周湘蓮+劉英

摘要：農(nóng)村老人空巢率快速上升，空巢老人精神養(yǎng)老嚴(yán)重缺失，是我國(guó)面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，無(wú)論從理論還是從現(xiàn)實(shí)看，政府都必須承擔(dān)道德、行政、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的責(zé)任。但是，由于思想認(rèn)識(shí)、管理體制和現(xiàn)實(shí)環(huán)境等因素的影響，政府在履責(zé)中還存在不少問(wèn)題。因此，政府應(yīng)構(gòu)建明確的責(zé)任體系，切實(shí)履行自身職責(zé)，積極維護(hù)和保障農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老權(quán)利。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空巢老人；精神養(yǎng)老；政府；責(zé)任體系

作者簡(jiǎn)介：周湘蓮，中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授（湖南 長(zhǎng)沙 410081）

劉英，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授（北京 100070）

農(nóng)村空巢老人是繼農(nóng)村留守兒童后，又一個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。到2012年底，我國(guó)農(nóng)村家庭的空巢率已達(dá)45%左右。2013年9月，我國(guó)農(nóng)村老齡化水平平均高于城鎮(zhèn)1.24個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村空巢老人數(shù)量已近5 000萬(wàn)，而農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在著缺乏生活照料和精神慰藉、失能無(wú)靠等突出問(wèn)題。①當(dāng)前，許多農(nóng)村空巢老人存在不同程度的焦慮、孤獨(dú)、失落、抑郁等情緒，已成為我國(guó)自殺高峰人群。與生理疾病的傷害相比，缺乏精神慰藉是一種更大的傷害。馬克思認(rèn)為，人具有類(lèi)的尊嚴(yán)，人性尊嚴(yán)是社會(huì)關(guān)系的最高價(jià)值尺度。精神養(yǎng)老是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是一個(gè)有關(guān)人性尊嚴(yán)的價(jià)值問(wèn)題，探討農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老的必要性，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，可以促使人們更多地關(guān)注這一弱勢(shì)群體，積極應(yīng)對(duì)我國(guó)老齡化這一世紀(jì)之困。

一、農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老政府履責(zé)的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)需求

精神養(yǎng)老是指關(guān)注并滿(mǎn)足老年人的情感、社交、娛樂(lè)、教育、自我實(shí)現(xiàn)等精神需求，使其感覺(jué)、思維等意識(shí)活動(dòng)和一般心理狀態(tài)呈現(xiàn)出積極健康的特征，從而提高老年人生活質(zhì)量，全面實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)于農(nóng)村空巢老人普遍的養(yǎng)老觀念就是提供物質(zhì)供養(yǎng)和生活照料，而精神養(yǎng)老沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。政府作為現(xiàn)代社會(huì)的治理主體，為農(nóng)村空巢老人提供精神養(yǎng)老，有著充分的理論依據(jù)和緊迫的現(xiàn)實(shí)需求。

1.農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老政府履責(zé)的理論依據(jù)

（1）馬克思主義關(guān)于人的精神需求理論。精神養(yǎng)老是對(duì)老人各種精神需求的關(guān)注和滿(mǎn)足，馬克思理論大廈的基石“人的需求理論”就描述了人有精神需求。馬克思認(rèn)為，人們所從事的一切生產(chǎn)活動(dòng)無(wú)不源于人的需求，“人以其需求的無(wú)限性和廣泛性區(qū)別于其他一切動(dòng)物”②。在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中，馬克思比較詳盡地論述了人的需求問(wèn)題，提出了人有肉體的需求、自然的需求、社會(huì)的需求、勞動(dòng)的需求、個(gè)人的需求、交往的需求，等等。在這里，對(duì)社會(huì)的需求、交往的需求等，便深深地蘊(yùn)含著對(duì)人的精神需求的關(guān)注。馬克思把人的精神需求當(dāng)作人的精神權(quán)利來(lái)看待，這種精神需求與精神權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)和保障也就無(wú)所謂人的解放和人的全面自由的發(fā)展。習(xí)近平同志在談到中國(guó)共產(chǎn)黨人所追逐的中國(guó)夢(mèng)的時(shí)候，指出中國(guó)夢(mèng)的本質(zhì)內(nèi)涵就是民族復(fù)興、國(guó)家富強(qiáng)和人民幸福。追求“人民幸福”是馬克思主義執(zhí)政黨的核心價(jià)值，我們所做的一切都要著眼于讓人民過(guò)上更加幸福、更加有尊嚴(yán)的生活，這就離不開(kāi)對(duì)農(nóng)村空巢老人精神需求的關(guān)注。

（2）政府責(zé)權(quán)統(tǒng)一理論。精神養(yǎng)老服務(wù)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有不完全的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，具有市場(chǎng)和社會(huì)力量共同承擔(dān)供給成本的特性。不論提供主體是政府、市場(chǎng)還是社會(huì)，其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性不會(huì)改變。現(xiàn)代國(guó)家作為公民自然權(quán)利的集中體，其力量來(lái)自于公民權(quán)利的讓渡。政府作為公共權(quán)力的委托代理——執(zhí)行機(jī)構(gòu)，接受了公共權(quán)力，也就意味著必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，這是政府的本質(zhì)所在。美國(guó)管理學(xué)家法約爾指出：“人們?cè)谙氲綑?quán)力時(shí)不會(huì)不想到責(zé)任，也就是說(shuō)不會(huì)不想到執(zhí)行權(quán)力的獎(jiǎng)懲—獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰。責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充。凡有權(quán)力行使的地方，就必須有責(zé)任?！雹畚覈?guó)學(xué)者劉熙瑞指出，服務(wù)型政府是“按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”④。精神養(yǎng)老既然是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府就應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的只由家庭供給的認(rèn)識(shí)觀念，將其作為公共事業(yè)的重要組成部分，構(gòu)建明確的責(zé)任體系，并以責(zé)任保證權(quán)力的運(yùn)行不缺位。

（3）政府維護(hù)社會(huì)公平正義理論。黨的十八大報(bào)告指出：公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，要建設(shè)服務(wù)型政府，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。美國(guó)公共行政學(xué)家H·喬治·弗雷德里克森指出：“倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持、處于劣勢(shì)境地的人們?！雹萦捎谖覈?guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)老人所享受的福利保障差異大。農(nóng)村老人，尤其是農(nóng)村空巢老人，無(wú)論物質(zhì)上還是精神上，都主要是依靠自己或家庭來(lái)養(yǎng)老，政府提供的養(yǎng)老保障嚴(yán)重缺失，是典型的社會(huì)弱勢(shì)群體。政府作為社會(huì)公平正義的維護(hù)者，就應(yīng)該在全體社會(huì)成員間合理平等地分配社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)利益共享，形成公平正義的價(jià)值文化氛圍，切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)村空巢老人的物質(zhì)與精神養(yǎng)老責(zé)任，維護(hù)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老權(quán)益。

（4）政府主導(dǎo)的社會(huì)支持系統(tǒng)理論。社會(huì)支持是社會(huì)為個(gè)人提供的幫助，是個(gè)人處理緊張事件和問(wèn)題的一種潛在資源，“是一定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用一定的物質(zhì)和精神手段對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行無(wú)償幫助的一種選擇性社會(huì)行為”⑥。“農(nóng)村獨(dú)居老人無(wú)論從生理、心理和社會(huì)性交往或從其三者的綜合性來(lái)看，都是一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，需要社會(huì)支持”⑦。無(wú)論從社會(huì)支持的主體還是客體來(lái)看，精神支持是社會(huì)支持必不可少的介體。精神養(yǎng)老就是一種精神支持，其社會(huì)支持一般來(lái)源于兩個(gè)基本渠道，一是非正式支持系統(tǒng)，如家人、鄰居、親戚、朋友和同事等；二是正式的支持系統(tǒng)，包括社區(qū)、機(jī)構(gòu)和國(guó)家等。⑧具體來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老的社會(huì)支持系統(tǒng)中，政府（國(guó)家）是主導(dǎo)，家庭是基礎(chǔ)，社區(qū)是依托，社會(huì)是重要的參與力量，從而形成嚴(yán)密的社會(huì)支持系統(tǒng)。在家庭精神養(yǎng)老支持日漸弱化的今天，必須強(qiáng)化政府在支持系統(tǒng)中的主導(dǎo)作用，凝聚多種力量滿(mǎn)足農(nóng)村空巢老人的精神養(yǎng)老需求。

2.農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老政府履責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求

（1）農(nóng)村老齡化和空巢化快速發(fā)展。一是農(nóng)村老齡化程度高于城市。到2013年底，我國(guó)老人數(shù)量超過(guò)2億，老齡化率達(dá)14.8%。⑨而我國(guó)農(nóng)村老齡化程度高于城市，在2011年底，農(nóng)村老齡化率就已超過(guò)15.4%，到2013年，農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個(gè)百分點(diǎn)，這一差距將繼續(xù)擴(kuò)大。⑩二是農(nóng)村空巢率迅速上升。到2012年9月，農(nóng)村老人空巢率為38.3%，僅僅一年之后，即到2013年9月，農(nóng)村老人空巢率即達(dá)到45%左右，而且還在以較快的速度上升。全國(guó)老齡辦《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》披露：我國(guó)老年人口數(shù)量2013年達(dá)到2.02億人，其中空巢老人突破1億人，這1億人中，有近一半生活在農(nóng)村。相對(duì)于城市而言，農(nóng)村老齡事業(yè)的發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村精神養(yǎng)老尚未得到國(guó)家、社會(huì)和家庭應(yīng)有的關(guān)注和重視。尤其是農(nóng)村空巢老人，精神養(yǎng)老嚴(yán)重缺乏。11解決農(nóng)村空巢老人生活單調(diào)、空虛孤獨(dú)和焦慮抑郁等難題，是擺在各級(jí)政府面前的一個(gè)嚴(yán)峻的民生問(wèn)題。

（2）農(nóng)村空巢老人精神需求顯著增強(qiáng)。一方面，按照馬斯洛的“人類(lèi)需求層次論”，人隨著物質(zhì)需求的滿(mǎn)足，自然會(huì)追求更高層次的精神需求。中國(guó)雖然是“未富先老”，但老齡化是伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)繁榮而來(lái)。我國(guó)1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，GDP總量不到2萬(wàn)億美元，到2013年GDP總量已過(guò)9萬(wàn)多億美元。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然帶來(lái)精神需求的增長(zhǎng)。另一方面，根據(jù)美國(guó)新精神分析學(xué)家艾里克森的人生發(fā)展階段論，60歲以上的老人正處于人生發(fā)展八個(gè)階段中的最后一個(gè)階段，即自我整合的絕望感，心理健康狀況不斷滑坡，對(duì)精神撫慰的心理需求不斷增強(qiáng)。但是，孤獨(dú)的空巢生活，讓很多老人產(chǎn)生抑郁，引發(fā)嚴(yán)重的心理疾病?！?013年11月初，我國(guó)公益組織‘愛(ài)心傳遞熱線一項(xiàng)對(duì)35 000名老年人心理求助電話的統(tǒng)計(jì)分析顯示，超過(guò)40%的獨(dú)居老人有抑郁癥傾向?！?2空巢老人產(chǎn)生的各種各樣的心理問(wèn)題，通常被稱(chēng)為老年空巢綜合癥。因此，加強(qiáng)農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老，促進(jìn)老人身心發(fā)展，是政府必須考慮的現(xiàn)實(shí)課題。

（3）農(nóng)村家庭精神養(yǎng)老支持削弱。由于計(jì)劃生育和子女外出工作，我國(guó)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的小型化、空巢化特征，很多家庭無(wú)力給老人提供精神養(yǎng)老。同時(shí)，農(nóng)村傳統(tǒng)孝道文化日漸式微，也影響著家庭精神養(yǎng)老的供給。中國(guó)傳統(tǒng)文化中本來(lái)有著非常濃厚的尊老敬老的孝道文化氛圍，但是，現(xiàn)在全社會(huì)孝道文化日漸衰落，農(nóng)村孝道文化滑坡比城市更為嚴(yán)重。全國(guó)老齡辦副主任吳玉韶指出，“中國(guó)敬老愛(ài)老的優(yōu)良傳統(tǒng)在滑落，在農(nóng)村52%的年輕人對(duì)父母感情麻木”13。比如在湖北漢江平原北部的顧村，老年人“有吃有穿就是孝順”作為一種標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被村民廣泛接受，老人們的精神生活幾乎一片空白，因病痛孤苦而自殺的情況很常見(jiàn)，子女不僅很少有內(nèi)疚感和負(fù)罪感，反而認(rèn)為這樣的老人是明白人。14現(xiàn)在，這種情況在農(nóng)村并非個(gè)案。在農(nóng)村家庭精神養(yǎng)老支持弱化之時(shí)，由政府主導(dǎo)彌補(bǔ)精神養(yǎng)老的不足，是其義不容辭的職責(zé)。

（4）精神養(yǎng)老政策法規(guī)不斷變遷。我國(guó)《憲法》和《婚姻法》都規(guī)定，子女有贍養(yǎng)老人的義務(wù)。1996年通過(guò)的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定：“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)。”這里的贍養(yǎng)人都是指家庭成員，而且在實(shí)際中也只對(duì)未履行物質(zhì)贍養(yǎng)義務(wù)的贍養(yǎng)人追究法律責(zé)任（如遺棄罪）。2013年實(shí)施的新的《老年人權(quán)益保障法》對(duì)精神養(yǎng)老給予了更為強(qiáng)烈的關(guān)注，明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府要為老年人提供精神慰藉、心理咨詢(xún)等多種形式的服務(wù)。這就把精神贍養(yǎng)的法律義務(wù)人首次從家庭延伸到政府，應(yīng)該確立以政府為主導(dǎo)的各方共同參與的精神養(yǎng)老機(jī)制。養(yǎng)老政策法規(guī)的變遷，為政府提供和維護(hù)農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老提出了剛性的法律要求。

二、農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老中政府責(zé)任的理性定位與現(xiàn)實(shí)反思

在農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老中，政府的責(zé)任是影響精神養(yǎng)老程度和水平的關(guān)鍵變量，這就要求對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行厘定，即理性定位政府的責(zé)任。對(duì)政府責(zé)任的厘定是對(duì)政府責(zé)任的理想設(shè)計(jì)，但現(xiàn)實(shí)卻是政府在履責(zé)中存在種種責(zé)任缺失的問(wèn)題，這種“應(yīng)然”與“實(shí)然”的不一致是阻礙農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老事業(yè)順利發(fā)展的主要障礙。

1.農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老中政府責(zé)任的理性定位

（1）道德責(zé)任：弘揚(yáng)孝道文化。要建立新型孝道文化。傳統(tǒng)孝道中有順親、敬親、廣敬等積極思想，但也存在代際不平等性的缺陷。因此要建立符合時(shí)代要求的新型孝道文化，強(qiáng)調(diào)孝道的義務(wù)性、自律性和互益性。要加強(qiáng)孝道教育，使人們把孝道這一外在的規(guī)范轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的道德品質(zhì)，為精神養(yǎng)老提供內(nèi)驅(qū)力。要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，揚(yáng)善抑惡，為精神養(yǎng)老提供輿論支持，在全社會(huì)形成敬老愛(ài)老的優(yōu)良氛圍。

（2）行政責(zé)任：強(qiáng)化組織管理。要健全從中央到地方的組織機(jī)構(gòu)體系，條塊結(jié)合，以塊為主，分級(jí)管理，職責(zé)分明；要鼓勵(lì)、扶持社會(huì)與市場(chǎng)參與，提供多樣化、多層次服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多中心治理；要完善農(nóng)村社區(qū)精神養(yǎng)老服務(wù)體系，提供精神養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與人員，對(duì)精神養(yǎng)老的對(duì)象、內(nèi)容、質(zhì)量等加強(qiáng)評(píng)估監(jiān)管等。

（3）經(jīng)濟(jì)責(zé)任：加強(qiáng)財(cái)政支持。我國(guó)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度安排，使城鄉(xiāng)財(cái)政投入和社會(huì)保障差距很大，許多農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)極為薄弱。政府應(yīng)健全公共財(cái)政投入制度，為農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老提供基本的財(cái)政保障；應(yīng)改革現(xiàn)有的碎片化的養(yǎng)老保障體系，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；應(yīng)完善財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠政策，為農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老擴(kuò)大財(cái)政援助和救濟(jì)，并鼓勵(lì)社會(huì)與市場(chǎng)進(jìn)入農(nóng)村精神養(yǎng)老領(lǐng)域。

（4）法律責(zé)任：完善政策法規(guī)。精神養(yǎng)老權(quán)利具有法定性，政府應(yīng)積極制定和完善精神養(yǎng)老法規(guī)體系；應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有養(yǎng)老法規(guī)，尤其是新的強(qiáng)化了精神養(yǎng)老的《老年人權(quán)益保障法》；應(yīng)積極制定與現(xiàn)有法規(guī)相一致的政策體系，并逐步上升到國(guó)家法律和行政法規(guī)層面，保證農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老權(quán)益獲得應(yīng)有的法律保障。

2. 農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老中政府履責(zé)存在的問(wèn)題及原因分析

農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老作為一項(xiàng)急需發(fā)展的新興事業(yè)，目前政府在完善法律制度、建立服務(wù)設(shè)施、成立服務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)立服務(wù)項(xiàng)目等方面進(jìn)行了一定的探索。但是，在諸多方面還存在責(zé)任缺失的問(wèn)題。

第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障投入不夠。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自20世紀(jì)90年代初試點(diǎn)以來(lái)，并沒(méi)有很順利地推行，甚至一度停辦。2012年，我國(guó)制定了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但參保范圍不廣，特別是高齡老人有限，保障水平也不高，要實(shí)現(xiàn) “?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”這一基本原則任重道遠(yuǎn)。醫(yī)療保障方面，新農(nóng)合還沒(méi)有打破城鄉(xiāng)和戶(hù)籍界限?！巴瑯邮轻t(yī)療保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由社會(huì)保障部門(mén)主管，‘新農(nóng)合由衛(wèi)生部門(mén)主管，由于醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，因此不同省的老人所能報(bào)銷(xiāo)的比例也不同。老齡政策中存在如此多的不公平和不均衡給老年人帶來(lái)諸多不便，也固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。”15在涉老救助和福利方面，貧困空巢老人最低生活保障及高齡老人補(bǔ)貼覆蓋面小，保障水平低。養(yǎng)老保障投入不夠?qū)е仑毨Э粘布彝ゾ耩B(yǎng)老缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，對(duì)精神養(yǎng)老組織的成立與運(yùn)行缺乏引導(dǎo)。各類(lèi)精神養(yǎng)老組織是精神養(yǎng)老的具體組織者和實(shí)施者，當(dāng)前，在發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在的精神養(yǎng)老組織在我國(guó)農(nóng)村還非常缺乏，主要表現(xiàn)為：社區(qū)互助組織缺乏，社區(qū)互助還停留在自發(fā)水平，養(yǎng)老資源沒(méi)有得到充分利用；維權(quán)組織和志愿者組織等公益組織缺乏，當(dāng)老人受到精神虐待，或精神空虛、孤獨(dú)寂寞時(shí)，很少有維權(quán)組織為其爭(zhēng)取權(quán)利，很少有志愿者組織提供精神慰藉服務(wù)；老年興趣組織和社團(tuán)組織幾乎沒(méi)有，農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老，除村委會(huì)按照政府要求提供極為有限的服務(wù)外，很少有民間組織介入。由于我國(guó)“大政府小社會(huì)”的治理格局，政府應(yīng)強(qiáng)化“社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能，引導(dǎo)成立各種精神養(yǎng)老組織，并確保其有效運(yùn)行。

第三，老齡組織機(jī)構(gòu)缺乏有效協(xié)調(diào)。我國(guó)目前應(yīng)對(duì)人口老齡化在組織體系方面的準(zhǔn)備仍很不充分。一是我國(guó)老齡工作領(lǐng)導(dǎo)組織中國(guó)老齡協(xié)會(huì)的職能定位是協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有實(shí)體職能，沒(méi)有上下對(duì)口機(jī)構(gòu)，權(quán)威性不夠，實(shí)際履行協(xié)調(diào)職能困難。二是“目前我國(guó)關(guān)于老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療保障等政策碎片化嚴(yán)重，十多個(gè)部委都可以出臺(tái)政策”16?！澳壳埃谖覈?guó)各地，養(yǎng)老問(wèn)題的管理工作分散在民政局、人力資源和社會(huì)保障局、醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)、老齡辦等多個(gè)部門(mén)和單位。由于多頭管理，使得我國(guó)養(yǎng)老工作在法律、政策和體制層面缺乏有效協(xié)調(diào)，配套性差、可操作性不高、執(zhí)行低效等問(wèn)題頻出。”17比如，“像民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、水電費(fèi)優(yōu)惠政策等分別由國(guó)土局、稅務(wù)局和水電公司等執(zhí)行，實(shí)際上有的部門(mén)執(zhí)行，有的部門(mén)不執(zhí)行，為此而扯皮的事情并不少見(jiàn)?！?8

第四，精神養(yǎng)老設(shè)施與人員投入不足。吳玉韶認(rèn)為，“目前政府在老齡服務(wù)市場(chǎng)上的投入和監(jiān)管都不足，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足。其實(shí)，老年人最需要在他居住的社區(qū)附近能有間活動(dòng)室，可以和其他老人聊聊天，步行一刻鐘就能到?！?9目前在大部分農(nóng)村地區(qū)，精神養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還是一片空白，在一些經(jīng)濟(jì)條件稍好的農(nóng)村社區(qū)，也就是設(shè)施簡(jiǎn)單且使用效率不高的老年活動(dòng)中心，而老年圖書(shū)室、心理咨詢(xún)室等精神養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施也嚴(yán)重缺乏。精神養(yǎng)老人員也極其缺乏，除家庭成員和少數(shù)志愿者為農(nóng)村空巢老人提供少量的精神養(yǎng)老支持以外，專(zhuān)職服務(wù)人員極少，在數(shù)量和專(zhuān)業(yè)水平方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老的需求。

第五，精神養(yǎng)老法規(guī)和政策制定不全。我國(guó)《憲法》和《婚姻法》規(guī)定成年子女有贍養(yǎng)父母的義務(wù)，但主要是指對(duì)老人的物質(zhì)贍養(yǎng)。我國(guó)新的《老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定政府也是精神養(yǎng)老的責(zé)任人，并把子女“常回家看看”從道德義務(wù)上升為法律義務(wù)。但對(duì)政府和子女不履行職責(zé)缺乏明確法律界定和懲處措施，使新法在精神養(yǎng)老領(lǐng)域顯得過(guò)于原則化，可操作性不夠。同時(shí)，精神養(yǎng)老政策制定也存在問(wèn)題，主要是：政策不足和政策碎片化情況。當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有與新法相配套的完整的政策體系，精神養(yǎng)老政策只是散見(jiàn)于地方和基層政府的少數(shù)“文件”或“意見(jiàn)”中，缺少前瞻性和全局觀，也缺少統(tǒng)籌意識(shí)和統(tǒng)籌制度性設(shè)計(jì)。

政府在農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老中種種責(zé)任的缺失，其原因是多方面的。一是思想認(rèn)識(shí)不足。政府對(duì)大量農(nóng)村空巢老人缺乏精神慰藉對(duì)社會(huì)和老人所帶來(lái)的沖擊還缺乏必要的認(rèn)識(shí)和心理準(zhǔn)備。政府更愿意把資金、精力等投入到那些能帶來(lái)顯著經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)項(xiàng)目中去，而忽視更具社會(huì)效益的精神養(yǎng)老事業(yè)。二是政府職責(zé)不明。農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，還是一個(gè)新生的事物。在家庭養(yǎng)老功能弱化和老人精神養(yǎng)老需求增強(qiáng)的情況下，政府應(yīng)該在其中承擔(dān)什么樣的責(zé)任，政府和市場(chǎng)、社會(huì)、家庭以及個(gè)人應(yīng)該在其中扮演什么樣的角色，到目前為止還是不太明確的。三是法制觀念淡薄。政府對(duì)維護(hù)老人的精神養(yǎng)老權(quán)利缺乏必要的法制意識(shí)，法制觀念淡薄，致使精神養(yǎng)老政策法規(guī)滯后，政府責(zé)任制度生長(zhǎng)的法制土壤缺乏。四是現(xiàn)實(shí)環(huán)境困擾。西方一些國(guó)家“先富后老”，尚不能很好地解決老齡化問(wèn)題，而我國(guó)未富先老，“財(cái)政蛋糕”如何分割嚴(yán)峻考驗(yàn)著政府。同時(shí)，在政策法規(guī)和組織機(jī)構(gòu)不健全等情況下，解決農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老問(wèn)題，形成完善的應(yīng)對(duì)之策還需要時(shí)間。

三、農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老中政府責(zé)任體系的構(gòu)建

農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老是一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)，也是一個(gè)巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前，政府應(yīng)基于自身責(zé)任的定位和履責(zé)中存在的問(wèn)題，從加強(qiáng)孝德文化教育、明確機(jī)構(gòu)職能定位、健全社區(qū)服務(wù)體系、推行多中心治理、加強(qiáng)財(cái)政支持、完善政策法規(guī)等方面構(gòu)建明確的責(zé)任體系，切實(shí)履行自身職責(zé)。

1.加強(qiáng)孝德文化教育，形成尊老敬老的文化氛圍

“在責(zé)任政府的責(zé)任體系中，道德責(zé)任是核心?！?0精神養(yǎng)老是一種道德實(shí)踐，政府在其中承擔(dān)著教育者、引導(dǎo)者、踐履者的責(zé)任。一是在全社會(huì)加強(qiáng)傳統(tǒng)孝德教育，引導(dǎo)人們樹(shù)立正確的養(yǎng)老觀。傳統(tǒng)孝德文化既重視物質(zhì)供養(yǎng)，又重視精神贍養(yǎng)?？鬃诱f(shuō)，今之孝者，是謂能養(yǎng)。至于犬馬皆能有養(yǎng)；不敬，何以別乎？曾國(guó)藩在著名的“八本堂”家訓(xùn)中所言“事親以得歡心為本”，便把孝道目標(biāo)指向“歡心”，即強(qiáng)調(diào)精神愉悅。在孝道文化日漸衰落的今天，加強(qiáng)傳統(tǒng)孝道思想教育對(duì)于我們樹(shù)立正確的養(yǎng)老觀，做到物質(zhì)與精神養(yǎng)老并重有著特別的警醒作用。二是重視政府行政人員和精神養(yǎng)老從業(yè)人員的道德操守和教育。重視精神養(yǎng)老，不僅是對(duì)老人的尊重，更是對(duì)生命的敬畏。這要求從事該領(lǐng)域的行政人員和從業(yè)人員有一定的道德門(mén)檻，要有內(nèi)心的善念和良好的品行。這就要加強(qiáng)道德教育，進(jìn)行道德監(jiān)管，在政府行政人員中提倡公仆精神和服務(wù)意識(shí)，在精神養(yǎng)老從業(yè)人員中提倡奉獻(xiàn)精神和敬業(yè)精神，共同以高度的道德責(zé)任感和使命感來(lái)促進(jìn)、推動(dòng)農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

2.明確機(jī)構(gòu)職能定位，強(qiáng)化精神養(yǎng)老的協(xié)調(diào)管理

“行政組織是提供各種公共服務(wù)的具體承擔(dān)者，因此，行政組織結(jié)構(gòu)和功能狀況與公共服務(wù)的質(zhì)量密切相關(guān)”21。涉及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的各行政組織管理機(jī)構(gòu)在職能定位方面，應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村迅速變化的老齡化和空巢化環(huán)境，加強(qiáng)養(yǎng)老事業(yè)的科學(xué)設(shè)計(jì)，消除養(yǎng)老工作中的多龍治水現(xiàn)象，明確職能定位，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)管理。一是明確老齡部門(mén)職能定位，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。我國(guó)負(fù)責(zé)老齡工作的老齡協(xié)會(huì)權(quán)威性不夠，履行綜合協(xié)調(diào)職能困難。因此，要“重新定位老齡工作機(jī)構(gòu)職能，理順老齡工作體制機(jī)制，從法律上明確規(guī)定老齡部門(mén)為貫徹實(shí)施老年人權(quán)益保障法的政府職能部門(mén)，并賦予其行政執(zhí)法主體資格”22。二是明確政府相關(guān)部門(mén)職能定位，加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作。目前，我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的管理工作分散在民政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)，以及黨委政府聯(lián)合設(shè)立的老齡委等。要明確這些部門(mén)的職能定位，打破部門(mén)間的條塊分割，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作，集中力量破解養(yǎng)老困局。三是成立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立一體化組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在各管理部門(mén)職能難以準(zhǔn)確定位、工作難以協(xié)調(diào)合作的情況下，為解決現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)的多頭管理、職能重疊、執(zhí)行低效等問(wèn)題，應(yīng)將養(yǎng)老工作納入國(guó)家（地方）發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，成立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)各養(yǎng)老工作部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。可選擇養(yǎng)老工作做得比較好的地方進(jìn)行試點(diǎn)，實(shí)行精神養(yǎng)老“一把手”負(fù)責(zé)制，待經(jīng)驗(yàn)成熟再向全國(guó)推廣。

3.健全社區(qū)服務(wù)體系，發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老的依托作用

社區(qū)作為社會(huì)治理的基層單位，是農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老的重要依托。一是要建設(shè)農(nóng)村社區(qū)精神養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所，完善配套設(shè)施。和城市不同的是，隨著農(nóng)村年輕人口的大量外流和家庭結(jié)構(gòu)小型化，農(nóng)村空置的房屋越來(lái)越多，農(nóng)村社區(qū)可以“就地取材”，對(duì)這些房屋以租借等形式加以充分利用，以較低的成本改造成老年活動(dòng)中心等精神養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所。配套設(shè)施則由政府提供，或政府采取優(yōu)惠政策和宣傳教育鼓勵(lì)社會(huì)、民間組織或村民提供。二是要建設(shè)農(nóng)村社區(qū)精神養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。我國(guó)農(nóng)村有龐大的空巢老人數(shù)量，精神養(yǎng)老從業(yè)人員需求巨大。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村有大量剩余勞動(dòng)力，其中有許多4050人員（指處于勞動(dòng)年齡段中女40歲以上、男50歲以上的想就業(yè)而難以就業(yè)者）。我們要利用這一勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，對(duì)4050人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，使之成為專(zhuān)職精神養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。同時(shí)還要吸收社區(qū)和社會(huì)熱心人士作為兼職服務(wù)隊(duì)伍或志愿者隊(duì)伍。要開(kāi)展社區(qū)精神養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)資格認(rèn)證工作，提高社區(qū)精神養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)。三是要延伸農(nóng)村專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的精神養(yǎng)老服務(wù)范圍。我國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有供“五?！崩先损B(yǎng)老的敬老院等專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有著較為完善的精神養(yǎng)老服務(wù)。在農(nóng)村空巢老人大量出現(xiàn)的新的歷史時(shí)期，應(yīng)通過(guò)政策鼓勵(lì)其拓展精神養(yǎng)老服務(wù)范圍，讓一些老年活動(dòng)、服務(wù)場(chǎng)所和設(shè)施向周邊社區(qū)的空巢老人開(kāi)放，并以其標(biāo)準(zhǔn)化的精神養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)，帶動(dòng)農(nóng)村社區(qū)精神養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

4.推行多中心治理，健全政府引導(dǎo)的多主體養(yǎng)老機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，鼓勵(lì)社會(huì)各方參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。現(xiàn)代社會(huì)治理改革的重要內(nèi)容是合理分權(quán)，“關(guān)注創(chuàng)造條件以實(shí)現(xiàn)有秩序的管理和集體行動(dòng)，通常包含私人部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)以及公共部門(mén)的各種機(jī)構(gòu)”23?！爸卫砝碚摰淖钪匾獌?nèi)容是公共生活治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間信息權(quán)利責(zé)任義務(wù)的合理分配，政府在其中起主導(dǎo)作用?！?4農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)健全政府引導(dǎo)的多主體養(yǎng)老機(jī)制。一是要強(qiáng)化家庭精神養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。在子女就近就業(yè)、與老人共同居住、生活照料、精神慰藉等方面實(shí)施鼓勵(lì)政策，緩解政府養(yǎng)老壓力。同時(shí)要引導(dǎo)老人保持健康、樂(lè)觀的心態(tài)，學(xué)會(huì)自我心理調(diào)適，提升精神自養(yǎng)的意識(shí)與能力。二是要發(fā)揮社區(qū)精神養(yǎng)老的依托作用，加大財(cái)政投入，鼓勵(lì)設(shè)施興建，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。三是要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與精神養(yǎng)老，出臺(tái)土地、稅收、貸款、水電等優(yōu)惠政策，使社會(huì)養(yǎng)老團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等在精神養(yǎng)老方面有所作為，逐步成為精神養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。四是要引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與精神養(yǎng)老，要制定積極的民營(yíng)化政策，培育成熟的市場(chǎng)?？傊诰耩B(yǎng)老的多中心治理中，“不管是公共還是私營(yíng)，最基本的‘善就是效率，效率就是公共行政的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)”25。我國(guó)農(nóng)村巨大的精神養(yǎng)老需求，為發(fā)展精神養(yǎng)老事業(yè)提供了巨大的機(jī)遇。政府要抓住機(jī)遇，健全多中心治理機(jī)制，提高精神養(yǎng)老服務(wù)效率，積極化解農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老不足的難題。

5.加強(qiáng)財(cái)政支持，實(shí)現(xiàn)公共利益的共享分配

英國(guó)憲政思想家柯克對(duì)政府的主體作用進(jìn)行了說(shuō)明：國(guó)家就是一群自由的人為了享受權(quán)利和共同的利益而在理性的引導(dǎo)下聯(lián)合的團(tuán)體。換言之，政府的責(zé)任就在于在正義的機(jī)制下實(shí)現(xiàn)資源、利益共享分配。26加大財(cái)政支持，從根本上讓農(nóng)村空巢老人共享社會(huì)資源與利益，是政府責(zé)任的根本。一要加大財(cái)政投入力度。農(nóng)村空巢家庭將是本世紀(jì)我國(guó)農(nóng)村老年人家庭的主要模式，空巢老人精神養(yǎng)老需要專(zhuān)門(mén)的財(cái)政投入，要納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，逐步加大。二要推行稅收優(yōu)惠政策。對(duì)從事農(nóng)村精神養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)、人員要實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如免征營(yíng)業(yè)稅，自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅，土地使用稅等。三要加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼。一方面，政府財(cái)政補(bǔ)貼是彌補(bǔ)準(zhǔn)公共產(chǎn)品社會(huì)與市場(chǎng)融資不足的最重要力量。我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，社會(huì)化和市場(chǎng)化水平較低，政府在精神養(yǎng)老服務(wù)中實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼能激勵(lì)社會(huì)與市場(chǎng)融資的實(shí)現(xiàn)，從而擴(kuò)大精神養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。精神養(yǎng)老離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐，要在農(nóng)村積極推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)村家電補(bǔ)貼等，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。四要加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。要加大中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，加大農(nóng)村社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。

6.完善政策法規(guī)，加強(qiáng)精神養(yǎng)老的制度保障

完善政策法規(guī)，從戰(zhàn)略高度對(duì)農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，是政府責(zé)任的內(nèi)在要求，也是政府履責(zé)的保障。一是制定與新的《老年人權(quán)益保障法》配套的政策法規(guī)。要按照農(nóng)村空巢老人的精神需求，對(duì)精神養(yǎng)老的主體、內(nèi)容、方式、環(huán)境等作出與時(shí)俱進(jìn)的地方立法保障，不要使新法的執(zhí)行與落實(shí)出現(xiàn)“空窗期”。各級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)配套的政策體系，明確農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老在財(cái)政保障、稅費(fèi)優(yōu)惠、人員培訓(xùn)、設(shè)施供給、法律援助等方面的政策，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。政策體系應(yīng)有法規(guī)支撐，各項(xiàng)政策之間也要相互銜接和協(xié)調(diào)，以增強(qiáng)政策的科學(xué)性和執(zhí)行力，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老服務(wù)的制度化和法制化。二要完善相關(guān)行政法規(guī)，強(qiáng)化行政監(jiān)管。加強(qiáng)執(zhí)法檢查工作，定時(shí)檢查農(nóng)村老齡事業(yè)發(fā)展情況，空巢老人精神文化生活和參與社會(huì)發(fā)展情況等，特別加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村空巢老人家庭贍養(yǎng)情況的監(jiān)管。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)對(duì)贍養(yǎng)人采取說(shuō)服教育，行政處罰等措施，并積極與其他相關(guān)單位部門(mén)協(xié)商解決方案。三要完善相關(guān)制度和獎(jiǎng)懲政策。制定相關(guān)規(guī)定，促使企業(yè)單位切實(shí)保障務(wù)工人員休假探親的權(quán)利；鼓勵(lì)就近就業(yè)，通過(guò)資金援助、稅收優(yōu)惠、人才支持等政策，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；采取激勵(lì)措施，對(duì)盡精神慰藉義務(wù)的贍養(yǎng)人提供稅收、貸款等方面的優(yōu)惠；建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)評(píng)選“模范孝子”等活動(dòng)，表彰孝敬老人的行為，營(yíng)造農(nóng)村社區(qū)尊老敬老的文明風(fēng)尚，對(duì)不履行精神慰藉義務(wù)者加大懲戒力度，在教育、譴責(zé)的同時(shí)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者依法懲處。

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①梁建強(qiáng)：《農(nóng)村留守老人也應(yīng)“老有所依”》，《新華每日電訊》2013年9月24日第3版。

②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第49卷），北京：人民出版社，1982年，第130頁(yè)。

③法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，周安華等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1982年，第24頁(yè)。

④劉熙瑞：《服務(wù)型政府：經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國(guó)行政管理》2002年第7期。

⑤H·George Frederickson：“New Public Administration”，Tuscaloosa：The University of Alabama Press，1980，pp.6-7。

⑥陳成文等：《論社會(huì)支持的社會(huì)學(xué)意義》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第6期。

⑦秦儉：《農(nóng)村獨(dú)居老人養(yǎng)老困境及其化解之道》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。

⑧張文宏：《中國(guó)城市的階層結(jié)構(gòu)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)》，上海：世界集團(tuán)出版社、上海人民出版社，2006年，第72頁(yè)。

⑨吳玉韶：《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告》（2013），北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第2頁(yè)。

⑩海量：《民政部副部長(zhǎng)：中國(guó)農(nóng)村老齡化水平高于城市 人口老齡化城鄉(xiāng)倒置》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》2012年5月17日第2版。

11吳玉韶：《〈中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）〉新聞發(fā)布稿》，全國(guó)老齡門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，http：//www.cncaprc.gov.cn，2013年2月27日。

12楊小明：《孤獨(dú)是最傷老人的刀》，《健康時(shí)報(bào)》2013年11月14日第2版。

13陳治家、程霖：《全國(guó)老齡辦副主任吳玉韶：農(nóng)村子女多對(duì)父母冷漠》，《廣州日?qǐng)?bào)》2012年4月17日第A9版。

14袁松：《當(dāng)下農(nóng)民的觀念變化》，《書(shū)摘》2010年第4期。

15161718王亦君、關(guān)爾佳：《老齡政策碎片化，不能只當(dāng)滅火隊(duì)》，《中國(guó)青年報(bào)》2013年2月28日第2版。

19李長(zhǎng)安：《養(yǎng)老工作深陷“多龍治水”窘境》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2013年10月14日第9版。

20王友良：《論我國(guó)樓市的政府倫理責(zé)任》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。

21宋增偉等：《服務(wù)型政府建設(shè)的理論與實(shí)踐》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第15頁(yè)。

22徐元鋒：《明天，我們?nèi)绾巍袄嫌兴B(yǎng)”？》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年7月13日第17版。

23（美）羅伯特·B.丹哈特、珍妮特·V.丹哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，劉俊生譯，《中國(guó)行政管理》2002年第10期。

24周湘蓮：《居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府責(zé)任》，《學(xué)海》2011年第6期。

25（美）羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項(xiàng)龍、劉俊生譯，北京：華夏出版社，2002年，第67頁(yè)。

26于翠平：《公平正義：社會(huì)主義和諧社會(huì)的價(jià)值向度》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。