于澤雯

摘 要：1988年緬甸軍政府接管國家權(quán)力后，美緬關(guān)系惡化，美國撤回駐緬大使，將使館降為代辦，并對緬甸實施嚴(yán)厲的制裁，以期迫使緬甸改變政治體制。然而20多年過去了，制裁并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而使緬國內(nèi)反美情緒高漲。奧巴馬政府上臺以來，推行“巧實力”外交及“重返亞太”戰(zhàn)略，恰逢緬甸國內(nèi)進(jìn)行“民主化”改革并有意與美接觸，美國調(diào)整對緬外交順勢進(jìn)行。從奧巴馬政府調(diào)整對緬外交政策的主要內(nèi)容入手，總結(jié)歸納其特點。

關(guān)鍵詞：美國；緬甸；外交政策；特點

中圖分類號：D73/77 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0018-02

緬甸1948年脫離英國殖民，宣告獨立，美國即與之建交，直到1988年，兩國關(guān)系雖有波折，但總體上正常發(fā)展。1988年，因為美國無意與緬甸軍政府發(fā)展關(guān)系，兩國關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，美國對緬甸實施制裁，甚至一度將其作為美外交議程里的“敵人”。隨后的20多年里，美國幾次通過立法，加大對緬甸的制裁力度，并不斷向緬甸軍政府施壓，要求緬甸結(jié)束“獨裁”統(tǒng)治，走民主治國的道路。

然而，單純的制裁措施并沒有起到終結(jié)緬甸軍政府統(tǒng)治，也沒有為緬甸帶來“民主”和“自由”，被認(rèn)為是一個徹底的失敗。美國國內(nèi)開始廣泛討論是否應(yīng)該解除對緬制裁，接觸緬甸軍政府是否有必要和能否成功，是否應(yīng)該努力協(xié)調(diào)其他國家對緬甸開展外交等。2009年9月，經(jīng)過7個月的審查、論證和磋商，奧巴馬政府宣布調(diào)整對緬甸的外交，在不改變現(xiàn)有制裁措施的基礎(chǔ)上，直接與軍政府展開對話，討論如何促進(jìn)緬甸的民主和人權(quán)，以及在更大程度上與軍政府開展在國際安全問題上的合作，如防止核擴(kuò)散和打擊毒品犯罪活動等。具體改革內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化四個大的方面。

一、恢復(fù)大使級外交關(guān)系并與緬政府接觸

1988年緬甸軍政府接管國家政權(quán)，美國召回駐緬大使，將駐緬使館降為代辦級。2012年6月17日，白宮發(fā)表聲明，奧巴馬總統(tǒng)正式宣布提名米德偉為美國駐緬甸大使，使之成為22年以來首位美國駐緬甸大使。

恢復(fù)大使級外交關(guān)系是美國與緬甸接觸的成果之一，美緬兩國直接對話也是美國調(diào)整對緬外交政策的重要內(nèi)容。2009年8月，美國國會參議院吉姆·韋伯（Jim Webb）出訪緬甸，成為緬甸領(lǐng)導(dǎo)人接見的首位美國官員。由于緬甸政府的積極回應(yīng)，韋伯的訪問取得了比預(yù)期更好的效果，兩國開啟了對話的大門。隨著美國政府注意到緬甸的改革，注意到出現(xiàn)在緬甸的“進(jìn)步火花”（Flickers of Progress），奧巴馬決定派國務(wù)卿希拉里出訪緬甸，她成為1955年以來首位出訪緬甸的國務(wù)卿，緬美關(guān)系此后將進(jìn)入“新篇章”，美國與緬甸對話的級別顯著提升。2012年12月，奧巴馬成功連任美國總統(tǒng)，隨即對緬甸進(jìn)行了訪問，成為美國首位訪問緬甸的現(xiàn)任總統(tǒng)。奧巴馬稱兩國的對話富有建設(shè)性，對話僅是兩國外交關(guān)系發(fā)展的第一步，希望緬甸繼續(xù)改革進(jìn)程。2013年5月，緬甸總統(tǒng)吳登盛應(yīng)邀對美國展開正式訪問，成為緬甸47年來首次訪美的國家元首，兩國元首也實現(xiàn)了互訪。此外，2012年10月，奧巴馬政府首次與緬甸政府就人權(quán)事務(wù)舉行了正式雙邊對話，2013年8月1日，首輪美國-緬甸打擊人口販運(yùn)對話（U.S.-Myanmar Trafficking in Personsdialogue）在內(nèi)比都舉行，美緬兩國繼續(xù)擴(kuò)展對話渠道，擴(kuò)大對話范圍，不斷豐富兩國的接觸成果。

二、逐步放松制裁

奧巴馬政府之前，美國政府對緬甸外交的內(nèi)容幾乎全部都是制裁。這些制裁措施主要有：停止對緬甸援助，撤銷緬甸的貿(mào)易普惠制；阻止國際金融機(jī)構(gòu)雙邊或多邊向緬甸提供援助；禁止給緬甸高官及其家屬發(fā)放簽證；實行武器禁運(yùn)等。2009年奧巴馬政府重新審視制裁的影響和效果，宣布將調(diào)整對緬外交，美國開始逐步放松對緬甸的制裁。2012年4月，美國國務(wù)卿希拉里發(fā)表講話，宣布美國政府積極與國會磋商，并號召歐洲及亞洲的盟友一道，放松對緬制裁。具體到制裁政策，希拉里表示美國將分階段放松對緬制裁，包括準(zhǔn)備放寬某些緬甸政府官員和國會議員旅游簽證、考慮放松對緬甸投資的禁令、考慮取消對緬提供金融服務(wù)禁令等。具體放松制裁的實踐包括：2012年5月允許向緬甸提供金融服務(wù)，2012年7月開始允許在緬進(jìn)行新投資，2012年9月取消簽證禁令并允許向緬提供援助，2012年10月開始允許國際金融機(jī)構(gòu)向緬提供援助，2012年11月放寬從緬進(jìn)口商品的限制等。

不僅如此，奧巴馬政府為了進(jìn)一步加強(qiáng)對緬甸人民的支持，決定向緬甸提供援助，并逐年加強(qiáng)援助力度。美國政府2014財年對緬援助金額將從2012財年的2880萬美元增至7540萬美元。2012年，美國重新恢復(fù)在緬甸的美國國際開發(fā)署（USAID）①辦事處，并通過國際開發(fā)署向緬甸提供政府援助。2012年美國國際開發(fā)署為緬甸的若開邦、克欽邦、撣邦提供共計620萬美元的人道主義援助。2014年3月，美國國際開發(fā)署與寶潔公司（P&G）合作，援助緬甸200萬美元用于飲用水凈化。

三、擬建立初步軍事聯(lián)系

除了接觸和放松制裁，隨著美國改善與緬甸的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)與緬甸的接觸就不可避免地涉及美緬兩國的防務(wù)、安全合作。緬甸希望進(jìn)一步發(fā)展兩國軍事關(guān)系，但美國國內(nèi)對此反對聲音較多，認(rèn)為緬甸目前的改革成果并不足以發(fā)展兩軍關(guān)系。緬甸是東盟成員國，美國可以借助東盟等其他多邊框架，開展與緬甸的防務(wù)、安全合作。這一權(quán)宜之計也為發(fā)展兩國雙邊軍事交往的試水，因而兩國軍事和安全合作多具象征意義。比較富有成效的是兩國重新啟動尋找美軍二戰(zhàn)在緬失蹤人員遺骸方面的合作。2004年，緬甸中斷了尋找美軍二戰(zhàn)遺骸的合作項目，直到2012年8月，緬甸軍方派員訪問美國“作戰(zhàn)失蹤人員聯(lián)合統(tǒng)計指揮部”（JPAC），同意尋找美軍二戰(zhàn)在緬失蹤人員。2013年3月，兩國成功合作實施搜尋任務(wù)。

此外，美國積極在多邊框架下建立與緬甸的軍事和安全合作。2010年，美緬兩國國防部長首次在東盟國防部長擴(kuò)大會議（ASEAN Defense Ministers MeetingPlus）上舉行雙邊會面。②緬甸國防部長自2011年出席一年一度的“香格里拉防務(wù)對話”，在2012年的“香格里拉防務(wù)對話”上，美國國防部長帕內(nèi)塔表示如果緬甸繼續(xù)改革，美國愿意與緬甸改善軍事關(guān)系。2013年2月，緬甸還首次以觀察員國身份參觀摩“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍演，并繼續(xù)參加今年的演習(xí)。然而這些舉措象征意義大于實際意義，美國國防部就表示，不會尋求與緬甸恢復(fù)正常的軍事交流與合作，不會恢復(fù)對緬甸外國軍事金融計劃（FMF）或國際軍事教育與訓(xùn)練計劃（IMET）。

四、加強(qiáng)民間交往

隨著美緬外交關(guān)系改善，兩國的公共外交也繼而展開并深入發(fā)展。首先，由美國國務(wù)院教育與文化事務(wù)局贊助的“旋律之路：美國音樂在國外”和“舞蹈韻律”文化交流活動，通過文化作為外交工具，培育人民之間的友誼，促進(jìn)民間交流。其次，2012年8月美國“體育特使”訪問緬甸，與緬甸青年舉行體育研討會；2013年1月，作為“籃球外交”的繼續(xù)，緬甸青少年訪問美國，參加美國籃球協(xié)會主辦的體育交流活動。第三，美國政府推動政府、學(xué)者、學(xué)生之間的交流機(jī)制（People-to-people exchange）促進(jìn)兩國關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，如在文萊-美國東盟英語能力強(qiáng)化項目的指導(dǎo)下，在緬甸建立語言教學(xué)項目，在美國-東盟富布賴特計劃的指導(dǎo)下在緬甸建立富布萊特英語教學(xué)援助試驗點，在東盟發(fā)起東南亞青年領(lǐng)袖計劃，推動緬甸學(xué)生赴美留學(xué)。第四，美國的智庫也加強(qiáng)與緬甸的交流，如2012年1月，美國亞洲協(xié)會在緬甸與新成立的緬甸發(fā)展資源研究所（Myanmar Development Resources Institute）開展第二軌道對話（TrackⅡdialogue）；8月，美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）亞洲高級研究員訪問緬甸等。此外，兩國還在旅游、媒體、醫(yī)療衛(wèi)生等方面也加強(qiáng)了交流和溝通。

五、總結(jié)

因為緬甸的地緣戰(zhàn)略地位和美國的全球影響力，美國調(diào)整對緬外交政策受到廣泛關(guān)注。美國施用“接觸”和“制裁”同時進(jìn)行的雙軌（Dual-track）外交，在保持現(xiàn)有對緬甸政府的制裁措施情況下，擴(kuò)大與緬甸的接觸政策，表征為“接觸”與多種政治、經(jīng)濟(jì)“制裁”的平衡，即“務(wù)實性接觸”（pragmatic engagement）。雖然美國加強(qiáng)與緬甸的接觸，并放松對其制裁，但是美國仍然保留了一部分制裁措施，如凍結(jié)緬甸政府高級官員在美國金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、限制特殊商品的進(jìn)口、保留武器禁運(yùn)等。未來，美國將繼續(xù)執(zhí)行“務(wù)實性外交”政策，并不急于解除制裁，也不急于迫使緬甸政府進(jìn)行政治制度的變革，而是一步一步、循序漸進(jìn)引導(dǎo)緬甸改革，從而使美國的民主價值觀進(jìn)一步傳播開來，使美國進(jìn)一步擴(kuò)大在亞太地區(qū)的影響力。美國政府表示，“接觸”或“制裁”本身并不是美國對緬外交的政策目標(biāo)，緬甸國內(nèi)進(jìn)行改革并發(fā)生改變才是美國最為關(guān)心的。美國希望緬甸通過改革的具體“行動”作為交換條件，從而“換取”美國對緬外交政策的進(jìn)一步調(diào)整，這也被稱之為“行動換行動”（action-for-action）的外交策略。然而，美國對緬甸目前的改革情況并不滿意，2014年5月奧巴馬政府又根據(jù)美國法律恢復(fù)了部分對緬制裁，包括禁止美國個人或公司在緬甸進(jìn)行投資。不過，奧巴馬政府早就意識到，改變需要時間，美國政府表示不會以某幾次會議的結(jié)果來判斷務(wù)實接觸是否成功，與緬甸接觸應(yīng)該是長期的、緩慢的、循序漸進(jìn)的過程。未來美國還會密切關(guān)注緬甸的改革情況，尤其是緬甸2015年大選的情況，其對緬甸外交政策將靈活調(diào)整。

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