楊積堂+范寶祥

隨著社會(huì)主義民主政治進(jìn)程的加速，人民群眾權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)的日益覺醒，提高人民代表大會(huì)的會(huì)議質(zhì)量已經(jīng)成為一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而急迫的任務(wù)。關(guān)于如何提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量，在此，筆者結(jié)合北京市人大的實(shí)踐探索，對(duì)提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的路徑略加探索。

一、提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效重在轉(zhuǎn)換理念

黨的十八大報(bào)告站在新的歷史起點(diǎn)上對(duì)堅(jiān)持人民主體地位提出明確要求，“要發(fā)揮人民主人翁精神，堅(jiān)持依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、積極投身社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好保障人民權(quán)益，更好保證人民當(dāng)家作主?！比嗣翊泶髸?huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，因此要按照“法治思維和法治方式”，從價(jià)值觀和方法論角度，轉(zhuǎn)換理念，提高對(duì)人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的認(rèn)識(shí)。

1.會(huì)議任務(wù)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展主題向社會(huì)和諧主題跨越。目前我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。新中國(guó)成立后的前30年，由于當(dāng)時(shí)人口多、底子薄，社會(huì)生產(chǎn)力低下，加之國(guó)際上敵對(duì)勢(shì)力的封鎖，使我國(guó)長(zhǎng)期處于一窮二白的困境之下，發(fā)展的壓力始終存在，發(fā)展成為人民代表大會(huì)最大的主題。經(jīng)過(guò)60多年的改革發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)擺脫貧窮落后的局面，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，與此同時(shí)社會(huì)利益分化日益加劇，全社會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)公平正義、共同富裕的愿望日益迫切。形勢(shì)和任務(wù)的變化，特別是北京市作為人均GDP已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)美金的特大城市，各種大城市病集中爆發(fā)，如果仍把發(fā)展主題當(dāng)作人民代表大會(huì)會(huì)議的核心內(nèi)容，顯然日益難以得到市民的認(rèn)可，而大力提高城市品質(zhì)，讓大家共享首都改革成果，實(shí)現(xiàn)和諧宜居成為廣大市民的迫切要求，因此積極穩(wěn)妥地轉(zhuǎn)換人民代表大會(huì)的主題已成為歷史的必然。只有如此，才能找到最大公約數(shù)，形成首都現(xiàn)代化建設(shè)的共識(shí)。

2.運(yùn)行模式由行政化模式向公共治理模式發(fā)展。解放初期，為盡快摘掉貧窮落后的帽子，受蘇聯(lián)管理模式影響，對(duì)按照計(jì)劃強(qiáng)化行政約束成為我國(guó)社會(huì)運(yùn)行普遍使用、推動(dòng)發(fā)展的有效方式，一些重要的行業(yè)都要由政府設(shè)置部門進(jìn)行直接的行政管理，甚至連各級(jí)黨委也對(duì)應(yīng)政府行業(yè)部門設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提高各級(jí)黨委的行政指揮效率。與此相應(yīng)人民代表大會(huì)的運(yùn)行方式也受到了極大的影響，往往是由黨委和政府決定重大事項(xiàng)，然后由人民代表大會(huì)進(jìn)行程序性的表決，一定程度上導(dǎo)致了人民代表大會(huì)會(huì)議民主權(quán)力的虛置。而在新的形勢(shì)下，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，通過(guò)提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效，廣泛聽取民意、充分反映各方面訴求，兼顧各方面利益，加強(qiáng)政策法律的研究論證，提高政策法律的穩(wěn)定性，形成黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，國(guó)家機(jī)關(guān)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，人民群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

3.開會(huì)方式從封閉議事向開放議事轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立后的30年，全球長(zhǎng)期處于冷戰(zhàn)時(shí)期，我國(guó)面臨內(nèi)部發(fā)展和外部封鎖的雙重壓力，在這種情況下，很容易延續(xù)我黨在戰(zhàn)爭(zhēng)年代的習(xí)慣做法，形成了封閉化的議事方式，這種議事方式一旦形成制度，長(zhǎng)期占據(jù)著人民代表大會(huì)會(huì)議議事方式的主導(dǎo)地位，會(huì)議不僅對(duì)境外是封閉的，對(duì)內(nèi)部也是層層封閉的，而開放式的議事空間被不斷擠壓，開放的意識(shí)和氛圍不斷地弱化。1954年北京市召開第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議期間，毛澤東等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人蒞會(huì)，同全體代表見面，毛澤東指示會(huì)議要多開幾天，使所有代表把意見講完。但是隨著行政思維和封閉化議事方式的不斷強(qiáng)化，延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間越來(lái)越不合時(shí)宜，往往被以缺乏效率、浪費(fèi)錢財(cái)為由而拒之門外，即便是改革開放后，地方人大常委會(huì)建立以來(lái)，受行政思維和封閉化議事方式的影響，由常委會(huì)代行代表大會(huì)職權(quán)的現(xiàn)象也十分普遍。隨著全面深化改革，人民代表大會(huì)會(huì)議必須從封閉議事的桎梏里走出來(lái)。

4.議事原則從效率原則向民主原則回歸。人民代表大會(huì)作為民主代議機(jī)構(gòu)，其議事原則和方式不同于工作會(huì)議，其目的主要不是為了貫徹執(zhí)行，而是要充分匯集民意、廣泛集中民智，其原則本應(yīng)是民主的原則。而且堅(jiān)持民主的原則并不是排斥效率，相反充分地貫徹民主原則，可以提高決策的科學(xué)性，從而在整體上提高效率，而且可以提高政策執(zhí)行者的主動(dòng)性、積極性，有利于提高效率。但受效率原則的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，在人民代表大會(huì)會(huì)議中縮短會(huì)期、簡(jiǎn)化程序等現(xiàn)象比比皆是，嚴(yán)重?fù)p害了人民代表大會(huì)制度的權(quán)威，損害了人民代表大會(huì)會(huì)議的形象，損害了廣大代表的民主權(quán)利，損害了人民群眾對(duì)人民代表大會(huì)的信任和信仰。

5.會(huì)議主角由國(guó)家機(jī)關(guān)向全體代表轉(zhuǎn)換。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際上是人民代表大會(huì)會(huì)議的主角，會(huì)議的日程安排是按照國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)告工作的方便進(jìn)行安排，不考慮工作報(bào)告前后兩部分的不同性質(zhì)和功能，只做一次報(bào)告；會(huì)議的審議也不分審議事項(xiàng)的規(guī)律和特點(diǎn)，就一個(gè)機(jī)關(guān)的報(bào)告放在一起審議。代表發(fā)表審議意見，國(guó)家機(jī)關(guān)派不派人到現(xiàn)場(chǎng)聽取意見十分隨便，完全根據(jù)自愿和自覺程度；相反國(guó)家機(jī)關(guān)組織某方面問題的專題說(shuō)明會(huì)，則會(huì)以聽取代表意見建議的名義組織代表出席。在新形勢(shì)下，要逐步實(shí)現(xiàn)按照代表審議的規(guī)律和特點(diǎn)安排會(huì)議議題和會(huì)議日程。

6.運(yùn)行機(jī)制從粗放化向精細(xì)化改進(jìn)。由于效率原則長(zhǎng)期占據(jù)優(yōu)勢(shì)，因此貫徹民主原則的程序和機(jī)制不斷弱化與退化，導(dǎo)致人民代表大會(huì)會(huì)議的民主化議事程序和機(jī)制設(shè)計(jì)十分簡(jiǎn)單，很多規(guī)程甚至沒有法定的預(yù)案。如沈陽(yáng)市第十二屆人大四次會(huì)議上沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院因曝出腐敗窩案，其工作報(bào)告未獲人代會(huì)通過(guò)，對(duì)于這種情況法律缺乏相關(guān)明確的后續(xù)程序規(guī)定，出現(xiàn)了擴(kuò)大民主可能導(dǎo)致沒有退路和法定依據(jù)的局面，而強(qiáng)調(diào)效率的行政化程序和機(jī)制卻十分嚴(yán)密。因此建國(guó)60多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是人民代表大會(huì)會(huì)議的召開內(nèi)容和方式始終得不到實(shí)質(zhì)性的改變，一個(gè)重要的原因就是長(zhǎng)期擱置民主化的價(jià)值，缺少?gòu)拿裰鞯睦砟詈徒嵌热徱晻?huì)議的召開內(nèi)容與方式，導(dǎo)致人民代表大會(huì)會(huì)議運(yùn)行機(jī)制長(zhǎng)期簡(jiǎn)陋粗放，會(huì)議的結(jié)論往往在會(huì)前就已確定，一些代表的實(shí)質(zhì)性審議意見由于會(huì)議內(nèi)容安排和召開方式的限制很難被吸收和采納，導(dǎo)致大家對(duì)人民代表大會(huì)評(píng)價(jià)產(chǎn)生了大量負(fù)面言論，諸如人大就是“舉舉手”“發(fā)發(fā)言”的地方，是“橡皮圖章”等等。隨著全面深化改革，人民代表大會(huì)會(huì)議必須從粗放化運(yùn)行機(jī)制的困境里走出來(lái)。十八大報(bào)告提出，全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)之一就是，民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性進(jìn)一步發(fā)揮。

目前由于社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，如何進(jìn)一步凝聚共識(shí)、整合利益、保障權(quán)益、推動(dòng)發(fā)展，客觀上需要更加廣泛地匯集民意、集中民智，增強(qiáng)每一個(gè)公民，特別是黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的道路自信、理論自信、制度自信，更加自覺地、有效地提高人民代表大會(huì)會(huì)議的質(zhì)量和實(shí)效，而人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和效力的提高會(huì)反過(guò)來(lái)極大地調(diào)動(dòng)人民參與社會(huì)主義民主政治建設(shè)的積極性和創(chuàng)造力。

二、提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效現(xiàn)實(shí)探索的北京經(jīng)驗(yàn)

目前，北京市人大常委會(huì)對(duì)開好人民代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行了積極探索，并取得了很好成效。

1.做實(shí)人代會(huì)各項(xiàng)職權(quán)。一是做實(shí)立法權(quán)。立法權(quán)是法律賦予全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)的一項(xiàng)基本權(quán)利，要逐步實(shí)現(xiàn)人代會(huì)立法的經(jīng)?；?，市人大常委會(huì)在制定年度立法計(jì)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述立法原則，每年選擇1～2項(xiàng)法規(guī)案，安排在人代會(huì)上進(jìn)行審議。二是有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。討論決定重大事項(xiàng)權(quán)適用廣泛、靈活，針對(duì)性強(qiáng)，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用；它可以用來(lái)解決實(shí)體性問題，也可以用來(lái)解決程序性問題；可就一時(shí)一事作出決定，解決某一具體問題。討論決定重大事項(xiàng)權(quán)還能起到補(bǔ)充人民代表大會(huì)其他三類職權(quán)、協(xié)助其他三類職權(quán)行使的作用。因此，人大應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用決定權(quán)、善于運(yùn)用決定權(quán)，把著力點(diǎn)放在對(duì)人大常委會(huì)工作報(bào)告、“一府兩院”工作報(bào)告以及計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告的決議上，明確大會(huì)決議的職能，增加具體可操作性的內(nèi)容，就報(bào)告中提到的原則性要求、約束性指標(biāo)、重要工作安排作出決議，并建立決議落實(shí)的回應(yīng)機(jī)制，在下一年人代會(huì)上對(duì)上一年人代會(huì)關(guān)于各項(xiàng)報(bào)告的決議進(jìn)行回應(yīng)。此外，對(duì)于代表提出的議案應(yīng)提交人代會(huì)表決并作出決議，議案辦理報(bào)告經(jīng)常委會(huì)審議后，書面提交下一年人代會(huì)審議。研究探索擴(kuò)大人代會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍。包括稅收財(cái)政預(yù)算問題，城市的規(guī)劃和發(fā)展，城市的拆遷和改造政策，國(guó)有企業(yè)的改制和對(duì)涉及國(guó)有資產(chǎn)的處理問題，大型的建設(shè)工程項(xiàng)目，涉及人民群眾關(guān)心的重大問題等等，都是應(yīng)該由人民代表大會(huì)決定的問題。三是做實(shí)大會(huì)審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算的職權(quán)。要按照黨的十八大報(bào)告提出的加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算、決算的審查和監(jiān)督的要求，除審查公共財(cái)政收支預(yù)算外，還要將基金收入預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一并提交人代會(huì)審查；要處理好預(yù)算資金與黨的方針、政策的關(guān)系；預(yù)算資金與法律、法規(guī)的關(guān)系；預(yù)算資金與治理大城市病，保障和改善民生等事項(xiàng)的關(guān)系；預(yù)算資金與受益人群的關(guān)系；預(yù)算資金與效益的關(guān)系等。要關(guān)注投資方向、結(jié)構(gòu)比例、財(cái)政績(jī)效、科目平衡等。四是做實(shí)人事任免權(quán)。要完善醞釀機(jī)制，發(fā)揮代表廣泛聯(lián)系群眾，從不同側(cè)面了解候選人員情況的優(yōu)勢(shì)，避免出現(xiàn)官員在高票當(dāng)選后因腐敗等問題而落馬的現(xiàn)象。如2004年12月13日《瞭望新聞周刊》刊文稱，由于韓桂芝等“問題官員”坐鎮(zhèn)黨的重要部門，在他們反復(fù)“做工作”甚至“監(jiān)督”下，人民代表大會(huì)上的干部選舉程序竟變成了他們“買官賣官”的工具。

2.完善會(huì)前籌備工作。一是完善各項(xiàng)報(bào)告的起草機(jī)制，要從過(guò)去動(dòng)員、部署工作的報(bào)告轉(zhuǎn)變?yōu)楸阌诖髸?huì)聽取、審議和表決的報(bào)告，要明確區(qū)分政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告各自的報(bào)告重點(diǎn)，總結(jié)工作要對(duì)上一年度人民代表大會(huì)決議要求和批準(zhǔn)的報(bào)告作出回應(yīng)，對(duì)新一年度任務(wù)工作的建議要注重說(shuō)明有關(guān)工作的重要性、可行性，對(duì)所要達(dá)到的目標(biāo)、采取的措施、預(yù)期效果等作出描述。二是完善會(huì)前活動(dòng)機(jī)制，由代表自主選擇視察單位，按照小型分散、靈活機(jī)動(dòng)的方式，深入基層，直面群眾、直面問題，了解實(shí)情。開好代表與“一府兩院”負(fù)責(zé)人的座談會(huì)交換意見，并在政府工作報(bào)告中予以積極回應(yīng)。三是適當(dāng)延長(zhǎng)會(huì)前分團(tuán)活動(dòng)的會(huì)期，保證代表有充足的時(shí)間閱讀和討論會(huì)議文件，發(fā)揮會(huì)前活動(dòng)的預(yù)審功能。發(fā)揮專門委員會(huì)作用，對(duì)提交大會(huì)的各項(xiàng)報(bào)告進(jìn)行初審提出意見建議，交常委會(huì)和“一府兩院”參考。會(huì)前活動(dòng)后，由市委組織召開代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、書記會(huì)，力求把代表對(duì)會(huì)議主要文件和全市工作的重要意見反映在會(huì)前， 使廣大人民群眾的意愿通過(guò)代表，提前進(jìn)入到各項(xiàng)報(bào)告的起草和修改過(guò)程中。

3.完善會(huì)議運(yùn)行機(jī)制。一是探索會(huì)議審議大會(huì)發(fā)言、開展專題會(huì)、聯(lián)組會(huì)議等多種審議方式，改進(jìn)并適當(dāng)減少代表小組會(huì)議，通過(guò)多種審議形式的結(jié)合，進(jìn)一步集中代表智慧，提升審議的民主性、科學(xué)性。二是探索建立代表意見吸收和反饋機(jī)制。對(duì)于直接要求修改法規(guī)案或者修改報(bào)告內(nèi)容的審議意見，要給予積極采納，不合理的予以說(shuō)明，對(duì)于一些重要審議意見可以引導(dǎo)其形成議案或建議。三是完善專門委員會(huì)充分發(fā)揮作用的機(jī)制，專門委員會(huì)要在深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上積極提出議案，協(xié)助大會(huì)審議好相關(guān)議題，要完善預(yù)算審查委員會(huì)和法制委員會(huì)工作機(jī)制，增強(qiáng)專門委員會(huì)在議案審查和預(yù)算草案審查中的作用，協(xié)助代表團(tuán)和代表完善好議案和建議。四是完善決議起草機(jī)制，決議內(nèi)容要體現(xiàn)代表的重要審議意見，明確主要工作任務(wù)、工作重點(diǎn)、目標(biāo)要求、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金支出安排，增強(qiáng)決議的可操作性和約束力。五是完善會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)制度，簡(jiǎn)報(bào)編寫應(yīng)遵循“準(zhǔn)、快、簡(jiǎn)、選”的原則，要注意反映各方面代表的意見，反映有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的意見，概括反映相同意見。進(jìn)一步縮短簡(jiǎn)報(bào)從編寫到審核、簽發(fā)的時(shí)間，確保當(dāng)天簡(jiǎn)報(bào)當(dāng)天完成。建立簡(jiǎn)報(bào)編寫系統(tǒng)、信息傳輸系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)報(bào)編寫、審核、修改、傳輸、付印等全過(guò)程的電子化，增強(qiáng)簡(jiǎn)報(bào)的時(shí)效性。六是完善新聞報(bào)道和會(huì)議公開機(jī)制。加強(qiáng)人代會(huì)報(bào)道的整體統(tǒng)籌，既要在會(huì)前為大會(huì)的召開渲染氣氛，又要從大會(huì)的功能性質(zhì)出發(fā)，加強(qiáng)會(huì)前、會(huì)上、會(huì)后報(bào)道組織的全鏈條策劃，體現(xiàn)全年工作的安排，提高專題專欄報(bào)道深度。改進(jìn)新聞發(fā)布會(huì)的內(nèi)容與形式，內(nèi)容要更貼近群眾、貼近實(shí)際，回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)關(guān)注。要進(jìn)一步做好代表審議發(fā)言的報(bào)道，要強(qiáng)化對(duì)媒體的管理與引導(dǎo)，建立輿情監(jiān)控機(jī)制，及時(shí)引導(dǎo)熱點(diǎn)問題，掌握輿情發(fā)展。七是要加大會(huì)議公開力度，增加會(huì)議透明度。要利用網(wǎng)絡(luò)容量大、查詢方便的特點(diǎn)，在市人大、市政府的門戶網(wǎng)站集中公開包括簡(jiǎn)報(bào)在內(nèi)的大會(huì)文件，形成固定的公開模式，使市民能更加便捷地了解、利用大會(huì)文件，同時(shí)逐步減少直至取消紙質(zhì)簡(jiǎn)報(bào)。要加大對(duì)預(yù)算、計(jì)劃報(bào)告相關(guān)材料的公開力度，對(duì)一些提供給代表的報(bào)告解讀材料，在不涉密的前提下，提供給新聞媒體。

4.完善決議和審議意見落實(shí)機(jī)制。一是人大常委會(huì)和“一府兩院”要以對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神，自覺執(zhí)行人民代表大會(huì)通過(guò)的決議，創(chuàng)造性地開展工作，努力完成會(huì)議確定的各項(xiàng)任務(wù)。二是人大常委會(huì)和“一府兩院”執(zhí)行大會(huì)決議的情況，要在下一次人民代表大會(huì)會(huì)議上予以回應(yīng)，特別是對(duì)“決定了”而執(zhí)行不力或者未完成的事項(xiàng)，要向代表作出說(shuō)明、解釋，形成工作閉環(huán)。三是要收集整理代表在審議中提出的針對(duì)“一府兩院”日常工作的意見，大會(huì)結(jié)束后，應(yīng)由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯總，分析整理后經(jīng)主任會(huì)議討論，轉(zhuǎn)交常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)及“一府兩院”處理。同時(shí)，常委會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)審議意見處理、落實(shí)情況的監(jiān)督，并向代表反饋和報(bào)告。

三、提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效需要前瞻思考

1.進(jìn)一步健全利益表達(dá)機(jī)制。各方利益的充分表達(dá)和匯集是提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的基礎(chǔ)，一是要通過(guò)現(xiàn)代信息手段構(gòu)建普通市民與人民代表大會(huì)的民意直通車，建立“不閉會(huì)”的網(wǎng)上民意投票、民意表達(dá)、民意吸納和處理機(jī)制，由人大常委會(huì)和“一府兩院”及時(shí)進(jìn)行研究處理并作出回應(yīng)，為推動(dòng)人代會(huì)上六個(gè)報(bào)告充分反映各方面意見和建議打下扎實(shí)基礎(chǔ)。二是密切代表聯(lián)系選民的機(jī)制。逐步建立履行代表職務(wù)法定時(shí)間制度，每年代表大會(huì)會(huì)前1～2個(gè)月定為法定履職時(shí)間，代表需脫產(chǎn)走訪選民，提出建議和議案，為在代表大會(huì)上充分發(fā)表意見做好準(zhǔn)備。建立間接選舉代表到選舉單位聽取意見、匯報(bào)履職情況、向常委會(huì)報(bào)告本選舉單位意見建議的制度，暢通代表表達(dá)的機(jī)制。三是建立不履職代表退出機(jī)制。對(duì)于會(huì)議期間從不發(fā)表審議意見，提出代表議案和建議的代表，由代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行審查，代表本人可進(jìn)行申訴，審查期間有所改進(jìn)的可以取消審查，未通過(guò)審查的由審查委員會(huì)提出審查報(bào)告，依法取消其代表資格，被取消代表資格的一般不再提名為各級(jí)代表的人選。通過(guò)上述方式，較好地吸納和化解多元利益訴求進(jìn)入人代會(huì)受阻的問題，把希望通過(guò)上網(wǎng)、上訪、上街等方式表達(dá)利益訴求的沖動(dòng)有效地引導(dǎo)到上會(huì)的方式中來(lái)。需要指出的是，要客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)我們所處的歷史階段、人代會(huì)的治理體系和治理能力建設(shè)狀況，逐步擴(kuò)大民主化的步伐，做到積極穩(wěn)妥。

2.進(jìn)一步理順事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系。一是完善會(huì)前活動(dòng)機(jī)制，將代表提出建議、批評(píng)和意見，代表議案截止時(shí)間提前至?xí)盎顒?dòng)結(jié)束，由大會(huì)議案委員會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)一并進(jìn)行初審和綜合并案，提出初步審議意見和建議，將有關(guān)意見建議和議案與人大常委會(huì)報(bào)告、“一府兩院”報(bào)告一并提交大會(huì)主席團(tuán)討論，再交大會(huì)審議表決，從而將代表議案和建議與政府工作報(bào)告納入同一審議、決定和執(zhí)行的軌道，一同修改進(jìn)入最終的政府工作報(bào)告，以一個(gè)預(yù)算盤子作為相應(yīng)的預(yù)算保障，事權(quán)的歸事權(quán)、財(cái)權(quán)的歸財(cái)權(quán)。二是按照先定事項(xiàng)輕重、后議財(cái)政資金額度安排的順序理順會(huì)議日程。改變目前政府工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算同時(shí)在人代會(huì)上批準(zhǔn)的做法，應(yīng)調(diào)整為首先通過(guò)政府工作報(bào)告，再批準(zhǔn)計(jì)劃，然后按照這個(gè)計(jì)劃落實(shí)預(yù)算，逐步減少預(yù)算的預(yù)留部分，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

3.逐步改進(jìn)報(bào)告的起草和審議機(jī)制。一是報(bào)告的寫法應(yīng)該將今年工作的總結(jié)和明年工作任務(wù)分開，并先后向大會(huì)進(jìn)行報(bào)告?，F(xiàn)在的報(bào)告一般分為前后兩部分內(nèi)容，即關(guān)于上一年度工作完成情況和下一年度工作安排情況，兩部分功能截然不同，關(guān)于上一年度工作部分是接受監(jiān)督的功能，關(guān)于明年工作部分是提出議案的功能，而且今年完成情況和明年工作安排都需要將政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告、人大常委會(huì)的工作報(bào)告以及上一年代表大會(huì)批準(zhǔn)的工作安排的報(bào)告聯(lián)系在一起進(jìn)行審議，才能發(fā)現(xiàn)其中的問題。在對(duì)上一年度工作完成情況進(jìn)行充分審議和把握的情況下，代表才有可能更好地審議和把握來(lái)年的工作安排。而現(xiàn)行會(huì)議日程安排的著眼點(diǎn)是將各個(gè)報(bào)告的報(bào)告審議分割開來(lái)，不利于代表對(duì)全年工作的整體把握。理想的做法應(yīng)該是將今年工作的總結(jié)和明年工作任務(wù)分開，并先后向大會(huì)進(jìn)行報(bào)告并決定是否批準(zhǔn)。二是在報(bào)告暫時(shí)不能按照今年工作的總結(jié)和明年工作任務(wù)分開起草，并先后向大會(huì)進(jìn)行報(bào)告的情況下，可以在審議單元和日程安排上作出一些調(diào)整，將今年完成情況和明年工作安排分成兩個(gè)審議單元，將工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告聯(lián)系在一起進(jìn)行審議，提高審議的針對(duì)性。三是代表在會(huì)前活動(dòng)中對(duì)于六項(xiàng)報(bào)告中個(gè)別議題存在較大分歧的，應(yīng)將該議題從報(bào)告中獨(dú)立出來(lái)，單獨(dú)形成報(bào)告提交代表大會(huì)進(jìn)行審議表決，避免因個(gè)別問題影響對(duì)整個(gè)報(bào)告的審議和表決。對(duì)于在會(huì)前活動(dòng)中代表提出的議案或建議，由議案委員會(huì)提出意見提交主席團(tuán)，由主席團(tuán)決定提交大會(huì)審議表決。四是調(diào)整對(duì)各項(xiàng)報(bào)告決議的審議和表決時(shí)間，逐步建立逐項(xiàng)審議表決的機(jī)制，特別是計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告，應(yīng)先審議表決計(jì)劃報(bào)告，再審議表決預(yù)算報(bào)告。

4.進(jìn)一步落實(shí)代表大會(huì)的立法權(quán)。代表大會(huì)開展立法活動(dòng)是落實(shí)黨的十八大關(guān)于“支持和保障人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”，推進(jìn)依法治國(guó)的具體體現(xiàn)，是人代會(huì)依法履行職責(zé)的要求，也是推進(jìn)民主立法，尊重人民主體地位的要求。為此，一是要將五年立法規(guī)劃逐步提請(qǐng)代表大會(huì)進(jìn)行審議表決，逐步按照代表的意愿調(diào)整立法結(jié)構(gòu)，更多地向公共領(lǐng)域立法傾斜。二是除特殊情況外，要逐步將所有立法項(xiàng)目的最終表決權(quán)都收歸代表大會(huì)，確保立法活動(dòng)只有一個(gè)出口，提高法規(guī)制定的權(quán)威和法規(guī)修改的門檻，增加法律法規(guī)的穩(wěn)定性，提升社會(huì)依法治理的制度化水平，為真正實(shí)現(xiàn)制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變奠定法制基礎(chǔ)。

5.加強(qiáng)代表大會(huì)對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督。法律法規(guī)的實(shí)施情況關(guān)系到社會(huì)主義法制權(quán)威和法治社會(huì)的確立，目前代表大會(huì)對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督尚處于空白階段。下一步，一是應(yīng)逐步落實(shí)代表大會(huì)對(duì)重要法律法規(guī)的執(zhí)法檢查權(quán)，加大執(zhí)法檢查力度。二是改進(jìn)執(zhí)法檢查的體制機(jī)制，建立代表大會(huì)執(zhí)法檢查組的臨時(shí)黨組，加強(qiáng)黨委對(duì)執(zhí)法檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法檢查組在臨時(shí)黨組的領(lǐng)導(dǎo)下開展執(zhí)法檢查。三是制定執(zhí)法檢查的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，改變模糊評(píng)價(jià)、局部評(píng)價(jià)等問題，逐步實(shí)現(xiàn)委托第三方按照評(píng)價(jià)體系要求，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)方法和手段參與有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計(jì)，提高執(zhí)法檢查的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。近期可以就常委會(huì)開展的重要法律法規(guī)的執(zhí)法檢查工作報(bào)告提請(qǐng)代表大會(huì)審議并作出決議。

6.不斷提高會(huì)議的保障水平。由人民代表大會(huì)民主議事的性質(zhì)決定，人民代表大會(huì)會(huì)議會(huì)期應(yīng)為彈性制會(huì)期，不應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格限定。要逐步完善會(huì)期核算和最低限期制度，根據(jù)會(huì)議安排議題的多少、難易程度，結(jié)合代表人數(shù)，大會(huì)、代表團(tuán)會(huì)議、小組會(huì)議安排多少，科學(xué)確定會(huì)期，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下組聽取審議意見與會(huì)議安排審議議題不一致的應(yīng)建立審議時(shí)間順延制度，保證代表對(duì)該議題有充分的發(fā)言時(shí)間。

（作者分別系北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所常務(wù)副所長(zhǎng)、教授，北京聯(lián)合大學(xué)北京市政治文明建設(shè)研究中心副研究員）