葉竹盛

改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展成為決定官員升遷的最重要指標，即所謂“以GDP論英雄”。這一點常常被認為既是中國經(jīng)濟保持長期高速增長的重要原因，也是目前中國社保、環(huán)境、醫(yī)療等領(lǐng)域出現(xiàn)諸多困境的根源。

2014年全國“兩會”上，和十八屆三中全會一脈相承，李克強總理在《政府工作報告》中同樣提出要“完善政績考核評價體系，切實把各方面積極性引導到加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)科學發(fā)展上來”。在新的改革形勢下，有可能發(fā)展出一個新的考核體系嗎？其他諸如民生、環(huán)保方面的指標會像經(jīng)濟發(fā)展一樣有效影響官員行動嗎？

《南風窗》記者就此話題專訪了北京大學光華管理學院教授周黎安。在《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》一書中，他曾提出用晉升錦標賽的模式來分析中國官員的行動邏輯，解釋政府行為和地方政府間競爭所表現(xiàn)出來的種種現(xiàn)象。

《南風窗》：目前中國官員正式的考核體系中，經(jīng)濟增長并不是唯一指標，對官員的要求實際上是多方面的，但為何在實踐中，GDP卻成了最重要的考核指標？

周黎安：經(jīng)濟發(fā)展是不是考核官員最重要的指標，在學術(shù)上還存在爭議。但以我的研究，包括領(lǐng)導人講話都反映出來，在執(zhí)行過程中，考核官員的確比較側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展的指標。為什么其他指標被弱化了？這主要有兩方面的原因。首先是作為一個人口大國，要改善人民生活，解決方方面面的問題，中國經(jīng)濟發(fā)展的壓力非常大，到現(xiàn)在都存在，只是說在不同階段，壓力大小可能不一樣。

另一方面，雖然在考核干部時可能會提出各種指標，但是經(jīng)濟發(fā)展這個指標相對比較客觀，比較容易測度，容易讓大家看得見，產(chǎn)生的結(jié)果也相對比較公平。如果按照一個人的品德、口碑等軟性指標，可能比較主觀，缺少公平性。比如說，晉升時經(jīng)常在年齡問題上一刀切，就是為了擺脫不必要的非議，使結(jié)果相對公平。使用GDP作為主要考核指標應(yīng)該也有這個考慮。

《南風窗》：地方首長為了達到考核目標，必然會調(diào)動整個政府機器，因此怎樣考核官員實際上決定了地方政府會進行怎樣的競爭。地方政府競爭可能促進制度創(chuàng)新，但也可能帶來災(zāi)難性后果。大躍進時代各地大放衛(wèi)星也是地方政府競爭的結(jié)果，那么競爭GDP的方式呢？

周黎安：我最近也在做“大躍進”和大饑荒時期的一些研究，非常關(guān)注當年政府競爭和當下的區(qū)別與聯(lián)系。兩個時期的官員競爭至少存在4個方面的區(qū)別。

首先是競爭的參與形式。改革開放之初，黨內(nèi)已經(jīng)形成共識，不再以階級斗爭和路線斗爭來處置績效不好的官員。過去階級斗爭和路線斗爭像緊箍咒一樣，官員沒有退出權(quán)，如果表現(xiàn)不好，就可能被打成反革命或者右傾機會主義，不僅被撤職，還要面臨人身傷害。導致官員只能跟進上面的政策，而且是以極端的扭曲人格的方式進行。鄧小平時代更加溫和，官員有了體面退出的機會。表現(xiàn)不好的官員，可以提前退休，也可以調(diào)整崗位，這就改變了競爭的激烈性質(zhì)。

第二點，現(xiàn)在不再像毛澤東時代一樣，存在一個絕對的權(quán)威。如果有一個絕對的權(quán)威，所有人都會不惜一切投其所好，出現(xiàn)大家搶著放糧食衛(wèi)星，最后導致饑荒的極端結(jié)果。改革開放后鄧小平雖然是改革的總設(shè)計師，但是允許黨內(nèi)有不同觀點的爭論，比如改革派與保守派之爭，為持不同觀點的官員提供了不同選擇。改革派和保守派之間還會相互制衡，避免整個改革進程走向極端。因此在現(xiàn)在的錦標賽模式下，地方官員面臨更多的選擇，競爭變得更加溫和與多樣化。

第三點就是，毛澤東時代的錦標賽是在計劃經(jīng)濟條件下進行的，比如說基建投資，因為沒有市場價格信號，根本沒辦法保證效率和投資效益。而最近30多年是在不斷市場化情況下進行的，官員之間的經(jīng)濟競爭畢竟還是要依托市場，效率高低必須要經(jīng)過市場檢驗，最后競爭的結(jié)果也會通過一系列信號（如人均收入、地方債務(wù)、財政赤字、企業(yè)倒閉）表現(xiàn)出來。

最后是競爭對象發(fā)生了變化，大躍進時期地方競爭圍繞著糧食和鋼鐵，為了非常狹隘的經(jīng)濟指標犧牲其他所有指標，導致資源配置的扭曲非常大。GDP至少是具有綜合性的一個經(jīng)濟指標，雖然也會帶來環(huán)境、教育、醫(yī)療等民生方面的問題，但是相對糧食、鋼鐵等單一具體的指標而言，還是比較全面，扭曲作用也小很多。

《南風窗》：雖然說現(xiàn)在政府間競爭相對溫和了，但有些領(lǐng)域還是會出現(xiàn)投資過熱等不理性的經(jīng)濟行為。

周黎安：這就是所謂的“上有所好，下必甚焉”。我有一項研究發(fā)現(xiàn)，過去30多年，從中央到地方，各級經(jīng)濟增長指標存在層層加碼的情況。這是因為自上而下考核的根本性質(zhì)沒有改變，多層級錦標賽競爭的結(jié)構(gòu)沒有改變，大家都想在上級面前表現(xiàn)得好一些，就會產(chǎn)生過度競爭的結(jié)果。

此外，相對于市場競爭，官場競爭更具有零和性質(zhì)。兩個企業(yè)競爭，比較能夠找到雙贏的合作空間，只要合作利潤大于零，就總是可以找到利潤分配的方式。但是兩個官員難以合作，倘晉升機會只有一個，就沒有多少合作的空間，是一種零和博弈。零和博弈容易出現(xiàn)惡性競爭，比如拆臺式競爭，包括不計代價地進入某個行業(yè)，產(chǎn)能過剩，基建投資急速增長，地方保護主義等等。官員競爭取決于績效的相對位次，就算都虧，只要我的虧得少，我也贏了，這使得官場競爭沒有財務(wù)盈虧的底線。市場競爭一定是有底線的，不能有虧損，至少不能有長期虧損。

《南風窗》：目前中國許多地方都在推動地區(qū)間合作。經(jīng)濟綜合體比較成熟的長三角和珠三角都是不同地區(qū)融合的結(jié)果，如果官員之間競爭容易變成零和性質(zhì)，是不是說地區(qū)間融合也會有更多困難？

周黎安：是有這個問題。不是說官員不合作，而是合作的空間相比企業(yè)競爭要狹窄。比如區(qū)域合作，為什么長三角和珠三角能夠做得更好？有市場化程度的因素，但是政治合作也是一個重要的解釋因素，這是我提出來的一個觀點。因為在長三角，上海是龍頭，和其他省份不在一個級別上競爭，雖然浙江和江蘇之間還在競爭，但是都愿意和上海接軌，增強自己的競爭優(yōu)勢。正因為官員可能有各自的政治計算在里面，所以地方合作的效果怎樣，常取決于政治競爭的格局，比如安徽的桐城，就會很愿意加入長三角，以便于和安徽其他地級市競爭。珠三角也是一個道理。相比之下，京津冀的合作情況就不一樣了，最近媒體報道習總書記親自出面讓三方坐下來談合作，打破“一畝三分地”，這在我印象中很少見。

《南風窗》：以經(jīng)濟發(fā)展為核心的官員激勵和政府競爭會帶來很多不良后果，最嚴重的方面表現(xiàn)在哪里？

周黎安：主要有兩個層面，首先是“多任務(wù)”下的激勵會發(fā)生扭曲。政府的職責，按性質(zhì)來講，應(yīng)該多任務(wù)的，不僅是經(jīng)濟發(fā)展，還有民生、環(huán)保、教育、醫(yī)療等等。因為在實際考核過程中，存在“GDP崇拜”，因此一定會犧牲其他方面的公共職責，盡可能單方面促進經(jīng)濟發(fā)展，這樣的發(fā)展一定是高成本的。

第二個層面是中國市場化的過程，包括地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，會帶上官場競爭的烙印，產(chǎn)生一系列不良影響。比如上面說的地區(qū)之間的不合作，還有地方的保護主義都是對經(jīng)濟的負面影響。有很多地區(qū)間的合作本來可以實現(xiàn)，但是官員出于GDP競爭的計算，會干擾合作的實現(xiàn)。

我最近的研究發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，地級市的市委書記前后兩任接任的年份，GDP增速會出現(xiàn)明顯的下降。全國300多個地級市，平均是0.5%左右，也就是每換一任市委書記，差不多每個地級市的GDP數(shù)據(jù)平均下降10億左右。一年平均有70多個市委書記發(fā)生換任，也就是相當于GDP下降了700億。

GDP下降，有一部分是后任擠水分的結(jié)果，前任走了，當年的GDP由后任來報，他有動力把賬壓低一點來報，來年的增長自然就會高一些。大家都說我們的GDP數(shù)據(jù)有水分，其實在換任的時候水分每次都要被擠掉一些，如果前面有虛報，后任可能就把這些水分擠掉，甚至還有可能認為壓低真實的GDP。還有一部分下降是因為前任的工程，后任可能會另起爐灶，荒廢不管；或者是前任知道自己快要走了，不好好干了，只考慮怎樣平穩(wěn)過渡，不去考慮對長期發(fā)展有益的東西。

在成熟的市場經(jīng)濟體制下，一個地區(qū)的官員交替應(yīng)該不對市場產(chǎn)生大的影響，但在中國會帶來顯著的影響，就是因為在官員任期交接處，產(chǎn)生了激勵扭曲。

《南風窗》：現(xiàn)在有很多官員下海，也有一些官員寧可不升遷。官員激勵的出發(fā)點是官員有晉升的愿望，那么對于沒有晉升追求，或者說明知沒有晉升前景的官員來說，應(yīng)該怎樣激勵他們？

周黎安：在有些地方，做官的尋租空間特別大，以至于有官員不愿意升上去，因為職位越高，競爭越激烈，監(jiān)督也越嚴厲。從這點來看，反腐的力度一定要加強。中國為什么有內(nèi)生的要求年輕化的力量？誰都知道，過度強調(diào)年輕化是有問題的。中央也三令五申說不能按照年齡來劃線，但在具體執(zhí)行過程中，年輕化卻是很多地方考慮的因素。很多官員不僅有退休的年齡，還有退居二線的年齡。因為從上級來講，當然希望下面的人更為年輕，晉升激勵比較強，他的晉升考核的指揮棒就起作用了。

但是晉升激勵總是有限的，只能對有機會的人產(chǎn)生強大的動力，對沒有機會的人，就失效了。因此單靠晉升激勵是有限的，要考慮把官員區(qū)分出事務(wù)官和政務(wù)官。有些官員不需要晉升到一個更高的行政職務(wù)，但是可能有更高的技術(shù)等級，匹配更高的工資收入。一些人專注于職業(yè)化和技術(shù)性的服務(wù)，做好了仍然有晉升的空間，而不一定要去追求更高的行政級別。

《南風窗》：以GDP為核心的政府競爭和官員激勵的一個制度基礎(chǔ)是政府在經(jīng)濟活動中扮演積極角色，且控制要素市場，新一輪改革的目標是要約束“看得見的手”，要素流通進一步市場化，要實現(xiàn)這個改革目標，是否意味著也要變革原有的激勵機制？

周黎安：目前這種官員考核的機制，實際上也強化了政府這只“看得見的手”對市場“看不見的手”的干預。晉升錦標賽就是以結(jié)果論英雄，對過程和程序的要求比較弱。官員在這種激勵之下，就會竭盡所能，常常用突破規(guī)則、破壞市場的方式，甚至非法或者黑箱操作的方式實現(xiàn)GDP增長的目標?，F(xiàn)在強調(diào)要依法辦事，簡政放權(quán)，都在重塑政府的能力。官員考核機制的轉(zhuǎn)型要和政府職能的轉(zhuǎn)型同步，如果說GDP還是核心的話，那么政府職能改革就是虛的，不能持久。

《南風窗》：現(xiàn)在提出的要用更加綜合的指標來考核官員，能產(chǎn)生預期效果嗎？

周黎安：我認為，僅靠完善指標體系，走不了很遠，一定要靠另外一種體制來彌補。

如果淡化GDP指標，綜合考核更多指標，可能會讓官員的行為變得無所適從，因為在一個比較復雜的體系之下，官員的某個具體行為對最后考核分數(shù)的影響會變得非常模糊。在具體執(zhí)行過程中，給官員太多指標，也可能會使考核過程變得更加模糊和主觀，可能會引發(fā)跑官賣官的隱憂。

并且，在簡政放權(quán)的背景下，政府更多的是提供服務(wù)，因此對官員考核更多應(yīng)該在服務(wù)指標上。但是服務(wù)怎么評價，不是讓上面的人來評價，而是讓公共服務(wù)的受眾來評價。比如官員在環(huán)保、醫(yī)療、教育等方面的表現(xiàn)，大家都可以看到，不需要量化，就可以通過人大、政協(xié)等體制內(nèi)已有的力量，對官員進行評估和投票，這個力量就可以矯正量化考核機制的缺陷。因此自下而上的考核和監(jiān)督機制變得很重要。具體而言，可以設(shè)計幾個簡單的指標進行考核，但是更多的得靠外部監(jiān)督手段，反映社會更多人群對官員績效的評估。上面一票，下面一票，兩個分數(shù)放在一起在考核官員，這可能是一個探索方向?，F(xiàn)在官員考核完全由組織系統(tǒng)或者上級決定，容易產(chǎn)生一些模糊的東西，得靠新增加的一票去克服。

要開辟一個新的官員評價渠道，這對中國是一個挑戰(zhàn)，在世界上都還沒有，需要我們積極探索。