王仁重

摘 要：縣鄉(xiāng)是我國政權的重要組成部分，屬于基層政權單位，而縣鄉(xiāng)財政收支的平衡情況，對我國的財政收支平衡有直接影響，并關乎國家的政權建設，因此，縣鄉(xiāng)財政是我國財政的基石，因此，受到國家的高度重視。在經歷多個階段的變遷后，我國縣鄉(xiāng)財政管理體制得到不斷完善和健全，在支持縣域經濟發(fā)展以及國家各項事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。但現行縣鄉(xiāng)財政管理體制中依然存在諸多問題，影響了縣鄉(xiāng)財政管理的效率和縣域經濟的發(fā)展。因此，分析縣鄉(xiāng)財政管理體制的弊端，尋求有效的改革對策成為當務之急。

關鍵詞：縣鄉(xiāng)；財政管理體制；問題；解決對策

前言：我國在1994年開始進行分稅制改革，中央政府在掌握共享稅收入征管權的前提條件下，進行增量調整、存量不動的方法，以期更好地聚集地方財力[1]。這次改革主要調整的是省級和中央之間的財政關系，而未對省級以下的財政體制進行改變，由此將財力分配上的矛盾轉嫁到省級以下的地方政府，使地方政府的財政陷入困境中。尤其是基層政府的財政受到很大影響，并出現了諸多問題。本文就此分析了縣鄉(xiāng)財政管理體制中存在的主要問題，并提出了相應的解決策略，以期能為決策者提供理論參考。

一、縣鄉(xiāng)財政管理體制中存在的主要問題

（一）分稅制稅種以及分享比例劃分存在問題?？h鄉(xiāng)比較規(guī)范的分稅制財政體制一般都是參照省級和中央的分稅制體系，但忽略了農村經濟發(fā)展所具有的特殊性特點，以致稅種可分的空間過小，因此，難以有效發(fā)揮對經濟的調控作用。另外，農村的經濟發(fā)展存在較大的差異性，很多縣鄉(xiāng)都是從自身實際情況出發(fā)，導致分稅情況多種多樣，而缺少比較統(tǒng)一的標準，在很大程度上背離了分稅制執(zhí)行的初衷。分析中央財政、省市級財政與縣鄉(xiāng)財政的關系，不難發(fā)現中央和省級財政約占全國財政收入的50%，若再加上省本級財政的收入，則占更大的比重（超出60%），可見其在國家的財政收入中占絕對支配地位。這也是造成縣鄉(xiāng)基層的財政收入比重降低，可容支配財力過少的主要原因。另外，國家將部分財政支出，如農村醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、科技投入、公共基礎設施建設等方面的支出部分或全部下放給縣鄉(xiāng)基層政府，從而大大增加了縣鄉(xiāng)財政的負擔。

（二）分稅制體制中未對支出責任問題做出明確界定。當

前，縣鄉(xiāng)的稅權劃分還不明確，財政收入依然受制于地方稅和中央稅的征收，且沒有發(fā)行公債的權利和稅收立法權，因此，不能滿足分稅制下縣鄉(xiāng)財政管理的需要[2]。除此之外，縣鄉(xiāng)政府所開征的稅種一般是比較難征的小稅種，例如餐飲業(yè)、個人收入所得稅、娛樂業(yè)、服務業(yè)等，而沒有主體稅種。因此，在實際征收的過程中，存在應稅所得額和收入額確定和征收困難的情況。隨著農村稅費制度的改革，農業(yè)稅取消，這使得縣鄉(xiāng)財力進一步弱化。另外，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還存在支出責任界定不明確的現象，這與當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不明確有一定關系，也與為支持農村經濟發(fā)展，多種支出項目以縣級財政為主，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責任被肢解有關系。這些都加劇了地方財政的困難，使縣鄉(xiāng)財政陷入財政困難的境地。

（三）中央財政對縣鄉(xiāng)財政轉移支付管理上缺乏規(guī)范性。轉移支付體制屬于分級預算體制中的主要組成部分，由于同級預算主體之間和上下級預算主體之間存在收支規(guī)模不對稱的情況，因此，轉移支付體制就是針對各級預算主體收支規(guī)模不對稱的情況，以采取有效措施實現均衡的一種預算調節(jié)制度[3]。目前，轉移支付主要有三種模式：橫向轉移、縱向轉移、縱向與橫向轉移混合模式。轉移支付制度也應遵循效率原則、公平原則、法治原則。我國自1995年開始實行過渡期轉移支付方法，經過多年的實踐，轉移支付制度越來越完善。但是實際的管理過程中，中央財政對縣鄉(xiāng)財政的轉移支付存在管理不規(guī)范的現象。例如，轉移支付制度在實際的運行過程中隨意性較大，缺乏穩(wěn)定性和法制性，特別是在增量轉移支付監(jiān)督使用以及專項補助方面，存在“跑上現象”，以致很多縣鄉(xiāng)政府對轉移支付表現出極大的依賴性。又如，一些地區(qū)的財政收入出現比較大的增幅，一些地區(qū)則出現衰退，而轉移支付實行的是依舊是均等化的管理模式，以致出現更大的收支缺口。

二、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革策略

（二）適度擴大縣鄉(xiāng)財政稅權。首先，改革財產稅，使縣鄉(xiāng)財政形成主體稅種。在自然經濟社會中，財產的主要形態(tài)是房屋、土地等不動產，財產稅相對應的就是房產稅和土地稅。但在市場經濟條件下則不同，除了不動產之外，還有動產（如各種支出、收入等），財產稅相應的擴大為支出稅、收入稅等。因此，縣鄉(xiāng)財政稅權也應遵循市場經濟的規(guī)律，適當擴大主體稅種。其次，推動農村稅費改革，以使城鄉(xiāng)稅制實現一體化。為此，應繼續(xù)擴大農業(yè)稅免征范圍，直至取消所有農業(yè)稅。對于公司型農戶，在征收所得稅方面，可在扣除農業(yè)生產投入基礎上再征收企業(yè)所得稅。而對于農業(yè)生產大戶則應征收個人所得稅。在農業(yè)增值稅方面，可借鑒歐洲國家的經驗，對已進入市場的農產品征收相應地增值稅，對出口的農產品實行一定比例的全額退稅，而對于銷售自產農產品的農業(yè)生產者則征收一定的增值稅。最后，完善現行的增值稅。當前，應繼續(xù)做好增值稅的稅轉型試點工作，同時，在現行增值稅的基礎上適當擴大征收的范圍，例如，考慮將農業(yè)、勞務等納入征收范圍，并努力促使我國向著消費型增值稅的方向發(fā)展。

（二）從縣鄉(xiāng)政府自身實際情況出發(fā)，明確各級政府的支出責任。當前，在財政事權方面，很多都借鑒“省直管縣”的辦法，即財政以致從省級財政直接結算到縣或市，所有的財政撥款補助也是由省級直接進行分配?？h市級和地級市不存在直接的財政業(yè)務關系，而是并行的關系。這種管理模式有利于集中縣級財力，以促進當地經濟發(fā)展，但也會在一定程度上不利于縣鄉(xiāng)財政的運行，并使“三農”問題更為突出。為此，可在省域面積適中、經濟較為發(fā)達的地區(qū)繼續(xù)擴大“省直管縣”的財政體制試點范圍，并盡量將專項轉移支付、一般性轉移支付、資金調度、財政結算等核算到縣。同時，注意減少財政管理的層次，以提高資金的使用效益和行政效率。另外，還應注意充分考慮地區(qū)的實際情況，避免“一刀切”的現象，做好原上級地級市和和縣（市）間的協調工作，盡量降低體制變動對基層財政的影響。中央和省級財政也應加大對農村基本服務和公共福利方面的支出，建議建立統(tǒng)一的基本公共服務經費保證制度，并由中央集中行使事權。并盡快以法律的形式規(guī)范責權劃分、政府間的財稅關系等，以減少事權錯位、交叉的現象。

（三）中央和省級財政對縣級財政的轉移支付制度進行規(guī)

范。首先，建立三級財政（中央、省、縣）共同承擔的義務教育經費保障機制，并加快基礎教育專項補助機制規(guī)范化、法制化、公式化的建設進程。其次，加快完善基層財政的轉移支付機制。中央財政可適當提高一般性轉移支付的比例，以提升基層財政可支配財力，逐漸將“花錢”的權利轉給基層。同時，結合不同地區(qū)的收入差距以及經濟發(fā)展水平等，核定各地區(qū)的標準化支出和收入，由此確定轉移支付規(guī)模。第三，為減少專項轉移支付的盲目性和隨意性，中央和省級財政應適當減少專項資金的規(guī)模和項目。為此，可建立國庫集中支付制度，以減少腐敗和浪費現象。為緩解縣級財政困難，可有計劃地擴大一般性轉移支付規(guī)模。最后，轉移支付可考慮多種形式的補助，以防止資金出現挪為他用的現象，從而起到提高轉移資金使用的管理水平。

參考文獻：

[1] 方玉霞.論財政體制改革之“省直管縣”[J].現代商業(yè)，2012（17）：192.

[2] 周新云.新形勢下關于基層財政管理體制的思考[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2012（06）：121-122.