王列軍

怎樣認識居住證制度

王列軍

“對未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度” 是今年政府工作報告對有序推進人口市民化提出的一種解決方案。日前印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》強調(diào)，“全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據(jù)”?？梢?，居住證在未來城鎮(zhèn)化及基本公共服務(wù)均等化方面將扮演重要角色。

實際上，居住證并非新生事物。北京市早在1999年就出于引進高層次人才目的實施了居住證制度。引進的人才憑居住證就能享受戶籍人口享有的絕大多數(shù)服務(wù)和權(quán)益，甚至超出市民待遇。但這種居住證的申領(lǐng)條件比較高，覆蓋范圍小，影響有限。

我們當前所說的居住證制度是近幾年各地對戶籍制度進行改革探索的產(chǎn)物，主要目的是流動人口管理，特別是針對進城務(wù)工農(nóng)民的管理和服務(wù)，與之前的人才居住證是同名的兩種不同證件和人口管理制度。戶籍制度本是一種人口登記和管理制度，卻附著了大量公共服務(wù)和權(quán)益。由于戶口遷移，特別是農(nóng)業(yè)戶口遷移至城市存在較高門檻和較大障礙，隨著人口流動性增強，人口的實際居住地與戶口登記地分離現(xiàn)象突出，戶籍制度日益無法有效進行人口管理。針對這種情況，全國從1985年開始實施暫住證制度，要求擬在城鎮(zhèn)暫住時間超過3個月的16周歲以上人口申領(lǐng)暫住證。但是暫住證制度是單純的人口管理制度，流動人口對比積極性不高，暫住登記率低，實施效果不佳。

天津市規(guī)定已居住半年以上且擬繼續(xù)居住的境內(nèi)來津人員，都應(yīng)當申領(lǐng)居住證；凡符合條件的居住證持有人，通過積分方式可以申辦天津市常住戶口。圖為1月11日，來津人員在濱海新區(qū)人口服務(wù)管理中心申領(lǐng)居住證。

在這一背景下，各地探索用居住證逐步取代暫住證。居住證制度的進步意義在于，一是改變了名稱，改“暫住”為“居住”，消除了語言歧視，有利于增強流動人口的歸屬感。二是流動人口申領(lǐng)居住證后，能夠享有相當一部分與城市戶籍人口同等的公共服務(wù)和社會福利，而非只有接受管理的義務(wù)。如福建省在除廈門外的地區(qū)推行全省城鄉(xiāng)居民持居住證在居住地參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的政策。三是居住證是轉(zhuǎn)為常住戶口的一種渠道，為流動人口落戶提供了一種可預(yù)期的階梯。在上海市，只要滿足居住證持有達到7年、積分達到一定標準等條件，就有資格申請獲得上海戶籍。四是在城鎮(zhèn)化過渡期盡可能保障進城農(nóng)民的權(quán)益，他們一方面在城市務(wù)工時可以享受大城市提供的服務(wù)和福利，另一方面他們保留了農(nóng)村戶口，不必放棄在農(nóng)村的土地，讓他們由城市回到農(nóng)村依然有土地作為生存保障。

總的說來，居住證制度是一種較為現(xiàn)實的大城市戶籍制度改革路徑。居住證制度改變了城市居民享有福利和權(quán)益的絕對狀態(tài)，增設(shè)了部分享有這一中間狀態(tài)，提高了流動人口申領(lǐng)居住證的積極性。居住證制度以居住年限、就業(yè)年限、社保繳費年限等作為管理條件，鼓勵了以就業(yè)為目的人口流動，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等原則，也避免了給城市突然造成較大的公共服務(wù)供給壓力。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部第一研究室主任、副研究員）

本欄責(zé)編：顏牛

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