陳衛(wèi)東

陳衛(wèi)東 中國刑事訴訟法學(xué)研究會常務(wù)副會長，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，訴訟制度與司法改革研究中心主任

本次改革的重要特色即先行試點(diǎn)，是一次觸及司法體制“深水區(qū)”的改革，涉及面廣、牽扯的利害關(guān)系更多。其聚焦的兩大弊病即當(dāng)前司法的地方化和行政化。

20 13年11月12日，中共中央十八屆三中全會通過并頒布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“全面深化改革決定”），為我國從縱深方向展開的司法體制改革規(guī)劃了基本框架，其改革的力度和深度均以從根本上解決司法公正問題和司法權(quán)威問題為著力點(diǎn)，并逐步確定上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海以及山西等七個(gè)省份，按照“可復(fù)制、可推廣”的原則，多重舉措共同匯力，探尋符合中國司法實(shí)際的司法體制改革之路。

改革試點(diǎn)應(yīng)采取多種方案

本次改革的重要特色即先行試點(diǎn)，確定七個(gè)試點(diǎn)省份，從中國的東、中、西部區(qū)域分配而言，均具有典型性，試點(diǎn)樣本的選擇思路是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

對于這一方面，可以從試點(diǎn)單位采取的試點(diǎn)方案中窺探。鼓勵(lì)各個(gè)試點(diǎn)省份針對同一改革目標(biāo)采取不同試點(diǎn)模式，通過橫向改革過程及其成效的對比，發(fā)現(xiàn)各個(gè)方案之間的優(yōu)劣以及在我國試點(diǎn)過程中有哪些可取之處和需要規(guī)避的地方。例如，針對法官、檢察官遴選委員會的設(shè)置，理論界和實(shí)務(wù)界對設(shè)置有著不同的聲音。故有的省份可以將這一機(jī)構(gòu)設(shè)置在政法委部門，有的省份則可以將其作為人民代表大會的組成部分，而有的省份則可以將其作為一項(xiàng)較為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，等等。又如，針對“員額制”的改革問題，仍值得慎重探討。

在本次改革過程中，上海市率先啟動這一方面的試點(diǎn)。根據(jù)上海的試點(diǎn)方案,將司法機(jī)關(guān)工作人員分成三類：法官、檢察官，法官助理、檢察官助理等司法輔助人員，行政管理人員。同時(shí)，這三類人員占總體隊(duì)伍人數(shù)的比例分別為33%、52%和15%，努力確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作。但其他試點(diǎn)省份就沒必要按照上海市的試點(diǎn)方案進(jìn)行相關(guān)人員比重設(shè)置，尤其是考慮到省級院、市中級院和基層院之間在案件審理壓力、法律職能定位等方面的差異，各試點(diǎn)單位就有必要結(jié)合本地區(qū)整體司法人員的在職狀況，對員額制人員試點(diǎn)的比例有所區(qū)別。這是穩(wěn)妥且明智的改革思路。因此，試點(diǎn)方案的設(shè)置是準(zhǔn)確地號準(zhǔn)了當(dāng)前改革發(fā)展方向的脈。

去除司法地方化、行政化兩大弊病

本輪改革是一次觸及司法體制“深水區(qū)”的改革，涉及面廣、牽扯的利害關(guān)系更多。其聚焦的兩大弊病即當(dāng)前司法的地方化和行政化，而有關(guān)改革舉措也是有針對性地展開的。

一方面，司法地方化現(xiàn)象主要表現(xiàn)在由于檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依照各級行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置，由同級人大產(chǎn)生并向其做工作報(bào)告，實(shí)行黨管干部原則，并且相關(guān)經(jīng)費(fèi)均由當(dāng)?shù)卣枰员Ｕ?，使得司法機(jī)關(guān)不得不聽命于地方，成為“地方的機(jī)關(guān)”。針對這些問題，2013年“全面深化改革決定”以及隨后最高人民法院發(fā)布“四五改革綱要”等文件，堅(jiān)持改革司法管理體制的去地方化思路，推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，以此確保國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

另一方面，司法行政化問題即我國法院、檢察院等機(jī)關(guān)的設(shè)置及其人員配置，基本仿照政府系統(tǒng)及其公務(wù)員體制，體現(xiàn)濃厚行政色彩，司法屬性與行政屬性的差異必然給司法工作帶來難以消弭的沖突，直接后果即難以保證司法工作順暢開展，影響司法工作人員的積極性。解決這一問題有迫切的現(xiàn)實(shí)性，因此改革必須遵循司法規(guī)律，深化法院人事管理體制，以充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。

本輪改革應(yīng)注意的問題

本輪改革的思路和方向是正確的，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)問題，以防止出現(xiàn)偏差而影響改革的實(shí)效。

改革的合法性問題。去除司法地方化，交由省級層面來決定司法人員的選任、升遷及其待遇等，是與我國《憲法》和《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等基本法律規(guī)定相沖突的。因?yàn)槲覈稇椃ā返?01條、第128條、第133條以及《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》都確立了各級人民法院的院長、檢察長由同級人大選舉和罷免。而根據(jù)地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物由省級院統(tǒng)管的司法改革措施，則要求地方法院院長和檢察長應(yīng)當(dāng)由省級院統(tǒng)一管理任命。這就產(chǎn)生了省級統(tǒng)管與現(xiàn)行人民代表大會任免模式之間的沖突問題。從改革的實(shí)效性出發(fā)，最根本的解決路徑就是修改現(xiàn)行《憲法》及《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等相關(guān)規(guī)定，尤其是要修改《憲法》當(dāng)中法院院長、檢察院檢察長等人員由所在地人大及其常委會選舉和罷免的規(guī)定，改由省級人大常委會決定，以徹底解決地方黨政機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的不當(dāng)干涉問題。

改革的民主性問題。人財(cái)物在省級范圍內(nèi)得到統(tǒng)一管理，雖然有利于解決司法的地方化問題，但是當(dāng)所有的人權(quán)、財(cái)權(quán)等權(quán)力都集中到省級院之后，卻可能誘發(fā)加重司法的行政化，這是與改革趨勢背道而馳的。如果一個(gè)省級院擁有對全省各級法院、檢察院所有司法人員升遷任免的決定權(quán)，而缺乏必要的監(jiān)督和制約機(jī)制的話，其所帶來的“副作用”甚至要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過司法地方化所導(dǎo)致的弊端。因此，必須提倡改革的民主性，既要把司法行政事務(wù)和司法事務(wù)區(qū)分開來，省級院在人財(cái)物方面的統(tǒng)管只是對司法行政事務(wù)的統(tǒng)管而不是對司法事務(wù)的統(tǒng)管，又要設(shè)置法官、檢察官遴選及懲戒委員會，引入多主體參與決定。

改革的受制性問題。在本輪改革中，強(qiáng)調(diào)法官、檢察官依法、獨(dú)立辦案，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)，實(shí)行權(quán)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一，本是符合世界法治發(fā)展潮流的。但考慮到我國現(xiàn)有法官、檢察官等主體的法治素質(zhì)參差不齊，如果在改革初期即放手交由法官、檢察官統(tǒng)統(tǒng)說了算，受制于司法環(huán)境以及法官、檢察官的職業(yè)操守，社會公眾能否真正信任司法的權(quán)力會被正當(dāng)?shù)匦惺?？又是否會帶來法官、檢察官的權(quán)力濫用問題？因此，在改革過程中必須注重權(quán)力的受制性。既要加強(qiáng)法官、檢察官等法律培訓(xùn)和形成一定的職業(yè)倫理意識，又要設(shè)置針對法官、檢察官的懲戒和退出機(jī)制如紀(jì)律懲戒委員會，確保及時(shí)對違法違紀(jì)法官、檢察官進(jìn)行追責(zé)，還要強(qiáng)化公民對司法的參與，注重司法公開，通過提升人民審判員制度、人民監(jiān)督員制度等來加強(qiáng)民眾對司法的監(jiān)督。

概而觀之，本次改革有一套準(zhǔn)確思路、宏觀而不失細(xì)致規(guī)劃的綜合改革方案，與以往兩輪司法改革不同，它更注重試點(diǎn)地區(qū)確定的全面性、多樣性，多層次試點(diǎn)，減少改革的盲目性，在最優(yōu)化的基礎(chǔ)上做好司法的體制性變革。