周歡

摘 要：環(huán)境行政不作為目前已經成為我國環(huán)境行政執(zhí)法中的一個突出問題。本文通過分析環(huán)境行政不作為規(guī)制的理論基礎，指出其存在的問題和危害，提出了加強環(huán)境立法、完善監(jiān)管體制、健全司法審查和監(jiān)督機制的建議。

關鍵詞：環(huán)境行政不作為、公民環(huán)境權、行政權、可持續(xù)發(fā)展、規(guī)制

環(huán)境保護是我國的一項基本國策。在我國，公民環(huán)境權的實現(xiàn)很大程度上依賴于國家環(huán)境行政法治的保障，然而，環(huán)境行政不作為已直接或間接導致公民環(huán)境權保障的虛置，成為影響國家行政職能，制約可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。進一步認識和規(guī)制環(huán)境行政不作為行為，是保障公民環(huán)境權、促進社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

一、環(huán)境行政不作為規(guī)制的理論基礎

所謂環(huán)境行政不作為規(guī)制的理論基礎，就是分析在何種基礎上產生對環(huán)境行政不作為的規(guī)制。首先，環(huán)境權作為公民一項基本權利，需要加以法律的保護，環(huán)境權的規(guī)范效力從本質上反對環(huán)境行政不作為；其次，行政權的管理和服務功能以及公益性、單方性、強制性等特征，決定了環(huán)境行政不作為是一種違法的行政行為，需要在制度上加以規(guī)范和約束；最后，可持續(xù)發(fā)展的客觀需要要求環(huán)境行政部門積極地履行法律賦予的職責。

（一）公民環(huán)境權

公民環(huán)境權是一項新型的基本權利，是現(xiàn)代法治國家公民的人權。在我國憲法目前沒有對環(huán)境權予以保障的情形下，公民環(huán)境權保障的重任落在了行政法的身上，因此環(huán)境行政不作為的規(guī)制研究是對公民環(huán)境權保障的積極回應。

1.公民環(huán)境權的性質

法學界對環(huán)境權的性質有著不同的看法，主要的學說有：（1）人權說。認為公民環(huán)境權是一項人權，或是人權的組成部分。（2）人格權說。認為環(huán)境權的主體是公民，環(huán)境權受到侵犯的后果通常表現(xiàn)為損害公民的身體健康。（3）財產權說。認為環(huán)境權是一種財產權，“陽光、水、空氣等環(huán)境要素是公民的共有財產?！保?）人類權說。認為環(huán)境權是人類這一整體或地球上的所有居民共同享有的權利。筆者認同人權說這一觀點，即環(huán)境權是公民基本權利，是現(xiàn)代法治國家公民的人權。首先，在《人類環(huán)境宣言》等一系列國際法文件中，環(huán)境權作為一項人權得到了肯定。其次，環(huán)境權作為一項基本人權，其核心是生存權。第三，公民環(huán)境權具備作為人權的本質屬性，如整體性與個體性的統(tǒng)一、長遠利益和眼前利益的統(tǒng)一、權利與義務的對應性、權利實現(xiàn)方式的多元性。環(huán)境權既然被認為是一項基本權利，就需要對之加以法律保護。從我國環(huán)境權的實踐來看，政府和各級行政組織在實現(xiàn)環(huán)境權、促進環(huán)境保護推進方面起到至關重要的作用。為實現(xiàn)公民環(huán)境權，達到保護和改善環(huán)境的目標，往往需要創(chuàng)設有效參與到國家環(huán)境行政管理中去的程序。因此，公民環(huán)境權的實現(xiàn)既需要環(huán)境權利人的積極作為，也需要環(huán)境行政相對人以及環(huán)境行政機關的積極作為，為環(huán)境權人實現(xiàn)環(huán)境權創(chuàng)造有利條件。

2.公民環(huán)境權的保障

保障公民環(huán)境權主要包括環(huán)境立法、行政職能部門的執(zhí)法行為以及環(huán)境司法等方面。首先，公民環(huán)境權對立法機關的要求。主要是依法制定、修改和廢止環(huán)境管理法律、法規(guī)和規(guī)章，包括制定環(huán)境基本法、自然保護法、污染防治法等。大多數(shù)環(huán)境法律規(guī)范是規(guī)定環(huán)境管理體制和公民環(huán)境保護義務，環(huán)境立法就是為了保障公民環(huán)境權。另外，環(huán)境立法還應該包括保障公眾和其他環(huán)境法主體參與到國家環(huán)境管理的內容，這樣對公民環(huán)境權的保護更為全面。其次，公民環(huán)境權對執(zhí)法機關的要求。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境行政管理主體依法對環(huán)境行政相對人采取直接影響其具體權利義務的行為，包括環(huán)境行政收費、環(huán)境監(jiān)督檢查、行政許可、行政處罰和行政強制執(zhí)行等。另外，直接體現(xiàn)公民環(huán)境權的是公民參與到政府的環(huán)境管理活動中，這主要表現(xiàn)為程序性環(huán)境權利的行使。第三，公民環(huán)境權對司法機關的要求。在法律實踐中，法院對環(huán)境保護事務的積極介入可以起到督促政府執(zhí)法力度和國家立法進度的積極作用。此外，通過開展環(huán)境監(jiān)督訴訟、完善現(xiàn)行環(huán)境保護行政訴訟制度等方式，促使環(huán)境保護行政主管部門依法保障公民環(huán)境權。

（二）行政權的功能及特征

行政權是行政及行政法的基石概念。關于行政權的概念有管理權說、執(zhí)行權說等不同觀點。有觀點認為，行政權是指由國家或其他行政主體擔當?shù)膱?zhí)行法律，對行政事務主動、直接、連續(xù)、具體管理的權力，是國家權力的一個組成部分?，F(xiàn)代行政權最大的特點就是確立了服務功能，即現(xiàn)代行政管理主要是為社會公眾提供一種服務，其目的是實現(xiàn)社會成員共同利益，實現(xiàn)方式不是單純的管制，而是服務式管理。公民環(huán)境權對國家行政權的要求與現(xiàn)代行政權的服務功能有著內在契合性。行政權提供的優(yōu)質服務，直接惠及公民的環(huán)境利益，對公民環(huán)境權的保護產生直接的效果。

行政權與立法權、司法權相比有著自己的特征，這對于保護包括環(huán)境權在內的基本權利有著顯著的影響。

1. 從屬法律性。行政權最基本的特征。它表現(xiàn)為行政權源自法律、行政權必須依法行使以及行政權違法有責。就環(huán)境權而言，行政權的從屬法律性意味著憲法上的環(huán)境權條款對之產生直接的拘束力，有憲法和法律的依據(jù)，環(huán)境行政必須作為，同時也只能在憲法和法律范圍內作為。

2.公益性。體現(xiàn)在兩方面：其一，行政權是出于公共利益的需求而產生的。其二，行政權的行使必須維護和促進公共利益。環(huán)境權所主張的環(huán)境利益，不僅是個體利益，更是全社會的整體利益，本身具有公益性的特點，這與行政權的公益性特征具有根本上的一致性。

3. 單方性。行政主體行使行政權的最終目的是保障公共利益和國家利益，因此，權力行使的過程中一般不必征得行政相對人的認可或同意。

4. 主動性。行政職能的職權化以及行政事務的廣泛，使得行政權對處理職責范圍內的事務顯得更加主動。這對包括環(huán)境權在內的基本權利的保護是有利的。

5. 廣泛性?，F(xiàn)代行政權的行使范圍既包括了經濟、科技、文化教育、衛(wèi)生，也包括了社會福利、社會救助、環(huán)境保護等等，幾乎涉及了社會生活的各個領域。endprint

6. 強制性。國家行政機關只有執(zhí)行好體現(xiàn)公共利益的國家法律、法規(guī)和政策，才能保障和實現(xiàn)公共利益，于是，強制性地推行政令成為行政權行使的主要表現(xiàn)方式。行政權的強制性對于破壞環(huán)境行為的處置，能夠有利地保護公民環(huán)境權益。

（三）促進社會可持續(xù)發(fā)展的需要

“可持續(xù)發(fā)展”理論是環(huán)境權保障體系的理論基礎及前提。1987年發(fā)表的《我們共同的未來》一文中系統(tǒng)提出了“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，指出“必須把社會經濟活動與環(huán)境保護全面有機地結合起來，把人類對環(huán)境資源的開發(fā)利用限制在環(huán)境可承載能力以內，從而達到人與自然的共存共榮，實現(xiàn)人類的持續(xù)生存與發(fā)展?！?992年世界環(huán)發(fā)大會召開之后，中國政府制定了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，提出了可持續(xù)發(fā)展的基本前提和具體措施。至此，可持續(xù)發(fā)展成為指導我國經濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的矛盾日益突出，加快生態(tài)文明建設成為當今中國可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。黨的十八大報告首次單篇論述生態(tài)文明，提出“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”把生態(tài)文明建設擺在總體布局的高度來論述，充分證明了環(huán)境權在政治正當性上的要求與反映，標志著可持續(xù)發(fā)展理論在國家發(fā)展戰(zhàn)略實踐中引向深入?？梢?，環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展兩者相輔相成，互為因果。

二、環(huán)境行政不作為存在的問題及危害

由于環(huán)境資源的特殊性，環(huán)境行政不作為相比一般行政不作為而言，危害性更大，后果更加嚴重。

（一）環(huán)境行政不作為的表現(xiàn)形式

1.環(huán)境行政征收中的行政不作為。是指環(huán)境管理行政機關未以國家有關法律、法規(guī)為依據(jù)，未按照法定的項目和標準，向行政相對人收取相應費用的行為。我國環(huán)境行政征收主要以依法征收排污費的形式表現(xiàn)出來，實踐中在征收面上還沒有達到對排污企業(yè)全部、足額征收的程度，存在著應征未征或未足額征收的情況。這種行為破壞了我國環(huán)境管理的正常秩序，構成環(huán)境行政征收不作為。

2.環(huán)境行政監(jiān)督檢查中的不作為。是指環(huán)境行政機關未依法對環(huán)境管理相對人是否遵守環(huán)保法律、法規(guī)，是否執(zhí)行環(huán)境行政處理決定或處罰決定進行監(jiān)督檢查的行為。如果環(huán)境行政主體不能有效監(jiān)督并督促環(huán)境管理相對人履行義務，也就無法實現(xiàn)國家環(huán)境法律為相對人設定的義務。

3. 環(huán)境行政許可中的行政不作為。是指享有環(huán)境行政許可權的行政主體針對環(huán)境管理相對人的申請許可行為未履行法定職責，在程序上有所不為的行為。實踐中，通常表現(xiàn)為環(huán)境行政機關對于相對人的申請許可行為不予理睬或拖延履行義務。這一方面破壞了國家環(huán)境管理的職能，另一方面也損害了許可申請人的合法權益。

4. 環(huán)境行政處罰中的行政不作為。是指有環(huán)境管理行政主體沒有依法對違反環(huán)境法律、法規(guī)，但尚未構成犯罪的相對人實施環(huán)境行政制裁的行為。環(huán)境行政處罰權是國家賦予環(huán)境管理行政主體的重要權力，也是保護環(huán)境不受侵犯的神圣義務。環(huán)境管理行政主體無視相對人違法違規(guī)的行為，不僅挑戰(zhàn)了法律的權威，而且損害了社會公共利益。

5. 環(huán)境行政強制執(zhí)行中的不作為。是指環(huán)境管理行政相對人不履行環(huán)境法律、法規(guī)規(guī)定的義務時，環(huán)境管理行政主體未依法對其采取必要的強制措施，強制其履行義務的行政行為。環(huán)境行政強制執(zhí)行中的不作為往往使得之前一系列環(huán)境行政行為的付出前功盡棄，損害了受污染損害相對人的合法利益，影響了環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。

（二）環(huán)境行政不作為的危害性

1.引發(fā)環(huán)境事故，降低政府公信力。環(huán)境問題無小事。環(huán)境行政不作為造成的環(huán)境問題一般涉及面廣，受害人群大，損害影響深，涉及的法律問題紛繁復雜。而環(huán)境問題責任承擔、責任分配和責任追究機制不完善，也造成了環(huán)境行政主體之間互相推諉，這不僅使環(huán)境問題得不到妥善解決，而且嚴重損害了環(huán)境行政主體乃至國家的公信力。同時環(huán)境行政不作為還損害了法律的嚴肅性，降低了法律的威懾力，勢必對依法治國戰(zhàn)略的推進構成威脅。

2.損害政府職能，危害國家環(huán)境利益。環(huán)境行政不作為具有一定的潛在性，在短時間內難以被人們認識，因此一直未引起足夠的重視，存在著嚴重的環(huán)境安全隱患。環(huán)境行政不作為是行政腐敗在環(huán)境管理方面的重要表現(xiàn)，容易滋長行政執(zhí)法隊伍中“不求有功、但求無過”的官僚主義和“擺花架子、作表面文章”的形式主義，對環(huán)境造成的損失往往難以彌補，嚴重威脅著國家的環(huán)境利益。

3.破壞了經濟與社會、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境問題是重要的民生問題，不僅關系著當代人的生存發(fā)展，而且對社會的永續(xù)發(fā)展影響重大。環(huán)境行政不作為是導致重大環(huán)境惡性事件頻發(fā)的原因之一，一方面造成巨額的直接經濟損失，而恢復和治理被破壞的環(huán)境所需付出的代價往往巨大，甚至一些環(huán)境污染和生態(tài)破壞是不可逆轉的；另一方面，環(huán)境破壞造成的人身損害和心理傷害是無法用數(shù)字來計算的。這與促進經濟與社會、人與自然可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標相違背。

三、環(huán)境行政不作為的解決之道

近年來，松花江水污染事件、浙江廣東血鉛事件、湖南岳陽飲用水砷超標事件，屢屢暴露出環(huán)境行政不作為給公民環(huán)境權益帶來的嚴重危害，為此，必須采取有效的對策來減少、控制環(huán)境行政不作為的發(fā)生，最終實現(xiàn)對環(huán)境利益的保護。從法律機制而言，促進環(huán)境立法、環(huán)境行政和環(huán)境司法協(xié)調發(fā)展是有效遏制環(huán)境行政不作為的根本法律途徑。

（一）建立對環(huán)境行政不作為事前防范的長效機制

1. 完善實體立法，防范環(huán)境行政不作為。目前，我國已有相關立法規(guī)定，如《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》、《關于審理環(huán)境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》、《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》，這些法規(guī)對約束環(huán)境行政不作為起到了一定的積極作用。因此，進一步完善環(huán)境保護實體法，嚴格執(zhí)行和追究有關人員的法律責任顯得更為迫切?？稍诃h(huán)境保護法、刑法、公務員法、單行環(huán)境法律法規(guī)等規(guī)定相應的行政責任和刑事責任。通過完善實體法，合理劃分環(huán)境行政主體的監(jiān)管職責，明確環(huán)境行政不作為的法定責任，對相關法律責任設定強制有效的承擔方式。endprint

2. 完善程序立法，保障相對人的程序權利。行政程序具有規(guī)范、制約、監(jiān)督行政行為的作用，對規(guī)范環(huán)境行政主體在程序上應當作為而不作為、遲延作為或者不當作為的行為具有積極的意義。要進一步健全環(huán)境行政時效制度。從環(huán)境保護的立場出發(fā)， 對環(huán)境行政主體明確規(guī)定較短的時限，促使其在特定事實出現(xiàn)時快速發(fā)應，積極作為；與此相反，為了便于行政相對人訴訟舉證和維權，則在環(huán)境行政程序上規(guī)定較長的訴訟時效。要健全環(huán)境信息公開制度， 進一步完善聽證程序，及時準確地公布環(huán)境監(jiān)管信息，鼓勵公眾參與環(huán)境監(jiān)管工作。

（二）健全環(huán)境行政管理與執(zhí)法體制

1. 理清行政管理權責，明確環(huán)境產權。我國目前沒有明確規(guī)定，到底由哪個或者哪些部門代表國家行使環(huán)境資源所有權，依法追究環(huán)境污染責任者的法律責任，在具體環(huán)境監(jiān)管上容易導致有利益爭相管理，有責任無頭管理的局面，產生環(huán)境行政不作為。所以，國家要采用基本法的形式來重新界定環(huán)境產權，明確各個環(huán)境行政主體的職權分工和職責范圍，對各部門、各地方的利益進行重新合理分配， 最大限度的發(fā)揮各主體的作用，防止出現(xiàn)相互推諉的不作為現(xiàn)象，提高環(huán)境行政主體執(zhí)法的積極性。

2. 理順現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，建立以環(huán)保管理部門為主的垂直管理體制。將統(tǒng)分結合的環(huán)境管理體制變?yōu)橐原h(huán)保綜合管理部門為主的中心管理體制。有的國家設立“懲治環(huán)境違法行為中心局”，組建專業(yè)化的執(zhí)法隊伍，加強環(huán)境行政執(zhí)法力度，使環(huán)境行政執(zhí)法職能由地方性、單一專業(yè)領域上升為統(tǒng)一的部門專業(yè)管理。我國可以借鑒該做法，強化環(huán)保綜合部門的中心管理地位，提高其權威性，以減少或控制環(huán)境行政不作為的發(fā)生。

3. 強化我國環(huán)境行政主體行政職權的權威性。完善我國的環(huán)境保護法律法規(guī)，改變目前環(huán)境執(zhí)法力度較弱的現(xiàn)狀，賦予環(huán)保部門強制措施權，如查封、凍結、扣押、沒收等，使強制執(zhí)法的權威性在嚴懲環(huán)境違法行為面前發(fā)揮積極效果。擴大環(huán)保部門的行政職權，將實施“限期治理”、“停產整頓”和“停批停建項目”的決定權賦予環(huán)境監(jiān)管部門。通過強化環(huán)保部門的強制性權利，以避免由于環(huán)境行政權力的軟弱導致的環(huán)境行政不作為。

（三）完善對環(huán)境行政不作為的司法審查和監(jiān)督制度

1. 完善對環(huán)境行政不作為的司法審查制度。我國現(xiàn)行立法在規(guī)制環(huán)境行政不作為方面依然存在著諸多不足，可以通過以下幾方面來完善。一是擴大環(huán)境行政不作為的司法審查范圍。環(huán)境行政不作為行為是否屬于環(huán)境行政訴訟受案范圍，是由行政訴訟法及最高人民法院的司法解釋來規(guī)定的?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第2、11、12條， 最高人民法院出臺的《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第1條和《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條共同構成判斷環(huán)境行政不作為是否屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)范體系。對于環(huán)境管理部門遲延上報，不按時監(jiān)測、檢查， 不及時調查，不及時通報污染信息等行政不作為是否具有可訴性，卻無明確規(guī)定。為保障公民環(huán)境權益，必須擴大環(huán)境行政不作為的司法審查范圍，規(guī)定司法審查的范圍可以包括環(huán)境行政復議不作為，甚至是抽象的環(huán)境行政不作為。二是建立環(huán)境行政公益訴訟制度。賦予檢察機關或環(huán)保社團以起訴權，由其代表公眾提起相應的環(huán)境行政公益訴訟，維護廣大相對人的合法權益。三是將簡易程序引入環(huán)境行政訴訟法?？s短審查期限，從快處理環(huán)境行政不作為的司法審查案件，以充分保障相對人的環(huán)境權益。

2. 建立對環(huán)境行政不作為的國家賠償制度?！秶屹r償法》對于行政不作為造成的損害沒有作出國家賠償?shù)拿鞔_規(guī)定。國家賠償救濟是一切行政救濟的歸宿點。應進一步完善國家賠償法，明確規(guī)定環(huán)境行政不作為的國家賠償責任，賦予相對人獲得國家賠償?shù)臋嗬?，明確國家賠償義務和范圍，完善公務員賠償責任的追繳制度等。對于沒有采取責令履行方式或雖經責令履行但仍給特定環(huán)境行政相對人造成損失的不作為，可責成環(huán)境行政主體予以賠償，促使環(huán)境行政主體積極地進行環(huán)境行政作為。

3. 完善環(huán)境行政管理的監(jiān)督機制。缺乏有效監(jiān)督機制是環(huán)境行政不作為產生的體制因素，要減少環(huán)境行政不作為造成的損害就必須健全和完善內外部監(jiān)督機制，消除滋生環(huán)境行政不作為的負面因素，維護相對人的合法權益和公共環(huán)境利益。首先，建立健全環(huán)境行政主體的內部監(jiān)督機制。建立“三位一體”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管模式，即包括專門行政監(jiān)督部門、上級主管部門和環(huán)境行政機關內設的監(jiān)督部門，義務執(zhí)行機構與監(jiān)督執(zhí)行機構相互分離，提高環(huán)境行政主體的自我監(jiān)督能力。其次，完善環(huán)境行政管理的外部監(jiān)督。強化國家權力機關對環(huán)境行政管理工作的專項工作監(jiān)督，用公共權力制約行政權。最后，加強社會公眾和新聞媒體等社會監(jiān)督力量。形成既保障環(huán)境行政主體的執(zhí)行性和獨立性，又發(fā)揮社會監(jiān)督實效性的工作局面，從根本上遏制環(huán)境行政不作為的發(fā)生，切實維護和實現(xiàn)廣大人民的環(huán)境權益。

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