qū)嶋H上停止適用。近年來，省級人大常委會根據(jù)本地司法監(jiān)督工作實際，進行了一些探索和實踐，從制度建設(shè)層面上對監(jiān)督司法工作進行了規(guī)范。

一是制定監(jiān)督司法工作的單行條例。據(jù)調(diào)查，全國31個省級人大常委會中，有安徽、寧夏、浙江三?。▍^(qū)）以人大常委會會議或主任會議的形式，制定了監(jiān)督司法工作辦法。全國副省級城市中，武漢、廣州、沈陽、大連等市人大常委會也相繼制定了相關(guān)辦法。這些單行條例堅持依法監(jiān)督和集體行使監(jiān)督權(quán)，注重解決共性問題、不直接處理具體案件等原則，明確了監(jiān)督司法工作的原則和要求、領(lǐng)導體制、組織實施主體，以及司法監(jiān)督的對象、內(nèi)容、形式、途徑、程序等。同時，明確了組織滿意度測評、質(zhì)詢和詢問、組織對特定問題的調(diào)查、任免監(jiān)督等司法監(jiān)督方式的啟動條件和程序。

二是通過制定監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例對監(jiān)督司法工作進行拓展性規(guī)定。據(jù)了解，全國31個省級人大常委會中，有22個制定了監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例，但絕大部分是對監(jiān)督法的監(jiān)督形式進行解釋性規(guī)定。只有浙江、河北、重慶等少數(shù)省份拓展了司法監(jiān)督內(nèi)容。主要集中在兩方面：一是增加關(guān)于涉法涉訴信訪件的處理內(nèi)容。如浙江省、重慶市規(guī)定將涉法涉訴案件轉(zhuǎn)送人民法院、人民檢察院研究處理并將研究處理情況及時向人大常委會反饋。二增加對司法工作審議意見辦理要求的規(guī)定。如河北省、重慶市規(guī)定，主任會議通過的審議意見，應(yīng)當由審判委員會會議或者院長辦公會、監(jiān)察委員會會議或者檢察長辦公會研究處理。此外，重慶市還專門規(guī)定加強對本市中級人民法院、檢察分院的監(jiān)督，解決直轄市“兩級人大、三級司法”體制架構(gòu)導致的對中級人民法院和檢察分院的監(jiān)督存在“空擋”的問題。

三是制定有關(guān)監(jiān)督司法工作的決定或決議。目前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會都制定了關(guān)于加強檢察機關(guān)對訴訟活動法律監(jiān)督工作的決議（或決定）。另有17個省、自治區(qū)、直轄市制定了關(guān)于加強法院民事執(zhí)行工作的決議（或決定），尚有廣東、山西、福建、青海、四川、河南、貴州、甘肅、江西、重慶、廣西、新疆、寧夏、吉林等14個省級人大常委會未制定涉及法院工作方面的相關(guān)決議（或決定）。這些決議（或決定）的內(nèi)容大同小異。

二、全國省級人大常委會在開展監(jiān)督司法工作對象及選題上的探索

近五年來，全國31個省級人大常委會中，絕大多數(shù)省份開展司法監(jiān)督的對象是法院和檢察院，根據(jù)掌握的情況看，只有浙江省2012年開展對公安廳、司法廳貫徹落實決定情況的監(jiān)督，寧夏、湖南二?。▍^(qū)）先后于2010年和2013年開展過對公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化情況的監(jiān)督，天津市2014年計劃開展對整個司法機關(guān)關(guān)于未成年人犯罪審判和檢察情況的監(jiān)督。

在監(jiān)督議題選擇方面，近五年來，全國省級人大常委會開展司法監(jiān)督的議題主要集中在專項司法工作上，如法院的執(zhí)法、審判工作，檢察院的對訴訟活動的法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、預防瀆職侵權(quán)犯罪、反貪污賄賂、“兩院”基層和隊伍建設(shè)等工作上，對具體司法人員、司法案件的監(jiān)督較少，只有少數(shù)省份嘗試在這些領(lǐng)域進行監(jiān)督。如，在對司法人員的監(jiān)督上，上海市建立了對司法人員進行任前監(jiān)督的常態(tài)化機制，并在2013年就上海市高院4名法官嚴重違法違紀事件，聽取了市高院開展教育整頓、改進和加強隊伍建設(shè)專題匯報。在對司法案件的監(jiān)督上，浙江省2013年把“兩張叔侄強奸案”和“蕭山五青年搶劫殺人案”兩起冤假錯案的處理糾正情況作為監(jiān)督選題（詳見表1）。

三、全國省級人大常委會在監(jiān)督司法方式上的探索創(chuàng)新

監(jiān)督法規(guī)定了人大開展監(jiān)督的方式有聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等形式。但從調(diào)查看，全國省級人大常委會一般采取聽取和審議工作報告、執(zhí)法檢查的形式來監(jiān)督司法工作。近年來，也有不少省份大膽探索，勇于嘗試，不僅將法律文書上規(guī)定的詢問、工作評議、任免監(jiān)督、重大事項報告等剛性監(jiān)督方式落到了實處，還拓展了對案件監(jiān)督等方式，豐富了司法監(jiān)督的方式方法。在這方面開展得比較活躍的省份有浙江、湖南、上海、寧夏等?。ㄊ?、區(qū)）（詳見表2）。

浙江省人大對重大的、影響廣泛的個案在督辦方面有新的探索和嘗試。一是對重大冤案錯案的研究、督辦方面。浙江省“兩張叔侄強奸案”和“蕭山五青年搶劫殺人案”兩起冤假錯案在全國一度引起很大反響。2013年，浙江省人大有關(guān)部門及時介入監(jiān)督這兩宗命案的督辦工作，先后聽取公安、檢察、審判機關(guān)情況匯報，旁聽兩案的再審案件庭審，并提交常委會主任會議審議，提出督辦意見。二是對一般案件，嘗試將案件移交檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)對具體案件進行法律監(jiān)督，推動具體司法案件的合法解決，人大再對檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的情況進行監(jiān)督。另有一些省份以建立司法機關(guān)重大情況報告制度為切入點，強化對司法機關(guān)重大事項、重大案件的監(jiān)督。如浙江、黑龍江兩省已建立司法機關(guān)重大事項報告制度，安徽省建立了冤假錯案查糾情況向人大通報制度，貴州和甘肅兩省正在探索建立聽取審議

行政執(zhí)法案件和司法案件工作情況報告制度。在對涉訴信訪事項的處理上，湖南、江西、安徽等15個省份均建立了涉訴事項統(tǒng)一由內(nèi)司委歸口轉(zhuǎn)交司法機關(guān)處理并進行跟蹤督查制度。

上海、湖南、浙江等省級人大在對司法人員的任免監(jiān)督上有新的舉措。上海市人大強化對法職人員的任前監(jiān)督，建立了人事代表工委就擬任法官、檢察官事先征求內(nèi)司委意見制度，內(nèi)司委在審閱相關(guān)材料的基礎(chǔ)上會同人事代表工委專門到“兩院”聽取介紹，并結(jié)合日常監(jiān)督情況反饋意見。湖南省人大正在建立“司法人員執(zhí)法監(jiān)督信息平臺”，將司法人員執(zhí)法、違法違紀、差錯案件、瀆職行為、內(nèi)部執(zhí)法考評等情況錄入平臺，實行動態(tài)實時監(jiān)督，并把監(jiān)督情況作為任免依據(jù)。據(jù)了解，此平臺還將在全省推廣聯(lián)網(wǎng)。浙江省人大建立了法職人員定期述職制度，由人大常委會任命的法職人員定期就自身履職情況向人大常委會述職，對發(fā)現(xiàn)有違法行為的，根據(jù)不同情況及相應(yīng)權(quán)限，規(guī)定了相應(yīng)處理方式。

除此之外，寧夏、浙江兩省級人大先后組織了對司法機關(guān)工作情況的滿意度測評。安徽、河北省人大2013年組織代表旁聽重要案件審理，后者還組織代表對法院庭審程序、駕馭能力、審判結(jié)果等進行評議。在專題詢問方面，湖南省2011年首次對“兩院”工作開展專題詢問，浙江省2014年將對公檢法司規(guī)范執(zhí)法公正司法工作情況進行專題詢問。

同時，調(diào)研中還了解到，杭州等副省級人大常委會開展的監(jiān)督司法工作也有一定特色。如在對法職人員的監(jiān)督上，杭州市繼2013年對6名檢察官進行述職評議后，2014年將對法官進行述職評議。哈爾濱、沈陽、杭州、寧波等市均建立了審判員、檢察員等法職人員履職檔案。深圳市2012年對法院審判管理工作和檢察院懲治與預防職務(wù)犯罪工作進行了滿意度測評。杭州市2013年試點在法院審判庭設(shè)置反饋信箱，直接收集當事人意見建議等。

四、全國省級人大常委會開展監(jiān)督司法工作時存在的問題

第一，開展監(jiān)督司法工作的范圍、措施不夠到位。司法監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要組成部分，但從掌握的情況看，較之對政府部門的監(jiān)督，人大對司法機

關(guān)開展的監(jiān)督項目較少。以2013年為例，據(jù)統(tǒng)計，全國省級人大常委會開展的監(jiān)督項目共有635項，其中對司法機關(guān)的監(jiān)督只有54項，只占了8.5%，還有3個省份未安排任何司法監(jiān)督議題。而在開展司法監(jiān)督的省份中，存在“四多四少”現(xiàn)象：從監(jiān)督對象看，對“兩院”的監(jiān)督多，對公安機關(guān)、司法行政機關(guān)的監(jiān)督少。從監(jiān)督范圍看，對專項司法工作的監(jiān)督多，對司法人員、司法案件的監(jiān)督少。從監(jiān)督方式看，柔性監(jiān)督手段多，剛性監(jiān)督手段少。從監(jiān)督效果看，程序性地提出意見建議多，實質(zhì)性地追究法律責任少。

第二，開展監(jiān)督司法工作的法律依據(jù)不夠完善。如憲法規(guī)定，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。地方組織法規(guī)定，人大監(jiān)督“一府兩院”工作，受理人民群眾對“一府兩院”及其國家工作人員的申訴和意見。而“兩院”的工作主要是辦案，監(jiān)督法沒有將個案監(jiān)督列為監(jiān)督形式，加上監(jiān)督法等法律對人大監(jiān)督司法工作的規(guī)定過于籠統(tǒng)，針對性、實操性不強。雖然絕大多數(shù)省份都制定了監(jiān)督法院、檢察院工作的決議或決定，但較之法規(guī)，決議決定的強制性、約束力弱，監(jiān)督剛性和效果不盡如人意。目前，只有3個省份專門制定了監(jiān)督司法工作辦法，其余省份均沒有出臺監(jiān)督司法工作的專項法規(guī)，各級人大在具體開展工作時缺乏依據(jù)、底氣不足。

第三，對監(jiān)督司法工作的統(tǒng)籌規(guī)劃性不夠。目前，大多數(shù)省級人大常委會都是在每年的年初提出司法監(jiān)督項目，或是參考外省開展過的項目選擇議題，或是避重就輕選擇常規(guī)性項目作為議題，導致全國省級人大常委會在司法監(jiān)督選題上有很大類同。全國31個省級人大常委會中，只有上海市在2013年制定了本屆人大常委會司法監(jiān)督工作的五年計劃，確定這一屆任期內(nèi)司法監(jiān)督的主要目標和重點，需要通過長期的跟蹤監(jiān)督逐步推動解決的重大問題和熱點問題。在此基礎(chǔ)上，每年根據(jù)實際情況，按照輕重緩急的要求確定年度監(jiān)督司法工作計劃。

第四，監(jiān)督司法工作的社會參與效果不明顯。從全國各級人大開展監(jiān)督司法工作的情況看，無論是選題還是監(jiān)督過程，社會公眾呼聲高，但人大吸收代表或社會公眾參與監(jiān)督司法工作的程度不高。根據(jù)初步調(diào)研了解，通常情況都是邀請代表參與執(zhí)法檢查、調(diào)研視察等常規(guī)性活動。目前只有安徽、河北兩省組織了代表旁聽法院案件審理，以及個別市、區(qū)人大常委會邀請代表協(xié)助調(diào)解訴訟糾紛或引入網(wǎng)絡(luò)交流、論證會等方法引導公眾有序參與司法監(jiān)督，各地人大充分有效地發(fā)揮代表和公眾在監(jiān)督司法工作中的積極作用尚有較大空間。

五、 進一步加強和改進監(jiān)督司法工作的幾點建議

1.進一步完善規(guī)范監(jiān)督司法工作的法律法規(guī)、決議決定及規(guī)范性文件。司法監(jiān)督是一項法律性、政策性很強的工作，還要處理好法律監(jiān)督與司法獨立的關(guān)系，沒有明確具體的法定程序，監(jiān)督司法工作很難有威力、見成效。因此，要從法律法規(guī)層面上對人大監(jiān)督司法工作進行規(guī)范和細化。一是要研究制定人大監(jiān)督司法工作的具體辦法，明確人大司法監(jiān)督的范圍和對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、監(jiān)督原則及監(jiān)督的具體形式、監(jiān)督結(jié)果的處理等，尤其要明確質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、工作評議、罷免等各種剛性監(jiān)督形式的啟動和使用程序，并建立責任追究制度。二是要賦予人大常委會有關(guān)決議決定、審議意見一定的法律強制力，保障其得到貫徹落實?？山梃b重慶市和河北省的經(jīng)驗，通過法規(guī)規(guī)定，對人大常委會的決議決定和審議意見，須由審判委員會會議或院長辦公會、檢察委員會會議或檢察長辦公會研究處理，處理結(jié)果須在一定時間內(nèi)向人大常委會報告。還可學習浙江省經(jīng)驗，決定決議出臺后，對司法機關(guān)貫徹落實決議決定的情況進行連續(xù)監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督，督促司法機關(guān)把人大常委會作出的決定決議落到實處。

2.敢于加強對司法人員的監(jiān)督。從國外的情況看，議會對司法的控制，主要是從任免、撤銷司法人員職務(wù)等權(quán)力來源的角度入手。要把司法監(jiān)督的重點放在對司法人員上。一是要把好入口關(guān)，加強對司法人員任前的監(jiān)督。人大對司法人員的選舉和任免都必須嚴格按照法律規(guī)定的條件和原則進行，使人大的任前監(jiān)督從“履行法律手續(xù)”的角色向?qū)嵸|(zhì)性的人事任免權(quán)過渡。二是要加強對司法人員執(zhí)法過程的監(jiān)督，包括是否出現(xiàn)玩忽職守、徇私枉法、索賄受賄、刑訊逼供等嚴重違法的司法行為。從全國各省級人大常委會的實踐看，述職評議是一種很有效的監(jiān)督形式，能夠有效解決司法機關(guān)隊伍建設(shè)中存在的問題，大大增強司法人員自覺接受監(jiān)督的意識。三是對發(fā)生嚴重違法行為的司法人員，要堅決按照法律法規(guī)的要求，行使撤職、罷免等權(quán)力。

3.善于加強對司法案件的監(jiān)督。雖然監(jiān)督法沒有明確規(guī)定人大行使個案監(jiān)督的權(quán)力，但并不等于

人大對具體案件就不能過問，不能糾正違法行為。從全國各地人大常委會的實踐看，人大在堅持依法監(jiān)督、事后監(jiān)督，不代行檢察權(quán)、審判權(quán)的原則下，可以靈活運用法定的監(jiān)督形式加強對司法案件的監(jiān)督。一是綜合運用各種監(jiān)督形式和途徑，加強對司法案件的監(jiān)督?？赏ㄟ^提出詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等加強監(jiān)督。如1989 年的全國人大常委會工作報告中曾有這樣的表述：“人大在監(jiān)督法院、檢察院的工作時， 不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見， 可以提出質(zhì)詢和詢問。糾正錯案應(yīng)當由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦?！笨赏ㄟ^類案監(jiān)督方式加強監(jiān)督。全國人大常委會法工委副主任李飛在 《監(jiān)督法輔導講座》一書中提出了“類案監(jiān)督”概念， 認為通過開展工作評議等類案監(jiān)督，有利于更好地處理人大常委會監(jiān)督與保障司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，近年來，全國不少省市人大常委會嘗試就某一類案件聽取專題匯報或組織代表旁聽重點案件并進行評議，加強對同一類型案件的監(jiān)督，督促解決類案所存在的制度問題、社會問題、司法共性問題?？赏ㄟ^建立司法機關(guān)重大情況報告制度，強化對司法機關(guān)重大案件的監(jiān)督，如浙江、黑龍江、貴州、甘肅等省的實踐。還可通過聽取案件處理匯報、旁聽案件的再審庭審等進行監(jiān)督，如浙江省的做法。二是通過督促檢察機關(guān)啟動法律監(jiān)督機制，人大再對檢察機關(guān)的監(jiān)督情況進行監(jiān)督的形式，加強對司法案件的監(jiān)督?？山梃b浙江省、重慶市、福建莆田市的經(jīng)驗，由主任會議通過決定發(fā)函向檢察機關(guān)轉(zhuǎn)辦、交辦司法案件，要求檢察機關(guān)在法律規(guī)定或函件指定的時間內(nèi)辦結(jié)，并將辦理結(jié)果書面報告人大常委會，人大常委會再監(jiān)督檢察機關(guān)的辦理情況。實踐中普遍認為這一做法找準了司法監(jiān)督的定位，理順了與司法機關(guān)的關(guān)系，能夠推動司法機關(guān)有效作為，解決具體問題。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃司法監(jiān)督項目和監(jiān)督形式?？v觀各省每年的司法監(jiān)督項目，大多集中于那么一兩個項目，使用聽取和審議報告、執(zhí)法檢查的形式。建議借鑒上海市人大常委會的經(jīng)驗，從新一屆人大常委會履職伊始，即科學編制五年司法監(jiān)督工作計劃，在此基礎(chǔ)上，每年根據(jù)實際情況詳細制訂本年度的司法監(jiān)督工作計劃，使監(jiān)督司法工作具有長遠性、針對性和實效性。一是在選題方面，要立足本地實際，以問題為導向，確定監(jiān)督議題。人大開展監(jiān)督司法工作的對象除了審判機關(guān)、檢察機關(guān)，還應(yīng)包括公安機關(guān)和司法行政機關(guān)；司法監(jiān)督的內(nèi)容除了專項司法工作，還應(yīng)包括司法人員、司法案件等。要合理安排監(jiān)督對象和內(nèi)容，把對事的監(jiān)督與對人的監(jiān)督結(jié)合起來，把事前、事中、事后監(jiān)督結(jié)合起來。二是在監(jiān)督形式方面，要注重剛?cè)岵?、點面結(jié)合，對常規(guī)性的工作可采取聽取和審議報告、執(zhí)法檢查的方式，但對問題集中、關(guān)系重大、群眾反映強烈的難啃的“硬骨頭”，要敢于啟動剛性監(jiān)督方式，進行連續(xù)監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督。對涉及面廣、影響全局的問題，還可由市縣（區(qū)）兩級聯(lián)合監(jiān)督，強化監(jiān)督合力，增強監(jiān)督力度。三是要注重從宏觀上探索建立人大監(jiān)督司法工作的長效機制。從長遠來看，監(jiān)督司法工作應(yīng)著眼于建立長效機制，對實踐中好的做法和經(jīng)驗，要及時用制度規(guī)范下來。

5.擴大社會對監(jiān)督司法工作的有序參與。一是在司法監(jiān)督選題上，要廣泛征求社會公眾的意見。通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、舉行聽證會、接受群眾來信等形式征集選題，通過舉行評估論證會，對這些選題進行篩選、論證，確保把廣大人民群眾高度關(guān)注的、亟待解決的、通過監(jiān)督能夠解決的問題確定為監(jiān)督的議題。二是在日常監(jiān)督過程中，可聘請本地區(qū)高校法學教師和知名律師、離退休的司法機關(guān)工作人員成立法律咨詢服務(wù)機構(gòu)，發(fā)揮專家熟悉法律業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，通過抽取案件、閱卷評卷等方式不定期對司法機關(guān)的執(zhí)法情況進行檢查監(jiān)督，提出整改要求。三是推廣人大代表旁聽和評議庭審的做法。從全國各地的實踐看，組織人大代表旁聽庭審活動，有力促進了司法公開公正，提高了司法隊伍的整體素質(zhì)，同時也使人大對司法工作的監(jiān)督更加務(wù)實。

6.積極探索司法體制改革后人大監(jiān)督司法工作的新途徑。黨的十八屆三中全會《決定》提出要改革司法管理體制，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。那么在實踐中，按照“由同級產(chǎn)生、對同級負責、受同級監(jiān)督”的原則，人大如何對“與行政區(qū)劃適當分離的司法權(quán)力”進行監(jiān)督？這是司法體制改革后人大監(jiān)督司法工作面臨的新課題、新難題。各級人大常委會要從理論上加以探討、深究，在實踐中敢于探索、嘗試，積極尋求新途徑、新方法，繼續(xù)把憲法和法律賦予人大的司法監(jiān)督權(quán)落實好、行使好。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）