羅曉玲

(四川建筑職業(yè)技術學院，四川德陽618000)

1 當前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構設置類型分析

根據調查，目前四川省規(guī)劃管理機構設置類型大致有如下幾種(表1)。

表1 規(guī)劃管理機構類型

(1)類型A, 屬市人民政府組閣局性質的規(guī)劃管理機構，其機構人員為國家公務員性質，如成都市規(guī)劃管理局。此類規(guī)劃管理機構既能保證行政職能的全面實施又能有效提高行政效率，是最有利于規(guī)劃管理的一種機構設置類型。但由于其機構人員性質普遍為公務員性質，因此在短時間內人員數(shù)量難以得到保障。

成都市規(guī)劃管理局內設科室情況為：辦公室、政策法規(guī)處、詳細規(guī)劃管理處、總體規(guī)劃管理處、鄉(xiāng)村規(guī)劃管理處、建筑規(guī)劃管理處(規(guī)劃技術管理辦公室)、市政規(guī)劃管理處、綜合管理處(行政審批處)、規(guī)劃驗收管理處、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察處、測繪信息管理處、人事處、紀檢處。

(2)類型B，屬政府直屬事業(yè)性質的規(guī)劃管理機構，其機構人員為參公性質，如綿陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、綿竹市規(guī)劃局等。此類規(guī)劃管理機構由于機構人員是參公性質，因此其機構法律地位弱于類型A，但其機構人員數(shù)量一般能夠得到保障。

綿陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局內設科室情況為：辦公室、政策法規(guī)科(信訪科)、規(guī)劃編制管理科、用地規(guī)劃管理科、建設規(guī)劃管理科、市政規(guī)劃管理科、測繪管理科(綿陽市測繪管理局)、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理科、風景園林規(guī)劃科、行政審批科。

綿竹市規(guī)劃局內設科室情況為：辦公室、城市規(guī)劃科、村鎮(zhèn)規(guī)劃科、總工辦、監(jiān)察大隊。

(3)類型C，屬二級局性質的規(guī)劃管理機構，一般隸屬于當?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃建設局，其機構人員性質復雜，如德陽市規(guī)劃局等。此類規(guī)劃管理機構由于沒有獨立的行政權利，因此其在行政力度和行政效率方面都較前兩種類型弱；同時沒有獨立的行政權利也導致了其在相當長的一段時間內人員配置的不足。

德陽市規(guī)劃局內設科室情況為：綜合管理科、用地管理科、建設工程規(guī)劃管理科、市政工程管理科、規(guī)劃編制科。

(4)類型D，屬城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局內設科室的規(guī)劃管理機構，此類規(guī)劃管理機構在縣一級城市分布較廣，如廣漢市、什邡市、三臺縣、儀隴縣等。由于此類規(guī)劃管理機構屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局的內設科室，其沒有獨立的行政權利，更不具備獨立的法律地位。因此易造成行政效率低下，行政人員數(shù)量和質量得不到保障，行政經費和條件均受到限制等問題。

廣漢市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局與規(guī)劃管理相關的科室分別有規(guī)劃科、村鎮(zhèn)科和規(guī)劃所。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構設置原則和要求

城市規(guī)劃管理機構的設置應從規(guī)劃管理的內涵和實際情況出發(fā)，同時考慮管理工作的實際操作的可行性，應遵循的設置原則和要求為：

(1)城市規(guī)劃管理機構的設置，要體現(xiàn)政府的管理職能，要體現(xiàn)依法行政和規(guī)劃集中管理權原則。

城市規(guī)劃是研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的綜合部署，是一定時期內城市發(fā)展的藍圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設和管理的依據和龍頭?！秶鴦赵宏P于加強城市規(guī)劃工作的通知》(國發(fā)[1996]18號)明確指出：“城市人民政府應當集中精力抓好城市的規(guī)劃、建設和管理”，“切實發(fā)揮城市規(guī)劃對城市土地及空間資源的調控作用，促進城市經濟和社會協(xié)調發(fā)展?！背鞘幸?guī)劃本身的任務和其“龍頭”地位，就決定了城市規(guī)劃的政府職能屬性，城市規(guī)劃的管理就是政府職能管理的主要部分，否則，城市建設和管理活動將無據可依、無章可循?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，標志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃進入依法行政的新階段。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，從國家層面到省、市、縣人民政府層層都要建立城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，主要負責本行政區(qū)范圍的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?！秶鴦赵宏P于加強城市規(guī)劃工作的通知》中指出：“城市規(guī)劃應由城市人民政府集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權限”，“轄區(qū)內的各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃和建設，都要納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理”這個是基于城市本身是一個復雜的綜合體，城市建設和管理活動直接影響著城市未來發(fā)展，為了避免城市出現(xiàn)多頭管理、多套管理，城市規(guī)劃管理活動就應該集中統(tǒng)一，實行集中統(tǒng)一管理原則。形成各級規(guī)劃管理一個領導、一個機構、一套管理辦法，同時成立專家顧問決策團體，實現(xiàn)城市規(guī)劃管理科學、合理、有序進行。

(2)城市規(guī)劃管理機構的設置，一方面要有利于管理工作的有效進行，另一方面要有利于公眾參與。

根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》城市政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法行政，其依法行政權限包括9方面內容：城鄉(xiāng)規(guī)劃編制權、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批權、城鄉(xiāng)規(guī)劃修改權或調整權、建設項目立項參與權、建設用地核定權、用地調整權、建設工程審定權、監(jiān)督檢查權、行政處罰權。具體落實到城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部分的核心工作歸結為三方面：組織規(guī)劃編制、行政審批和行政許可、監(jiān)督檢查。三方面的工作彼此間既相互獨立又相互聯(lián)系，形成一個完整的城市規(guī)劃管理的有機體。而城市規(guī)劃管理機構就是緊緊圍繞著三方面的工作設置的。

城市規(guī)劃編制管理，根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,城鄉(xiāng)規(guī)劃制定中賦予城市政府城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃的編制權(但具體的組織編制工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在開展)，賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門詳細規(guī)劃的編制權。為科學、合理地制定城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，嚴格地進行規(guī)劃管理，保障規(guī)劃編制的連續(xù)性，因此單獨設立組織編制部門，保證組織編制部門和管理人員的固定性，以便于組織編制工作前后的貫通銜接。

城市規(guī)劃的審批管理是規(guī)劃管理部門對“一書兩證”和鄉(xiāng)村規(guī)劃許可的管理，即城市建設用地選址、建設用地、建設工程以及市政道路工程、管線工程等和鄉(xiāng)村基礎設施、公共設施等建設的管理。這些規(guī)劃要求都具相應的法律約束力，因此，針對不同的審批工作，應當要設置各自不同的審批管理部門，以便于該方面的規(guī)劃管理。

規(guī)劃的監(jiān)督檢查是貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施的全過程中，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一項重要工作，是保障規(guī)劃實施具體落實以及保障規(guī)劃嚴肅性的重要手段。國務院在《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國發(fā)[2002]13號)中明確要求各地要健全城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理制度。因此，在規(guī)劃管理部門的機構中不僅要單獨設立專門的規(guī)劃管理監(jiān)督部門來開展此項工作，同時還應積極配合其他各中層面的有關于規(guī)劃監(jiān)督檢查的監(jiān)督檢查措施，如配合省政府派駐各地的規(guī)劃監(jiān)督員的監(jiān)督工作，配合人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督和行政監(jiān)督等。

除此之外，規(guī)劃管理部門的機構設置要考慮便民，便于公眾的參與性。機構設置中，科室機關職能分工明確，標識清楚。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構設置構想

3.1 地級市城市規(guī)劃管理機構設置

地級市城市規(guī)劃管理應設置類型A或類型B，城市各分區(qū)、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等設立規(guī)劃管理直屬分局，其內設處室設置至少應該包括如下部門：

(1)局辦公室。負責相關的機關政務工作，公文處理、信息、議案、建議、提案和信訪、檔案、接待聯(lián)絡工作，主要會議的組織等。

(2)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制科。組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃；指導和審查縣級市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃；負責本市城市規(guī)劃設單位的資質管理；負責規(guī)委會、規(guī)劃專委會等的日常事務。

(3)規(guī)劃編制管理科。負責組織編制、修編和審查報批中心城區(qū)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃；相關專項規(guī)劃和城市設計；會同行業(yè)行政主管部門組織編制中心城區(qū)相關專項規(guī)劃；承擔市規(guī)劃委員會辦公室的日常工作。

(4)建設用地管理科。負責建設項目選址和用地的相關規(guī)劃管理，負責核發(fā)建設項目選址意見書和建設項目用地規(guī)劃許可證；負責核定提供規(guī)劃設計條件等。

(5)建設工程管理科。負責建筑工程規(guī)劃管理，審定建筑設計方案和建筑設計施工圖，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證等。

(6)市政規(guī)劃管理科。負責市政基礎設施、道路、管線等建設工程項目的選址和規(guī)劃管理工作。

(7)政策法規(guī)及監(jiān)督檢查科。組織制定地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件、政策等組織聽證、行政訴訟、行政復議等工作。組織檢查監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，查處違法行為，負責組織規(guī)劃驗收，核發(fā)建設工程規(guī)劃驗收合格證等。

(8)測繪管理科。負責全市測繪和地理信息管理工作；依法監(jiān)督管理全市測繪和地理信息成果質量和利用；負責全市測量標志的保護管理工作；指導全市規(guī)劃信息管理工作等。

(9)政工人事科。 負責局機關及直屬單位和派出機構的人事管理、隊伍建設、機構編制、離退休人員管理等工作；按照干部管理權限，指導郊區(qū)(市)縣規(guī)劃行政主管部門領導班子建設工作。

3.2 縣級市、縣城市規(guī)劃管理機構設置構想

省直管縣、縣級市、縣的規(guī)劃管理機構，應分情況分別進行設置。

(1)省直管縣，應按照地級市的要求進行規(guī)劃管理機構的設置。

(2)縣級市、縣(人口在10萬以上)，其規(guī)劃管理機構至少應設置類型C二級局，有條件的地方還應考慮按類型A、類型B設置。其內設科室設置至少應該包括如下部門：

①局辦公室。負責相關的機關政務工作，人事、財務、公文處理、信息、議案、建議、提案和信訪、檔案、接待聯(lián)絡工作，主要會議的組織等。

②城鄉(xiāng)規(guī)劃編制科。組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃；指導和審查縣級市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃；負責本市城市規(guī)劃設單位的資質管理；負責規(guī)委會、規(guī)劃專委會等的日常事務。

③建設用地管理科。負責建設項目選址和用地的相關規(guī)劃管理，負責核發(fā)建設項目選址意見書和建設項目用地規(guī)劃許可證；負責核定提供規(guī)劃設計條件等。

④建設工程管理科。負責建筑工程規(guī)劃管理，審定建筑設計方案和建筑設計施工圖，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證等。

⑤市政規(guī)劃管理科。負責市政基礎設施、道路、管線等建設工程項目的選址和規(guī)劃管理工作。

⑥政策法規(guī)及監(jiān)督檢查科。組織制定地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件、政策等組織聽證、行政訴訟、行政復議等工作。組織檢查監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，查處違法行為，負責組織規(guī)劃驗收，核發(fā)建設工程規(guī)劃驗收合格證等。

(3)縣(人口在5～10萬)，其規(guī)劃管理機構根據自身現(xiàn)有條件，按照類型A、B、C類設置均可。

(4)縣(人口在5萬以下)，其規(guī)劃管理機構應按照類型D設置，其當?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃建設局用于規(guī)劃管理的部門至少應包括：規(guī)劃科、村鎮(zhèn)科。

4 小結

當前我省規(guī)劃管理機構的設置尚處于自由、無序時期，沒有相對統(tǒng)一的設置標準，以期通過粗淺的探索研究建立的規(guī)劃管理機構設置構想，能為我省的規(guī)劃管理機構設置現(xiàn)狀的改善以及建立適合我省城鄉(xiāng)體系結構的規(guī)劃管理縱向機構秩序盡綿薄之力。

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