覃愛玲

梳理最近幾屆中央政府的施政歷程可以發(fā)現(xiàn)，每屆政府開始施政后，都會(huì)進(jìn)行一定的政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整，以便提高效率，實(shí)現(xiàn)自己的施政目標(biāo)。

而“簡(jiǎn)政放權(quán)”這個(gè)大家都爛熟于胸的政策詞匯，因其對(duì)新一屆中央政府的現(xiàn)實(shí)重要性，在過去一年和將來一段時(shí)間內(nèi)，都具有關(guān)鍵性作用。國務(wù)院總理李克強(qiáng)的《政府工作報(bào)告》在回顧2013年工作時(shí)就談到，加快轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府的“開門第一件大事”。

過去一年，中央政府的簡(jiǎn)政放權(quán)取得了一定成效，但如何在此基礎(chǔ)上深入下去，以及地方政府如何在接過中央政府下放的職權(quán)后，不進(jìn)行截留，而是以適合當(dāng)?shù)氐姆绞揭婪ㄟ\(yùn)用，成為接下來政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。

2013年全國“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)總理在中外記者招待會(huì)上曾承諾，“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減1/3以上”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，一年來，國務(wù)院共分批取消和下放了416項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，并修訂了政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，推動(dòng)工商登記制度改革。在李克強(qiáng)總理的政府報(bào)告中，這些措施與營(yíng)改增等減稅、減費(fèi)手段一起，被認(rèn)為給市場(chǎng)松了綁，為企業(yè)添了活力，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1500多億元，并使得“全國新注冊(cè)企業(yè)增長(zhǎng)27.6%，民間投資比重上升到63%”。而中央國家機(jī)關(guān)“三公”經(jīng)費(fèi)減少35%，31個(gè)省份本級(jí)公務(wù)接待費(fèi)減少26%。

放權(quán)，從對(duì)象上分，一是向社會(huì)放權(quán)，即徹底取消不合理、不合法的管制；二是向下放權(quán)，即將權(quán)力從以各部委為主體的中央政府下放到各省市地方政府。在這種自上而下推進(jìn)的改革中，一般認(rèn)為，作為主動(dòng)者的中央政府的自我削權(quán)更為“真誠”，而下到地方一級(jí)政府，由于本身介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域甚深，作為利益巨大的主體，可能通過各種方式截留。

從內(nèi)容來看，一是在經(jīng)濟(jì)方面，針對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行放開；二是針對(duì)科研、教育和醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域的放開。由于列出了非常具體的數(shù)目清單，這種“簡(jiǎn)政”方式較易在短期內(nèi)看出成果。

此輪簡(jiǎn)政放權(quán)的重點(diǎn)顯然主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在市場(chǎng)進(jìn)入階段，包括被稱為“一塊錢可注冊(cè)公司”的登記制度改革，試圖從監(jiān)管理念上改事前審批為事中監(jiān)管和事后追責(zé)。而因其與政府直接相聯(lián)系，是政府直接控制經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)方式之一，國有企業(yè)某種程度上也可以算是“政”的一部分。過去一年，民資進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策預(yù)期明顯加快。

經(jīng)濟(jì)改革去行政化難，社會(huì)改革去行政化更難。比如十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的改革方案要求大學(xué)進(jìn)行去行政化改革。在全國“兩會(huì)”過程中，全國政協(xié)委員、中國礦業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)姜耀東說出了“中國只有一所大學(xué)，就是教育部大學(xué)，我們都是分院”這一引起廣泛共鳴的話語。他認(rèn)為，不去行政化，大學(xué)就沒法辦好，因?yàn)楦咝ＰｉL(zhǎng)有級(jí)別，政府掌握了高校的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，高校領(lǐng)導(dǎo)只能唯上。

但是，目前在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革顯然仍處于初步甚至尚未起步階段。一度被寄予中國大學(xué)改革希望的南方科技大學(xué)，新上任的校黨委書記出乎意料，并非來自學(xué)術(shù)界或教育界資深人士，而是來自長(zhǎng)期與教育毫無關(guān)系的行政部門，一時(shí)輿論嘩然。

官僚系統(tǒng)的不斷自我膨脹和低效率，是現(xiàn)代國家治理過程中深感頭疼的問題。這決定了，為使整個(gè)體制有效運(yùn)作，必須進(jìn)行周期性的人員機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

對(duì)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，或減人，或減錢，或減職能。在朱镕基擔(dān)任國務(wù)院總理的時(shí)候，中央政府曾進(jìn)行了大規(guī)模的人員精簡(jiǎn)。而新一屆中央政府選擇的是，首先對(duì)職能進(jìn)行精簡(jiǎn)，并未觸動(dòng)人員的職位問題，但中央政府設(shè)置了底線，即“約法三章”中的“財(cái)政供養(yǎng)人員總量只減不增”。

還有一個(gè)細(xì)節(jié)很重要，即眾所周知，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)編制工作的中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)自1988年成立以來，一直是總理擔(dān)任主任，李克強(qiáng)這屆中央政府也不例外。2013年6月，國務(wù)院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦，國務(wù)院審改辦設(shè)在中央編辦。編制問題和審批制度改革直接捆綁在一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)控制政府機(jī)構(gòu)人員膨脹作用更大。

改革路徑的選擇和改革目標(biāo)是緊密相關(guān)的。這一屆政府簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)注點(diǎn)并非放在精簡(jiǎn)本身，而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代政治文化的背景下，經(jīng)濟(jì)上讓市場(chǎng)起決定性作用，社會(huì)領(lǐng)域讓民間力量發(fā)揮更大作用，站在“政府與市場(chǎng)關(guān)系”、“政府與社會(huì)關(guān)系”的高度，對(duì)政府進(jìn)行限權(quán)，通過加大市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，減小政府存在，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力。

的確，中國社會(huì)目前面臨的主要問題是政府對(duì)市場(chǎng)干涉過多，官僚系統(tǒng)對(duì)整個(gè)社會(huì)干涉過多，嚴(yán)重壓制了社會(huì)活力和創(chuàng)造力。過去幾年，政府并沒有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路上進(jìn)一步前進(jìn)，而是隨著經(jīng)濟(jì)能力的加強(qiáng)，加大了對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的介入。

例如，政府權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模介入，使得地方政府成為大規(guī)模投資主體，國有企業(yè)大步發(fā)展，這種以“政績(jī)”而非“效率”為驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致了目前中國經(jīng)濟(jì)存在的最主要問題：發(fā)展粗放，大量產(chǎn)能過剩，高額而不透明的地方債，與土地財(cái)政相關(guān)的高房?jī)r(jià)等等。

還比如，政府在科研領(lǐng)域投入大量財(cái)政資金，試圖建立一個(gè)“創(chuàng)新型國家”。結(jié)果是，大量的科研經(jīng)費(fèi)被濫用和浪費(fèi)，中國的科研水平和轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)升級(jí)所需的技術(shù)創(chuàng)新能力，并無大的起色，而由財(cái)政分配資金的模式，卻導(dǎo)致了更多科研機(jī)構(gòu)和人員對(duì)權(quán)力的依附。

除了以上這種“高度”性的原因，簡(jiǎn)政放權(quán)還有一些很具體的原因。比如，隨著經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政收入緊張，在財(cái)政豐盛年代一度占用大量社會(huì)資源的與政府相關(guān)的奢靡消費(fèi)變得難以持續(xù)下去。

在與強(qiáng)力反腐相結(jié)合的背景下，以整治“四風(fēng)”為口號(hào)的公務(wù)人員節(jié)儉活動(dòng)取得了令人意外的較大成功。過去一年中，對(duì)政府工作人員行為和心理影響最大的，是由紀(jì)委系統(tǒng)推進(jìn)的反腐敗和節(jié)儉之風(fēng)。社會(huì)上甚至出現(xiàn)了久違的“公務(wù)員要不要辭職”的小規(guī)模討論。就是全國“兩會(huì)”本身，與會(huì)議相關(guān)的各種消費(fèi)也大幅降低規(guī)格。

新一屆政府將簡(jiǎn)政放權(quán)作為頭號(hào)改革任務(wù)，從其成效中，某種意義上也可觀察執(zhí)政者的改革決心和能力。

改革本身的執(zhí)行力是關(guān)鍵問題。以數(shù)量為成效對(duì)審批權(quán)下放和取消進(jìn)行考評(píng)，有一定現(xiàn)實(shí)性，但可能面臨的一個(gè)問題是，保留下來的都是關(guān)鍵性的，或者將一些職能轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在。另一個(gè)擔(dān)心是，中央政府將權(quán)力下放到地方政府后，地方政府成為新的“審批中心”，且由于不像中央政府受到各方關(guān)注，更容易濫用權(quán)力。

李克強(qiáng)總理在“兩會(huì)”前夕的國務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上就再次批評(píng)了“中梗阻”現(xiàn)象，直指“少數(shù)地方和部門搞上有政策、下有對(duì)策，各取所需，有利的就辦，沒利的就拖”。

現(xiàn)實(shí)中，大量的增加交易成本、容易滋生腐敗的行政審批仍然存在，審批制度改革仍需要深入進(jìn)行。比如，作為全國政協(xié)委員的許家印在“兩會(huì)”上就表示，總理提到建立權(quán)力清單制度，清單之外的，一律不得實(shí)施審批，房地產(chǎn)行業(yè)的確有很多多余的審批，而且有一些是雁過拔毛的。他提議，住建部進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一和全面清理，哪些是該審批的，哪些是多余的審批。有意思的是，當(dāng)許家印“吐槽”的時(shí)候，住建部副部長(zhǎng)仇保興也在審議現(xiàn)場(chǎng)，但沒有回應(yīng)。

在前述廉政工作會(huì)議上，李克強(qiáng)提出，取消下放審批事項(xiàng)，不僅要看數(shù)量，還要重質(zhì)量，要把那些含金量高的、管用的，真正能夠激發(fā)市場(chǎng)活力的直接放給市場(chǎng)、放給企業(yè)。對(duì)那些反映多、意見大、又不利于激發(fā)市場(chǎng)活力的，還是要繼續(xù)取消下放。在《政府工作報(bào)告》中，他提出了2014年的目標(biāo)，再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上。如果順利完成，李克強(qiáng)在2013年的承諾就得到了實(shí)現(xiàn)。

簡(jiǎn)政放權(quán)面臨的另一個(gè)重要問題是，如果真的簡(jiǎn)了政后，即使控制住總量，但財(cái)政供養(yǎng)人員的存量仍是龐大的，人怎么辦？雖然在某些部門和地區(qū)的公務(wù)人員人手緊張，但一個(gè)普遍性的現(xiàn)實(shí)是，許多地方公務(wù)人員人浮于事。精簡(jiǎn)職能但不主動(dòng)減人，不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)加大，大量的政府雇員繼續(xù)存在，必然會(huì)自動(dòng)增添或需要或不需要的各種政府職能，容易陷入長(zhǎng)久以來中國控制裁減公務(wù)員和政府職能的膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)循環(huán)中。

因此，中央政府對(duì)改革路徑的選擇是比較務(wù)實(shí)的，就是從編制、審批、財(cái)政等源頭上把政府的活動(dòng)管住，倒逼政府內(nèi)部積極變化的發(fā)生。當(dāng)然，也只有從源頭上管住，“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”這樣自動(dòng)化解公務(wù)人員過多問題的“突圍”辦法，才不會(huì)在實(shí)踐中落空。