張魯青

氣候變化對人類的生產(chǎn)和生活帶來巨大挑戰(zhàn)，近年來已引起國際社會的廣泛關(guān)注。由于二氧化碳是引起氣候變化的主要氣體，20世紀(jì)80年代以來，一些國家開始著手采取措施，降低二氧化碳的排放量，如芬蘭、瑞典、挪威等國家通過征收碳稅的形式來減排。此外，在以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為代表的多邊氣候治理體制下，由于實施強(qiáng)制減排措施的國家擔(dān)心本國相關(guān)碳密集型行業(yè)的競爭力受損，以及由此引發(fā)的“碳泄漏”，紛紛聲稱要采用邊境碳調(diào)整措施來解決相關(guān)問題。法國在發(fā)達(dá)國家中最先提出使用邊境碳調(diào)整措施，歐盟在新的排放交易指令2009/29/EC中，明確規(guī)定了以“碳均衡制度”為代表的邊境碳調(diào)整措施，美國在2009年《清潔能源與安全法案》中也提到了將對沒有采取與美國相當(dāng)減排措施的國家進(jìn)行邊境碳調(diào)整。雖然現(xiàn)在還沒有任何國家真正實施邊境碳調(diào)整措施，但隨著國際氣候變化形勢日益嚴(yán)峻，這種措施一旦實施，將會對國際貿(mào)易與投資帶來巨大影響。

一、邊境碳調(diào)整措施的類型

關(guān)于邊境碳調(diào)整措施（Border Carbon Adjustments， BCAs）的含義，不同的學(xué)者和組織都進(jìn)行了相應(yīng)的界定。國際貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展中心ICTSD（2007）認(rèn)為，邊境碳調(diào)整措施指進(jìn)口國對出口國未在生產(chǎn)過程中實施同等減排措施的產(chǎn)品采取的單邊措施，以此來彌補(bǔ)進(jìn)口國因采取減排措施而導(dǎo)致的損失。由此可見，邊境碳調(diào)整措施是一種針對進(jìn)口產(chǎn)品所采取的貿(mào)易措施，通過對來自不符合減排要求國家的進(jìn)口產(chǎn)品施加一個碳成本，創(chuàng)造一個進(jìn)口國認(rèn)為的公平市場環(huán)境。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和世界貿(mào)易組織（WTO）在2009年關(guān)于貿(mào)易和氣候變化的報告中，把邊境碳調(diào)整措施分成三類：對碳稅或能源稅的邊境調(diào)整、對碳排放交易機(jī)制的邊境調(diào)整和其它邊境碳調(diào)整措施。

（一）對碳稅或能源稅的邊境調(diào)整

碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅，主要包括兩種：一是基于碳含量對化石燃料征收的消費稅；二是基于產(chǎn)品生產(chǎn)過程中二氧化碳排放量所征收的稅。能源稅指基于能源含量而征收的稅。雖然碳稅和能源稅的稅基不同，但它們都對減少能源消耗，降低二氧化碳排放有一定的作用。

GATT邊境稅收調(diào)整工作組在1970年的一份報告中采納了OECD對“邊境稅收調(diào)整”的定義，邊境稅收調(diào)整指任何全部或部分采取目的地原則征稅的財政措施，這種措施使得出口產(chǎn)品與同類國產(chǎn)品相比，能夠全部或部分免除在出口國家征收的稅，此外，進(jìn)口國對進(jìn)口產(chǎn)品征收與同類國產(chǎn)品相似的全部或部分稅收。

對碳稅或能源稅的邊境調(diào)整是指實施減排措施的國家對來自于未實施減排措施國家的進(jìn)口產(chǎn)品征收同類國產(chǎn)品需繳納的碳稅或能源稅，對出口產(chǎn)品退還已繳納的碳稅或能源稅，以此來保證實施不同減排措施的國家的產(chǎn)品處于同樣的競爭環(huán)境。

（二）對碳排放交易機(jī)制的邊境調(diào)整

碳排放交易機(jī)制指在控制碳排放總量的前提下，碳排放權(quán)可以像商品一樣在特定市場中進(jìn)行交易。歐盟于2005年正式啟動碳排放交易機(jī)制，取得了一定的效果；美國和一些其它國家也把碳排放交易機(jī)制納入到應(yīng)對氣候變化的措施中。碳排放交易機(jī)制為碳排放設(shè)置了一個上限，在限額內(nèi)這種市場機(jī)制可以促使碳排放的企業(yè)合理使用配額。

對碳排放交易機(jī)制的邊境調(diào)整是指進(jìn)口商或國外出口商被要求在擁有排放權(quán)的前提下，其產(chǎn)品才能進(jìn)入進(jìn)口國。一般來講，此種措施要求進(jìn)口商或國外出口商提交排放配額或排放信用，以此來抵消進(jìn)口產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢；或者要求進(jìn)口商或國外出口商在進(jìn)口國市場以與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)同等的條件購買排放配額。

（三）其它邊境碳調(diào)整措施

為了促進(jìn)某些國家加強(qiáng)實施減排措施，其它的邊境碳調(diào)整措施也被提出來。這些措施主要包括兩類：一類是對來自于未實施減排措施國家的進(jìn)口產(chǎn)品征收進(jìn)口費或高關(guān)稅，因為有些學(xué)者認(rèn)為未實施減排措施等于給予了進(jìn)口產(chǎn)品變相的補(bǔ)貼，應(yīng)該予以懲罰；另一類是針對運輸環(huán)節(jié)，如對過境貨車的二氧化碳排放量進(jìn)行征稅。

二、邊境碳調(diào)整措施在操作中的困難

（一）測定特定產(chǎn)品二氧化碳排放量的困難

實施邊境碳調(diào)整措施需要對特定產(chǎn)品生產(chǎn)過程中二氧化碳排放量進(jìn)行精確測定，但目前由于發(fā)展中國家在能源管理和監(jiān)測方面水平較低，各國產(chǎn)品生產(chǎn)過程中燃料與能源的種類及使用效率等存在不同，因此精確測定特定產(chǎn)品二氧化碳排放量非常困難，尤其是對能源投入在最終產(chǎn)品中沒有物理體現(xiàn)的產(chǎn)品。

目前，學(xué)術(shù)界對這個問題主要提出兩種解決方法，一是產(chǎn)品進(jìn)口時提交其生產(chǎn)過程中涉及排放問題的相關(guān)證書或標(biāo)志；二是按照進(jìn)口國的“主要生產(chǎn)方法”或“現(xiàn)有最佳技術(shù)”測定進(jìn)口產(chǎn)品的二氧化碳排放量。第一種解決辦法的困難在于國外生產(chǎn)者不愿或無法提供其產(chǎn)品生產(chǎn)過程的相關(guān)信息；第二種解決辦法雖然不用識別進(jìn)口產(chǎn)品的具體生產(chǎn)方法，但“現(xiàn)有最佳技術(shù)”的確定存在一定的困難，而且還必須被貿(mào)易伙伴所接受。此外，若出口國采用的生產(chǎn)方法和技術(shù)比進(jìn)口國的“主要生產(chǎn)方法”或“現(xiàn)有最佳技術(shù)”還先進(jìn)，那么該方法對這類出口國就有失公平，不利于應(yīng)對氣候變化政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）排放交易機(jī)制中碳價格確定的困難

在排放交易機(jī)制中，碳排放配額的分配有多種方式，既有免費分配的，也有以拍賣的方式從政府購買的，還有在排放交易市場中購買的，這樣就使得排放交易機(jī)制中碳價格的確定非常困難。碳價格不確定，就無法恰當(dāng)實施對碳排放交易機(jī)制的邊境調(diào)整。確定排放交易機(jī)制中碳價格的關(guān)鍵在于碳排放交易機(jī)制的建立與完善，而實際上各國由于發(fā)展水平和應(yīng)對氣候變化政策的差異，建立碳排放交易機(jī)制將是一個很漫長的過程，尤其是對發(fā)展中國家而言。

（三）認(rèn)定同類產(chǎn)品的困難

GATT（1994）非歧視原則適用于“同類產(chǎn)品”，但其文件中并沒有對“同類產(chǎn)品”給出明確的定義。在認(rèn)定“同類產(chǎn)品”的過程中，一個比較棘手的問題是能否基于生產(chǎn)方法和生產(chǎn)過程（non-product-related production and process method， 簡稱NPR PPMs）來認(rèn)定。一般來說，GATT（1947）禁止基于生產(chǎn)方法和生產(chǎn)過程來認(rèn)定同類產(chǎn)品的做法。WTO上訴機(jī)構(gòu)在兩次金槍魚—海豚案中判定美國不能由于捕撈方法的不同而對進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行限制，但是在海蝦—海龜案中，雖然譴責(zé)了美國采取的歧視措施，但是認(rèn)為這些歧視措施有其存在的基礎(chǔ)?？梢?，海蝦—海龜案的判決中雖然沒有明確認(rèn)可NPR PPMs，但認(rèn)為在某些條件下，這些歧視措施符合GATT第20條的例外條款。這就使得基于NPR PPMs來認(rèn)定同類產(chǎn)品的做法變得模糊，由此可能引發(fā)某些國家尋求實施基于此法的貿(mào)易限制措施，不利于國際貿(mào)易的順利發(fā)展。endprint

（四）確定適用范圍的困難

根據(jù)邊境碳調(diào)整措施的現(xiàn)有規(guī)定，該措施將會適用于因為實施減排措施造成競爭力下降或存在碳泄漏風(fēng)險的行業(yè)，而確定這些行業(yè)在實際操作中是非常困難的。首先，這些行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)不明確。其次，相關(guān)行業(yè)競爭力的下降或轉(zhuǎn)移是否是由于實施減排行動引起的也不易確定。再次，若邊境碳調(diào)整措施適用于制成品行業(yè)，由于制成品涉及多種原材料和零部件，而它們又有可能來自不同的國家和地區(qū)，搜集相關(guān)能耗及排放數(shù)據(jù)存在極大困難，因此降低實際操作的可行性。

（五）確定實施目標(biāo)國的困難

邊境碳調(diào)整措施實施的目標(biāo)國主要針對未實施進(jìn)口國認(rèn)可的減排措施的國家，如美國在2009年《清潔能源與安全法案》中規(guī)定，對來自未采取“相當(dāng)”（comparable）減排措施的國家的某些進(jìn)口產(chǎn)品實施邊境碳調(diào)整措施。其中，“相當(dāng)”一詞缺乏明確的解釋，這就容易造成確定實施目標(biāo)國的困難。在相關(guān)術(shù)語沒有達(dá)成一致的前提下，若進(jìn)口國武斷地對某些國家實施邊境碳調(diào)整措施，不僅會造成貿(mào)易爭端，還會阻礙全球應(yīng)對氣候變化的努力。

三、邊境碳調(diào)整措施實施的可能效果

（一）保護(hù)進(jìn)口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力

實施減排措施的國家認(rèn)為，無論是采用碳稅還是采用排放交易機(jī)制，都會在某種程度上增加相關(guān)產(chǎn)品的成本，從而影響企業(yè)或行業(yè)的競爭力，尤其是那些易發(fā)生競爭力損失的行業(yè)，如鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、造紙和紙漿行業(yè)、化工行業(yè)等。

關(guān)于邊境碳調(diào)整措施對保護(hù)進(jìn)口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力的問題，雖然有些學(xué)者（Ismer & Neuhoff， 2007）認(rèn)為該措施能夠有效彌補(bǔ)實施減排措施所帶來的產(chǎn)業(yè)競爭力的損失，但是大部分實證研究顯示保護(hù)效果有限，且這種效果取決于碳調(diào)整措施的具體實施方式。

實證研究中之所以會出現(xiàn)這種結(jié)果，主要是因為減排措施對相關(guān)行業(yè)或企業(yè)帶來的成本增加在總成本中的比例很小。此外，許多國家為了預(yù)防可能出現(xiàn)的競爭力損失問題，采取了一些補(bǔ)償機(jī)制，如對能源密集型產(chǎn)業(yè)采取全部或部分減稅。因此，邊境碳調(diào)整措施對保護(hù)進(jìn)口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力的效果有限。

（二）防止碳泄漏

碳泄漏是指由于某些國家采取了強(qiáng)制減排措施，而未采取強(qiáng)制減排措施的國家增加溫室氣體排放的情況。實施嚴(yán)格減排政策的國家認(rèn)為，碳泄漏不僅會使應(yīng)對氣候變化政策的有效性大打折扣，而且還會導(dǎo)致本國碳密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而影響本國的就業(yè)和產(chǎn)出。邊境碳調(diào)整措施通過增加進(jìn)口產(chǎn)品的成本，降低進(jìn)口產(chǎn)品的競爭力，可以抑制對外國碳密集型產(chǎn)品的需求，從而降低外國碳密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)或阻礙本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至外國，以此來防止碳泄漏現(xiàn)象的發(fā)生。

對于碳泄漏的研究，國際學(xué)術(shù)界一般采用碳泄漏率來衡量減排政策的影響。雖然碳泄漏現(xiàn)象存在某種理論上的風(fēng)險，但由于碳泄漏衡量問題的復(fù)雜性，迄今為止，國際學(xué)術(shù)界對碳泄漏幅度的研究結(jié)果差異很大。大部分學(xué)者認(rèn)為，邊境碳調(diào)整措施對防止碳泄漏有一定的效果，但對這種效果的大小并沒有得出一致的結(jié)論。

（三）促使有關(guān)國家承擔(dān)強(qiáng)制性減排責(zé)任

承擔(dān)強(qiáng)制減排責(zé)任的國家認(rèn)為，若某些發(fā)達(dá)國家或溫室氣體排放量較大的發(fā)展中國家不承擔(dān)強(qiáng)制減排責(zé)任，就會對全球應(yīng)對氣候變化帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此希望通過邊境碳調(diào)整措施對這些國家施壓，促使這些國家承擔(dān)強(qiáng)制性減排責(zé)任。2006年法國前總理多米尼克·德維爾潘提議實施邊境碳調(diào)整措施時，明確表示此舉在于使美國重新回到多邊應(yīng)對氣候變化的談判中。但實際上，此舉沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果，美國仍然游離于多邊約束機(jī)制外。美國在聯(lián)邦氣候政策中也提到了將對沒有采取與美國相當(dāng)措施的國家實施邊境碳調(diào)整措施，此舉在于迫使像中國和印度這樣的國家承擔(dān)強(qiáng)制性減排責(zé)任。

邊境碳調(diào)整措施能否促使其它國家履行強(qiáng)制減排措施？大部分實證研究認(rèn)為邊境碳調(diào)整措施的這種影響力不足。Houser et al（2008）認(rèn)為美國實施邊境碳調(diào)整措施對中國影響不大，因為中國出口到美國的五類碳密集型產(chǎn)品只占中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的0.2%，即使算上對所有國家的出口，也只占中國GDP的1%。

由于邊境碳調(diào)整措施所涵蓋的非減排國家出口商品的種類非常少，只能對某些特定行業(yè)造成不利影響，對非減排國家的整體經(jīng)濟(jì)影響非常有限，因此這種措施很難成為約束非減排國家承擔(dān)強(qiáng)制性減排責(zé)任的有效工具。此外，邊境碳調(diào)整措施還容易引發(fā)相關(guān)國家的沖突，阻礙國際社會應(yīng)對氣候變化的合作。

四、中國應(yīng)對邊境碳調(diào)整措施的策略

（一）密切跟蹤和研究邊境碳調(diào)整措施的進(jìn)展

目前，國際上提出實施邊境碳調(diào)整措施的主要是歐盟和美國，因此應(yīng)密切注意它們關(guān)于邊境碳調(diào)整措施的規(guī)定。歐盟最新的排放交易指令2009/29/EC擴(kuò)大了原有排放交易機(jī)制的實施范圍，并將其納入到“氣候行動和可再生能源一攬子計劃”中。該計劃將實施“碳均衡制度”，即對進(jìn)口商應(yīng)用歐盟內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)，如要求其提交配額。該項規(guī)定主要是為了保護(hù)歐盟內(nèi)部的碳密集行業(yè)及貿(mào)易暴利行業(yè)。美國在2009年《清潔能源與安全法案》中規(guī)定，自2020年起，對來自于未采取與美國相當(dāng)措施的國家的某些進(jìn)口產(chǎn)品實施邊境碳調(diào)整措施。此外，在2018年1月1日前，其它相關(guān)國家若未能與美國在溫室氣體減排領(lǐng)域達(dá)成多邊協(xié)議，該法案將授權(quán)總統(tǒng)建立一項國際儲備配額計劃，要求進(jìn)口商品只有在進(jìn)口商購買或提交國際儲備配額前提下才能進(jìn)入美國市場。雖然歐盟和美國在相應(yīng)的立法中都對邊境碳調(diào)整措施進(jìn)行了規(guī)定，但其將來是否實施，什么時候?qū)嵤┘皩嵤┑木唧w形式都有可能會隨著國內(nèi)和國際形勢的變化而變化，因此密切跟蹤和研究邊境碳調(diào)整措施的進(jìn)展，將有利于我國在應(yīng)對上做好準(zhǔn)備。

（二）積極參與國際氣候談判并提出相應(yīng)主張

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會是當(dāng)今國際上應(yīng)對氣候變化談判的最重要的機(jī)制，我國要積極參與其中，要對邊境碳調(diào)整措施提出相應(yīng)的主張。首先，堅決維護(hù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，這個原則是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在氣候談判領(lǐng)域內(nèi)達(dá)成的共識，應(yīng)該共同遵守。而邊境碳調(diào)整措施的現(xiàn)有安排違反了該原則，為了更好地推進(jìn)應(yīng)對氣候變化談判的進(jìn)行，發(fā)達(dá)國家不應(yīng)對發(fā)展中國家實施邊境碳調(diào)整措施。其次，堅持在多邊談判框架下來探討應(yīng)對氣候變化的對策，反對單邊實施邊境碳調(diào)整措施。由于氣候變化是一個全球性的問題，氣候狀況是一種公共產(chǎn)品，因此只有在多邊體制內(nèi)才能有效地解決這個問題，反對以邊境碳調(diào)整措施為代表的單邊解決方案。再次，團(tuán)結(jié)其它的發(fā)展中國家，以共同應(yīng)對發(fā)達(dá)國家提出的邊境碳調(diào)整措施。發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化方面具有相似的利益訴求，邊境碳調(diào)整措施總體上對發(fā)展中國家是不利的，基于共同的利益，我國應(yīng)加強(qiáng)與發(fā)展中國家的合作，有利于更好地應(yīng)對邊境碳調(diào)整措施。endprint

（三）尋求法律解決途徑

發(fā)達(dá)國家一旦對我國實施邊境碳調(diào)整措施，引起與貿(mào)易有關(guān)的沖突，我國可以利用WTO和UNFCCC的相關(guān)規(guī)定，利用法律的武器來捍衛(wèi)我國的貿(mào)易利益。首先，若發(fā)達(dá)國家維持邊境碳調(diào)整措施的現(xiàn)有設(shè)計，這違反了UNFCCC的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”和WTO的“非歧視原則”等，那么這種邊境碳調(diào)整措施是不能適用于包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家的。其次，若邊境碳調(diào)整措施的現(xiàn)有設(shè)計有所改變，試圖從 WTO例外原則上尋求突破，進(jìn)而可以合理地對發(fā)展中國家實施該措施，因此，我國要認(rèn)真研究WTO例外原則以及與此相關(guān)的判例，從中提出有利于自身利益的證據(jù)和主張，來對抗發(fā)達(dá)國家對我國實施邊境碳調(diào)整措施。再次，即使邊境碳調(diào)整措施可以實施，我國也要尋求對自身有利的策略。因為邊境碳調(diào)整措施中涉及的一些術(shù)語缺乏明確界定，如美國提出的“類似的努力”（comparable efforts）。對于這樣的問題，我國可以和相關(guān)國家和機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商，盡量降低邊境碳調(diào)整措施對我國的不利影響。

（四）積極減排，走可持續(xù)性發(fā)展的道路

雖然發(fā)達(dá)國家提出邊境碳調(diào)整措施主要是為了維持自身競爭力，沒有考慮到發(fā)展中國家的利益訴求，但是目前氣候變化已是不爭的事實，若不改變這種狀況將會對人類生產(chǎn)和生活帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，我國要在自身能力許可的范圍內(nèi)積極減排，走可持續(xù)性發(fā)展的道路。一方面，我國通過采取積極的溫室氣體減排行動，減少發(fā)達(dá)國家對我國實施邊境碳調(diào)整措施的可能性及實施力度，最大程度地降低邊境碳調(diào)整措施對我國的不利影響。另一方面，為了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展及子孫后代的利益，低碳道路是我國必然要做出的選擇。

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