宋國棟

濱州市結(jié)合本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）工作實際，在廣泛對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處機構(gòu)和人員現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2010年開展了全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。本文旨在通過分析濱州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革情況，探討改革過程中的難點、問題，總結(jié)經(jīng)驗，提出對策，為今后深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，完善基層機構(gòu)編制管理提供有益借鑒。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革基本情況

（一）改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）情況。改革前濱州市下轄86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)70個，街道辦16個。中央核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）一級行政編制3444名，財政撥款事業(yè)編制總量控制在3500名以內(nèi)；行政在職人員2285人，事業(yè)在職人員4738人；90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）按照內(nèi)設(shè)4個行政機構(gòu)、6個事業(yè)機構(gòu)進行設(shè)置，共設(shè)行政機構(gòu)382個，事業(yè)機構(gòu)571個。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的標(biāo)準(zhǔn)和要求。2002年省、市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦機構(gòu)設(shè)置提出了指導(dǎo)性意見，規(guī)定了行政機構(gòu)4個，財政撥款事業(yè)單位不超過6個。隨著社會發(fā)展，為民服務(wù)范圍的拓寬，2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革按照《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類辦法和機構(gòu)編制核定標(biāo)準(zhǔn)》，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有人口、財政總收入、行政區(qū)域面積等指標(biāo)量化成分值后，按照分值細化為三大類型八個檔次，并依據(jù)類型和檔次核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）的機構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

（三）改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）情況。濱州市現(xiàn)轄92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)63個、街道辦29個。全市92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）中一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個（其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個、街道辦14個），僅占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）總數(shù)的23%；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)69個（其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)55個、街道辦14個），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）總數(shù)的75%；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個（其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦各1個），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）總數(shù)的2%。

截至2011年4月底，全市各縣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施意見全部印發(fā)完畢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作正式進入貫徹落實階段。通過改革，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）行政機構(gòu)由382個調(diào)整為389個（主要原因是撤鎮(zhèn)設(shè)辦，僅2010年6月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整設(shè)置為10個街道辦事處），事業(yè)機構(gòu)由571個減為481個。行政編制在保持總額3408名（省編辦批復(fù)同意從原3444名中跨層級調(diào)整36名行政編制到縣區(qū)級）不變的前提下，由核定3330名調(diào)整為3352名，實有在職2345人，空編1007名；事業(yè)編制由3394名調(diào)整為3436名，超編1000余人；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由967名減至755名。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要做法

（一）量化改革任務(wù)，突出做好“五個一”（即“一案一表一卷一談一綱”）。“一案”是指根據(jù)改革要求，擬定了《濱州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作實施方案》對改革原則、方式、范圍及目標(biāo)進行了詳細的安排和說明；“一表”是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革內(nèi)容、日常機構(gòu)編制管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際設(shè)計起草了《濱州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革量化評分表》，對縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作情況進行細化和量化，用實際工作表作風(fēng)、用工作實效顯水平、用評估分值分高低；“一卷”是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作實際設(shè)計了《實地評估調(diào)查問卷》，分改革前、改革中和改革后三個階段實地了解機構(gòu)運轉(zhuǎn)情況，反映基層需求?！耙徽劇笔菙[脫原來集中座談“話不附題，贊譽不斷，成效不見”的尷尬境地，進而采取從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制實名制手冊中選取6名同志分別進行座談，切實消除座談對象顧慮，傾聽基層改革心聲?！耙痪V”是為做好信息收集，突出改革效果，相應(yīng)設(shè)計了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革座談提綱》確保座談取得實效。

（二）結(jié)合工作實際，圍繞為民服務(wù)談改革。本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革機構(gòu)限額的界定使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）機構(gòu)的綜合設(shè)置成為必然。一是便民服務(wù)體系逐步建立。全市92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）均設(shè)立了便民服務(wù)中心。鄒平縣韓店鎮(zhèn)等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還積極推行為民服務(wù)全程代理制，逐步建立起了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級便民服務(wù)體系，實行“一站式”服務(wù)。二是涉農(nóng)等機構(gòu)設(shè)置綜合高效。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）均統(tǒng)一設(shè)置了農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機構(gòu)、人力資源和社會保障機構(gòu)，切實服務(wù)群眾、方便群眾、惠及群眾。三是選人用人公平擇優(yōu)，確保工作有序高效。為加強監(jiān)督，在競爭上崗過程中邀請了人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)檢人員全程參與。通過理論測試、民主測評、競崗演說、組織考核、成績公示等程序嚴(yán)格選拔任用。這種憑黨性用干部，以競爭任干部，靠群眾選干部的作法，得到了廣大群眾的認可，產(chǎn)生了積極的效果。從根本上確保了基層管理服務(wù)工作的連續(xù)和高效。

（三）加強工作指導(dǎo)，確保方案落實不走樣。一是領(lǐng)導(dǎo)重視，各項工作扎實有效。改革初期，針對工作難度大，改革無法提速等問題，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革進度通報制度；改革中期，為克服改革“等、靠、拖”和“重形式”等問題，及時召開座談會、現(xiàn)場交流會，溝通做法，現(xiàn)場教學(xué)，確保改革結(jié)合實際，轉(zhuǎn)變職能、強化服務(wù)。改革后期，為確保改革落實到位，制定了嚴(yán)格細致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革跟蹤落實工作方案。二是實地評估深入細致、解讀改革話民生。打破“聽匯報、問情況，來去匆匆，沒發(fā)現(xiàn)”的檢查“怪圈”。沉下身子，深入基層，切實了解和發(fā)現(xiàn)改革的優(yōu)勢與不足，機構(gòu)綜合設(shè)置的利與弊，群眾的盼望與所需。三是查找問題不打折扣，落實整改不走樣。對改革過程中發(fā)現(xiàn)的機構(gòu)名稱不規(guī)范、便民服務(wù)中心入駐業(yè)務(wù)單一、事業(yè)站所編制人員細化不到位等問題及時進行了糾正；對事業(yè)單位未完成法人登記或變更、人員超編等問題提出了整改意見和辦理時限。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行中存在的問題及原因

雖然濱州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)中起到了巨大作用，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與深化農(nóng)村改革、與實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和諧發(fā)展、與當(dāng)前農(nóng)村工作形式的變化仍然存在諸多問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)職能不夠清晰。由于市縣政府任務(wù)及其指標(biāo)的主要評價、考核方式采取“一票否決制”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和其主要負責(zé)人的政績、升遷與之掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將主要精力放在完成上級交辦的任務(wù)和應(yīng)付各項評比檢查中，而不能很好地履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的主要職責(zé)。特別是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級人民政府并沒有相關(guān)行政監(jiān)管和執(zhí)法的權(quán)力。缺乏有效的行政管理手段，加之有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機構(gòu)都紛紛上收，實行垂直管理或條管為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在著嚴(yán)重的責(zé)權(quán)不對等。特別是在進行經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點工作過程中，這種矛盾表現(xiàn)的尤為突出。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）建制設(shè)置不合理。目前，濱州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在個數(shù)多、規(guī)模小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃面積、人口數(shù)量差距較大的問題。據(jù)調(diào)查，全市大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃面積達500多平方公里，如馬山子鎮(zhèn)641.11平方公里，濱海鎮(zhèn)589.26平方公里，而小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃面積僅有25平方公里，如市西街道辦事處，相差20多倍；人口多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達13.26萬人，如魏橋鎮(zhèn)，而人口少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1.5萬人，如下河鄉(xiāng)，相差近10倍。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制設(shè)置不合理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和機構(gòu)編制差別不大的情況下，無形中給人口多、面積大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來了管理難度。

（三）管理體制不順暢，工作機制有待創(chuàng)新。一是隨著農(nóng)村綜合改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校、衛(wèi)生院、林業(yè)站、水利站、土地管理所等事業(yè)單位均實行縣（區(qū)）工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重管理的體制。但由于這些事業(yè)單位的人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)均被上劃到縣（區(qū)）工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些部門管不著，指揮不動，造成各部門之間工作難協(xié)調(diào)，相互推誘扯皮，政令不暢，效率低下。二是上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評比檢查過多、過濫。應(yīng)付檢查似乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在疲于應(yīng)付各項檢查的情況，不能把大部分精力放在群眾的農(nóng)業(yè)技術(shù)、文化等方面的指導(dǎo)服務(wù)上。同時也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負擔(dān)。三是一些上級業(yè)務(wù)部門沒有轉(zhuǎn)變觀念，任何事務(wù)都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級去落實和完成，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了一個“婆婆政府”、“萬能政府”，管了許多不該管、管不了、管不好的事情。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的對策和建議

職能沒有明確定位，機構(gòu)的精簡也就失去了科學(xué)的依據(jù)，只能是就機構(gòu)論機構(gòu)、就精簡人員而精簡人員。如此，在部門權(quán)力利益化傾向的驅(qū)動下，改革成果很快就會被蠶食，舊機構(gòu)不斷膨脹，新機構(gòu)不斷增加。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機構(gòu)精簡上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進行科學(xué)定位，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能。

（一）明確職能定位，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能定位在：“促進經(jīng)濟發(fā)展，加強社會管理，搞好公共服務(wù)，維護農(nóng)村穩(wěn)定”。要切實實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，須準(zhǔn)確把握以下幾點：

一是以科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績觀指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村實際工作中，一項富民、利民工程，需要一代人乃至若干代人的艱辛努力才能完成。濱州市冬棗產(chǎn)業(yè)的形成、魏橋棉紡織業(yè)的崛起、盟威活塞打入國際市場，都充分說明了這一點。實踐證明，要徹底轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，首要的是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，按照以人為本的要求更新理念、更新觀念、轉(zhuǎn)變職能；按照全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，全面履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟、社會管理、公共服務(wù)、維護穩(wěn)定的職能。其次是樹立正確的政績觀。把實現(xiàn)人民群眾的利益作為追求政績的根本目的；把重實干、求實效作為實現(xiàn)政績的重要途徑；把黨和人民的要求作為評價政績的重要尺度。

二是轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想觀念，以干部思想觀念的提升推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，關(guān)鍵是干部思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想不解放、觀念不更新，工作方式方法、工作作風(fēng)就很難改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能也就不會發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還應(yīng)切實轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和工作作風(fēng)，樹立為民、務(wù)實、清廉的良好形象，努力建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層政府，實現(xiàn)由“權(quán)力政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。

三是改革政績考核制度，以科學(xué)的考核評價體系引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核制度，關(guān)鍵是規(guī)范上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核。今后，應(yīng)嚴(yán)格控制上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類檢查驗收、達標(biāo)評比活動，重點清理規(guī)范上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“一票否決”事項。凡涉及到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的考核，上一級黨委、政府應(yīng)做出統(tǒng)一安排部署，取消上級部門下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的“一票否決”硬指標(biāo)，真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從被動應(yīng)付各種評比檢查活動中解脫出來，把主要精力用到為農(nóng)民辦實事、搞服務(wù)上來。

四是理順縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系，以規(guī)范的縣鄉(xiāng)村事權(quán)、財權(quán)、用人權(quán)、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。在實際工作中，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的財權(quán)、用人權(quán)，分清主次、明確責(zé)任?？h級政府要將直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟、技術(shù)和生產(chǎn)等方面的微觀和具體事務(wù)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，避免“權(quán)在縣上，錢在縣上，責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事在站所”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實把工作重點從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到為農(nóng)戶和各類經(jīng)濟主體進行示范引導(dǎo)，提供政策服務(wù)和營造發(fā)展環(huán)境上來，促進農(nóng)民增收。

（二）科學(xué)設(shè)置、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）建制和規(guī)模。一是對縣城駐地及部分城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以撤銷改為城市街道辦事處，作為縣（區(qū)）委、政府的派出機構(gòu)。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委改為辦事處黨工委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣（區(qū)）級政府辦事處，不再設(shè)人大、政協(xié)。辦事處設(shè)主任l名，可由辦事處黨工委書記兼任。辦事處不設(shè)上下對口機構(gòu)，核定辦事處機關(guān)行政編制在15-20名，部分規(guī)模較大的街道可適當(dāng)增加一些編制，但不得超過30名。截至目前，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，濱州市已有西董鎮(zhèn)等17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)辦，街道辦事處個數(shù)增加到29個，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總數(shù)的31.5%。第二，辦事處不再有獨立的財政收支預(yù)算，其開支全部納入縣一級管理，由縣級政府安排人事與財政，做到事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。第三，區(qū)分事業(yè)站所的公益性職能和經(jīng)營性活動，對公益性機構(gòu)加強財政保障，經(jīng)營性機構(gòu)可轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體，不斷提高事業(yè)站所自我約束、自我發(fā)展和公益服務(wù)能力。

二是對以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可在對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)架構(gòu)基本不變的情況下，組織民政、規(guī)劃等部門進行調(diào)研、論證，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，進行合理撒并。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特點，濱州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模建議以區(qū)劃面積70-100平方公里、人口以3-5萬為宜。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，有利于理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，精簡機構(gòu)和編制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)更加精干高效。

（三）完善制度，改進方式，提高社會管理和公共服務(wù)水平。要加快建立和完善重大問題集體決策制度、社會公示與聽證制度、村務(wù)公開和民主管理等制度。建立科學(xué)的政績評價標(biāo)準(zhǔn)、考核制度、監(jiān)督查處制度和獎懲制度。轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項，堅決清理規(guī)范各類評比達標(biāo)表彰活動。加強和改進對村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和對村民委員會的指導(dǎo)，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機制，擴大和健全農(nóng)村基層民主，支持、幫助村民委員會和村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（四）完善事業(yè)單位管理體制，建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。對以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的事業(yè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的職責(zé)與權(quán)限，上級業(yè)務(wù)部門履行業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)和考核的職責(zé)與權(quán)限。切實改變過去長期存在的“看見的管不住，管住的看不見”的狀況，真正實現(xiàn)人力、財力、技術(shù)資源在一定范圍內(nèi)的合理配置和使用，建立起一套規(guī)范、科學(xué)、完善的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

作者單位：濱州市編辦

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革 管理體制研究