蘇竣，張漢威

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

一、引言

“忽如一夜春風(fēng)來，示范項目遍地開”。近年來，各種各樣的示范項目突然成為科技計劃中的明星項目乃至旗艦項目，政府資助示范工程也成為體現(xiàn)政府意志、推動科技進(jìn)步、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的一件“利器”。僅2009年，我國有關(guān)部門就啟動了支持節(jié)能與新能源汽車的“十城千輛”示范推廣工程，支持半導(dǎo)體照明技術(shù)的“十城萬盞”示范城市方案，支持光伏發(fā)電技術(shù)的“金太陽”示范工程，特別是“十城千輛”工程已被國際公認(rèn)為世界上最大規(guī)模的新能源汽車示范推廣行動，也是有史以來規(guī)模最大的國家財政補(bǔ)貼示范推廣項目。

在過去的三十年里，無論是在學(xué)界、商界還是在政界，對于示范的研究都很匱乏。在學(xué)術(shù)界，據(jù)美國《Energy Policy》一篇文章統(tǒng)計，只有不超過六篇的文章集中討論示范項目的作用和理論[1]。在企業(yè)里，示范項目中的過程性文檔亦很少，示范的過程和結(jié)果很少被正式地記錄下來，特別是當(dāng)對一項新技術(shù)或方法的測試已經(jīng)失敗的時候[2]；對于政府，科技主管官員們往往更多地將關(guān)注的重點集中在供給側(cè)——資助R&D和需求側(cè)——刺激市場。由于研究資料的匱乏，數(shù)十年來示范項目很少見諸研究報告和學(xué)術(shù)論文，也正因此，示范這一階段被稱為“不確定的中間地帶”(uncertain middle)[3]。

但近一兩年來，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注和研究示范，越來越多的企業(yè)參與到示范工程中，政府也越來越深地介入到技術(shù)創(chuàng)新的示范階段。這反映了當(dāng)前科技政策界對技術(shù)創(chuàng)新手段的再認(rèn)識。對我國而言，政府發(fā)起示范工程、資助示范工程、干預(yù)示范工程，有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有助于加強(qiáng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體地位，有助于更好地釋放市場活力，更好地發(fā)揮市場機(jī)制作用。而政府在示范工程中所展示的“組合式”政策工具，也為建設(shè)國家現(xiàn)代治理體系提供了有益而珍貴的探索性嘗試。

二、理論基礎(chǔ)：示范的緣起與發(fā)展

從理論的視角來審視技術(shù)創(chuàng)新語境下的示范歷史，可以得出一個有趣而重要的論斷：示范檢驗了政府與市場的關(guān)系，反映了政府治理的理念，體現(xiàn)出政府干預(yù)的策略。在技術(shù)創(chuàng)新的歷史上有兩個非常著名的重要事件，其一是1882年，托馬斯﹒愛迪生(Thomas Edison)應(yīng)著名銀行家摩根的邀約在其位于麥迪遜大街的豪宅中展示了一項新的發(fā)明——白熾燈，這項示范減少了投資者、使用者和立法者的不確定性，也促成了電燈公司的開辦，這就是通用電氣公司(GE)的前身。其二是1834年，美國國會撥款3萬美元資助薩繆爾﹒摩爾斯(Samuel Morse)，以支持其在華盛頓和巴爾的摩之間建設(shè)一條全程64公里的電報線路[4]。1844年5月24日，摩爾斯在國會大廈利用電報機(jī)成功實現(xiàn)了兩地信號傳送，揭開了人類通信史上新的一頁。

這兩次久遠(yuǎn)的展示活動是現(xiàn)代示范項目的雛形，它們本質(zhì)的區(qū)別在于資助的來源不同。愛迪生的白熾燈示范資助方是私有部門——銀行家摩根，而摩爾斯的電報機(jī)示范資助方是公共部門——美國國會，這應(yīng)該是世界上最早的公共部門資助的示范項目。在很長的一段時期內(nèi)，示范被認(rèn)為是產(chǎn)業(yè)界自己的事情，然而自第二次世界大戰(zhàn)以來，各個國家和地區(qū)越來越重視科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用，紛紛制定積極的R&D政策，并將觸角擴(kuò)展到了示范這個階段。

美國聯(lián)邦政府對于示范項目不同時期的態(tài)度頗耐人尋味?？ㄌ卣娜纹谥畠?nèi)及之前，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在教育、航天、職業(yè)康復(fù)、工商業(yè)、衛(wèi)生和能源領(lǐng)域廣泛使用示范這一手段。聯(lián)邦資助的示范在政府間技術(shù)轉(zhuǎn)移方面扮演了重要的角色，這也代表了一種合作關(guān)系：中央政府機(jī)構(gòu)和地方公共組織共同識別和利用技術(shù)創(chuàng)新，以解決一些重要的社會問題[5]。在19世紀(jì)七十年代末，政府資助的示范項目被認(rèn)為是許多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)研究與開發(fā)(R&D)活動重要且正當(dāng)?shù)脑兀@一時期的示范項目占到了民用研發(fā)經(jīng)費(fèi)的10%左右[6]，自此示范的地位和影響達(dá)到了歷史的頂峰。然而里根政府上臺之后，奉行取消管制(deregulation)的理念，顯著減少了示范這類可能被視為扭曲自由市場的活動[6]，帶來了長達(dá)三十年的“低谷”。示范項目跌宕起伏的發(fā)展歷程背后是政府與市場關(guān)系的意識形態(tài)之爭，有學(xué)者認(rèn)為示范是對政府介入民用技術(shù)的傳統(tǒng)態(tài)度的一種嚴(yán)重且欠考慮的偏離[7]。傳統(tǒng)的態(tài)度認(rèn)為聯(lián)邦政府不應(yīng)該成為一個“產(chǎn)品說客”(product advocacy lobbyist)，因此如果沒有被明確認(rèn)可的戰(zhàn)略需要，政府機(jī)構(gòu)的R&D應(yīng)該限制在解決技術(shù)未知難題的范疇中，這種工作應(yīng)該是探索性和多樣性的[4]。正如Chertow的解釋：二戰(zhàn)之后美國科技政策在政府角色上的搖擺更像是民主黨人和共和黨人之間的拔河比賽(tug-of-war)[8]，民主黨奉行的是政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會的理念，而共和黨則堅持發(fā)揮市場這一“看不見的手”的作用。

三、傳統(tǒng)視角下的“示范”

示范通常被使用的是其政治涵義，例如深圳等四個特區(qū)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立過程中起到了重要的示范作用，“一國兩制”的探索更是堪稱和平統(tǒng)一事業(yè)的成功示范。在技術(shù)創(chuàng)新語境中，示范可能是一個階段，也可能是一個項目。

(一)技術(shù)創(chuàng)新的示范階段

從“階段論”的視角來看示范，示范是技術(shù)創(chuàng)新周期中的一個重要而特殊的階段。有的學(xué)者認(rèn)為示范項目通常處于技術(shù)開發(fā)的晚期或商業(yè)化部署中未經(jīng)測試的階段[4]，有的學(xué)者認(rèn)為示范是市場開發(fā)的一個步驟，屬于整體營銷計劃的一個組成部分[6]，更有學(xué)者認(rèn)為這是在加速復(fù)雜大系統(tǒng)創(chuàng)新過程中一個不確定的中間階段[3]。雖然對于示范到底屬于技術(shù)開發(fā)階段還是市場開發(fā)步驟，學(xué)者們莫衷一是，但有一點是公認(rèn)的：示范是連結(jié)技術(shù)開發(fā)與市場擴(kuò)散之間的一個特殊階段。也正因此，以美國總統(tǒng)科技顧問、白宮科技政策辦公室主任John P. Holdren為首的美國總統(tǒng)科技政策顧問委員會(PCAST)認(rèn)為完整的技術(shù)創(chuàng)新過程應(yīng)該包括研究(research)、開發(fā)(development)、示范(demonstration)和推廣(deployment)四個階段[14]，不同的階段有著不同的技術(shù)創(chuàng)新特點和規(guī)律，這一論斷可以粗淺卻清晰地判定示范所處的特殊階段及其特殊作用：一種連結(jié)研發(fā)和推廣，能夠引起市場需求的技術(shù)推動，這一特殊的階段可以用“預(yù)覽”(preview)一詞來準(zhǔn)確而傳神地命名[9]。

圖1 示范在技術(shù)生命周期中所處的階段資料來源：蘇竣. 公共科技政策導(dǎo)論 北京: 科學(xué)出版社, 2014.[M].

(二)技術(shù)創(chuàng)新的示范項目

從“項目論”的視角來看示范，美國國會技術(shù)評估辦公室(OTA)曾指出“示范是一個項目，包含一項在真實環(huán)境下全規(guī)?；蚪咏?guī)模(at or near full scale)的創(chuàng)新項目”[10]。英國幾位持續(xù)關(guān)注示范項目的學(xué)者Brown、Hendry等人在綜述了前人諸多研究之后引用了Lefevre的觀點：“簡單地說，示范項目試圖縮短一個特定技術(shù)從開發(fā)到原型設(shè)計，再到大規(guī)?？尚行院捅还I(yè)及商業(yè)顧客接受這一過程的時間”[4; 9; 11]。倘若從項目的角度來看示范，還可以分別從項目的目標(biāo)和項目的功能兩個不同的維度，對示范項目作出區(qū)分。

從項目的目標(biāo)維度來研究，示范項目有兩個基本的目標(biāo)：(1)幫助聯(lián)邦政策制定者決定是否接受一項政策；(2)促進(jìn)創(chuàng)新的使用。前者稱為政策制定示范(policy-fomulating demonstrations)，后者稱為政策執(zhí)行示范(policy-implementating demonstrations)[10]。美國國會技術(shù)評估辦公室(OTA)指出：這兩種類型的示范的共同特點是產(chǎn)生信息用于決策，但兩類示范所產(chǎn)生信息的內(nèi)容和面向?qū)ο蟛煌邎?zhí)行示范的面向?qū)ο笾饕欠锹?lián)邦層面、更側(cè)重于技術(shù)的決策者，產(chǎn)生的信息內(nèi)容主要是技術(shù)的可行性、可靠性、產(chǎn)品的成本、需求等，而政策制定示范的面向?qū)ο笾饕锹?lián)邦層面，更側(cè)重于政策的決策者，產(chǎn)生的信息內(nèi)容主要是技術(shù)可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會影響，意外結(jié)果，在管理和政策上的可行性等。需要指出的是，對于政策制定示范而言，與創(chuàng)新缺陷有關(guān)的消極信息也是一種重要的產(chǎn)出。因為這些示范發(fā)生在對一系列政策的承諾之前，因此消極的信息可以用來支持摒棄這些政策的決定[10]。

從項目的功能維度來研究，示范項目劃分為試驗性示范和典范性示范兩種類別。美國能源部的報告對二者作出了詳細(xì)的闡述：試驗性示范是一項由投資者承擔(dān)的測試，首要用于(向他們自己)示范一項在實驗室條件下已經(jīng)得到驗證的技術(shù)在操作環(huán)境下以合適的規(guī)模是否切實可行，它首要目的在于解決或確認(rèn)一個結(jié)果。典范性示范是一項由倡議者策劃的有形展示，向潛在的使用者、投資者、管制者和其他人示范一項技術(shù)的效用，這些人也許并不熟悉該領(lǐng)域，但他們的支持對接受的過程卻必不可少，從這個意義來看，其首要目的在于說服[12]。

美國能源部將典范性的示范稱為商業(yè)性示范(commercial demonstration)，將試驗性的示范稱為技術(shù)性示范(technical demonstration)。并對這兩者做出了區(qū)分[12]，如表1所示。

表1 典范性示范與試驗性示范的區(qū)別

資料來源：DOE(1978)

事實上，試驗性示范的核心功能在于“檢測”，檢測一項技術(shù)在操作條件下的可使用性，旨在使新技術(shù)、產(chǎn)品、過程和系統(tǒng)的學(xué)習(xí)效應(yīng)最大化，而典范性示范的核心功能在于“展示”，展示一項技術(shù)創(chuàng)新對潛在接受者的效用，向他們證明技術(shù)的可信性，減少利益相關(guān)方的反對，識別制度障礙來發(fā)現(xiàn)需要政府干預(yù)的問題[5; 13]。筆者通過對我國“十城千輛”新能源汽車示范推廣工程的研究[14]，在“檢測”與“展示”之外，挖掘出了示范的兩個底層功能機(jī)理：“學(xué)習(xí)”和“溝通”。在示范項目中，不僅存在傳統(tǒng)意義上的“干中學(xué)”(learning by doing)，還有“用中學(xué)”(learning by using)，“互動中學(xué)”(learning by interacting)，甚至還有“從學(xué)習(xí)中學(xué)”，不同類型的學(xué)習(xí)效應(yīng)使得示范具備了“增長知識”的功能，并能夠通過用戶的反饋和需求來指導(dǎo)技術(shù)研制工作[5]。此外，示范項目為包括政府在內(nèi)的所有利益相關(guān)者提供了一個交流的平臺和溝通的渠道，這種溝通既有正式的溝通，也有非正式的溝通，既有強(qiáng)制溝通，也有非強(qiáng)制溝通，利益相關(guān)者之間的溝通是示范項目的重要功能，溝通的內(nèi)容、形式和效果極大地影響了示范項目的成敗與否。

(三)技術(shù)創(chuàng)新的示范——以“清潔汽車行動”為例

創(chuàng)新的示范并不必然導(dǎo)致一項技術(shù)的推廣和商業(yè)化，一項示范甚至可能導(dǎo)致了對該技術(shù)的否定，例如在日本，集中式太陽能熱電站的示范導(dǎo)致其最終被放棄[9]，但從避免更大損失的意義上說，這是成功的。Magill等學(xué)者亦指出對于試驗性示范，創(chuàng)新或其組件的失敗對發(fā)起人和潛在接受者而言，也許是成功的指導(dǎo)[15]。這類看似失敗的示范項目，特別是最終被摒棄的技術(shù)，對技術(shù)創(chuàng)新有著特殊的重要意義。

在我國，“九五”期間，中央政府成立全國清潔汽車協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動“清潔汽車行動”，在取得巨大成就的同時，也暴露了一系列問題。1999年，廣州、北京、上海等12個城市被科技部列為清潔汽車行動第一批試點示范城市，開始進(jìn)行燃?xì)馄囋圏c示范工作，然而經(jīng)歷十余年的發(fā)展，三個城市的LPG(液化石油氣)汽車示范推廣工作均不同程度地陷入困境。北京擁有的清潔能源汽車總量曾經(jīng)位居世界各城市首位。然而到了2007年，LPG公交車在北京全部退出使用。在上世紀(jì)末本世紀(jì)初，上海市曾大力推廣LPG車輛，但根據(jù)政府有關(guān)部門的規(guī)劃，LPG助動車已于2013年退市。LPG出租車在2006年達(dá)到峰值4萬輛，占出租車總保有量的90%以上，然而這一數(shù)字自2001年以來開始逐年下降，2011年僅有3000余輛，由于種種問題也即將退出交通系統(tǒng)。廣州LPG公交車的爭議最大，自1999年開始示范以來，爭議聲一直不絕于耳，經(jīng)歷了公交行業(yè)的反彈、市環(huán)保局的質(zhì)疑、專家論證會的分歧、人大代表的質(zhì)詢、國家環(huán)?？偩值奶嵝选⑷珖襟w的熱炒和全城市民的熱議，最終于2012年被市政府以“進(jìn)一步推廣LNG和新能源汽車”的新規(guī)定“變相”中止了LPG汽車的示范和推廣[14]。

與北上廣LPG公交車的失敗示范形成鮮明對比的是，貴陽公交的LNG(液化天然氣)技術(shù)取得了良好的社會效益，廢氣和污染物的減排量顯著。2008年4月，國家科技部認(rèn)為“此舉是引領(lǐng)中國公交業(yè)節(jié)能減排的成功范例”。全國清潔汽車行動協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專家組組長王秉剛稱其“不僅創(chuàng)了全國第一，也創(chuàng)了世界第一，世界上還沒有哪一個城市在液化天然氣車輛的推廣總量和推廣技術(shù)上走得如此成功”。貴陽公交的“油改氣”技術(shù)產(chǎn)生了顯著的示范效應(yīng)，城市客運(yùn)在用車輛燃油改用液化天然氣技術(shù)不僅在該公司1200余輛公交車上得到了成功應(yīng)用，還應(yīng)用在貴陽當(dāng)?shù)氐某鲎廛嚿?。該公司計劃將成熟的“油改氣”技術(shù)推向市場，成為技術(shù)提供商與技術(shù)服務(wù)商，包括礦山載重汽車等多種柴油汽車，都已進(jìn)入公司的視野[16]，貴州省也計劃在省內(nèi)其它城市推廣該項技術(shù)[17]。

從以上正反兩方面案例可以看出，技術(shù)創(chuàng)新的示范并非一帆風(fēng)順的坦途，但示范的意義就在于，無論是成功的示范還是失敗的示范，都是一種以低成本、小規(guī)模、全環(huán)境的方式檢驗和展示了新技術(shù)，這對最終的技術(shù)創(chuàng)新具有非常重要的探索價值。

四、政策工具視角下的“示范”

當(dāng)前，在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，“政府之手”與“市場之手”仍存在缺位、錯位、越位和不到位的現(xiàn)象，科技創(chuàng)新政策面臨一系列挑戰(zhàn)。在政策理念方面，一些地方和部門未將市場和企業(yè)置于資源配置和產(chǎn)業(yè)競爭的主體地位，過多地直接介入微觀的發(fā)展過程。在政策工具方面，直接的行政指令和手段而非市場工具在科技管理中仍然扮演著主角。在政策過程方面，政策制定的科學(xué)性、民主性有待加強(qiáng)。這些無視創(chuàng)新規(guī)律的急功近利做法，嚴(yán)重制約了科技創(chuàng)新的發(fā)展速度與進(jìn)步活力[18-19]。面向新時期，中國科技創(chuàng)新活動的現(xiàn)實給我們提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其中有兩個非常關(guān)鍵的命題，其一來源于國家轉(zhuǎn)型期計劃思維和市場機(jī)制之間的矛盾，其二來源于科技創(chuàng)新的全球化對國內(nèi)公共政策提出更高的戰(zhàn)略要求，這兩個命題構(gòu)成了當(dāng)下中國科技政策在國內(nèi)和國外雙重情境下的核心挑戰(zhàn)[19]。為此，我們要不斷尋求公共政策理念、過程和工具的創(chuàng)新，使之更加適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的建設(shè)。從理念、過程和工具的角度來看，相比傳統(tǒng)的政府手段，示范是一種創(chuàng)新的政策工具，可以更好地界定政府和市場的作用，具有積極的政策意義。

(一)理念的轉(zhuǎn)變：從“偏重兩翼”到“抓中間帶兩頭”

在20世紀(jì)六七十年代，美國科技政策界曾經(jīng)有過一場大規(guī)模的論戰(zhàn)，爭論的核心是：到底是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步還是市場需求的變化對技術(shù)創(chuàng)新的速度和方向產(chǎn)生更大的影響？純粹的“技術(shù)推動”和“需求拉動”學(xué)說極大地影響了后世的政府行為。無論是始終青睞于市場經(jīng)濟(jì)的資本主義國家，還是曾經(jīng)偏好計劃經(jīng)濟(jì)的社會主義國家，均偏重于在“技術(shù)推動”和“需求拉動”這兩翼來做文章。

然而隨著人們對技術(shù)創(chuàng)新本質(zhì)規(guī)律的認(rèn)識，政府和學(xué)界均發(fā)現(xiàn),兩種學(xué)說都有弊端?！凹夹g(shù)推動”學(xué)說被認(rèn)為是過分強(qiáng)調(diào)了單一的線性創(chuàng)新過程，忽略了后續(xù)階段的反饋和互動作用[20]，而這正是解釋漸進(jìn)創(chuàng)新(incremental innovation)的重要因素，“需求拉動”學(xué)說被認(rèn)為無法解釋那些引發(fā)重大科技革命的不連續(xù)的激進(jìn)創(chuàng)新(radical innovation)，往往這些才是歷史上最重要的創(chuàng)新[21]。與此相對應(yīng)的“技術(shù)推動”和“需求拉動”政策理念也遭遇了各種詬病。例如國際能源署在一次會議中達(dá)成共識：政府應(yīng)該避免在R&D和推廣(deployment)階段挑選贏家(pick winners)，因為政府在R&D方面并不在行，這應(yīng)該交給產(chǎn)業(yè)界和私人部門來進(jìn)行[22]，美國一些保守的智庫(例如Cato Institute和Heritage Foundation)特別強(qiáng)烈地主張政府不應(yīng)該卷入技術(shù)選擇當(dāng)中[23]。此外，還有學(xué)者以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“擠出效應(yīng)”來批評政府對R&D的直接資助，例如有學(xué)者認(rèn)為政府的資助將直接擠出私人的投資[24]。對于“需求拉動”的政策，隨著政治傳統(tǒng)等意識形態(tài)的差異而在不同的國家間有迥異的立場。例如對某種技術(shù)的財政補(bǔ)貼可能被認(rèn)為是對另外一種技術(shù)的歧視，這種干擾市場信號的政策工具雖然被奉行積極干預(yù)政策的政府經(jīng)常使用，但卻飽受奉行“自由放任”(laissez faire)理念的政府指摘，在他們看來，經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)該完全由市場機(jī)制來推動，讓“看不見的手”來主導(dǎo)資源配置。

既然政府應(yīng)該更多地把R&D階段和推廣階段的主導(dǎo)權(quán)交給學(xué)術(shù)共同體、企業(yè)和市場，那么政府最應(yīng)該起作用的應(yīng)該是處于這二者之間的示范階段。事實上，示范正是一種引起需求拉動的技術(shù)推動[12]，可以很好地把技術(shù)推動和市場拉動結(jié)合起來。示范由于其所處階段的特殊性，很好地彌補(bǔ)了以上兩種政策理念的不足，可以巧妙地起到“抓中間帶兩頭”的特殊作用。

(二)過程的豐富：從“強(qiáng)制性的單一主體”到“協(xié)商式的多元主體”

當(dāng)前，政府在包括科技政策在內(nèi)的諸多公共政策制定過程中，大多屬于“強(qiáng)制性的單一主體”角色，這種決策過程的特點是制定主體是單一的，政府官員“拍板說了算”，聽取企業(yè)和產(chǎn)業(yè)意見不足，制定過程是強(qiáng)制性的，一蹴而就，妥協(xié)、協(xié)商、探索的空間和余地極小。然而，示范項目的特殊性很好地彌補(bǔ)了上述的不足：

(1)示范是一種妥協(xié)的方式。這種妥協(xié)可能是技術(shù)性的妥協(xié)，當(dāng)一項創(chuàng)新所涉及的不確定性較多時，示范的目的可能需要作出妥協(xié)。在這種情況下，潛在的使用者將其視為不可靠的創(chuàng)新，因此在示范的開展過程中需要作出妥協(xié)，在技術(shù)問題的各種解決方案里選擇一種折中的方案[10]。這種妥協(xié)也可能是政治性的妥協(xié)，提倡徹底變革的團(tuán)體偏好于大規(guī)模的操作性項目，支持維持現(xiàn)狀的團(tuán)體則傾向于不作為，示范則是在徹底的變革提倡者與現(xiàn)狀支持者之間一項有吸引力的妥協(xié)。雖然妥協(xié)本身并不會確定哪種目標(biāo)將占主導(dǎo)地位，但倘若缺乏妥協(xié)，通常將陷入僵局，而示范項目將允許獲得一項政策的具體體驗來解決這一爭端[10]。

(2)示范是一種表達(dá)關(guān)切的姿態(tài)。在美國，當(dāng)公民遇到困難，政府亦不知如何解決時，示范能夠表明政府能夠為選民做些什么，表達(dá)出一種重要的關(guān)切姿態(tài)。這種關(guān)切的姿態(tài)由于與選民或利益集團(tuán)關(guān)心的問題密切相關(guān)，因此能夠成為重要的標(biāo)志性行動，往往成為R&D活動中的旗艦項目，幫助政府R&D管理機(jī)構(gòu)獲得政治性的支持[10]。

(3)示范是政策的“風(fēng)向標(biāo)”。示范項目是以一種相對低的預(yù)算成本展示政治主動權(quán)(political initiative)的方法[10]。通過示范項目，可以獲悉政策變化的先機(jī)。這一情形在曾施行計劃經(jīng)濟(jì)的國家更為普遍，中央政府發(fā)起示范項目，往往意味著政府對該技術(shù)方案的支持，這種政策風(fēng)向?qū)懋a(chǎn)業(yè)體系和資本市場的一系列相應(yīng)的變化。

(4)示范是政策的“觸發(fā)器”。示范能夠為支持創(chuàng)新的“倡導(dǎo)聯(lián)盟”(advocacy coalitions)和早期接受者提供一個焦點(focal point)[11; 25]。這一焦點類似于一種觸發(fā)的機(jī)制，可以幫助政策的推動者邁出第一步，“領(lǐng)進(jìn)門”并取得立足之地(get a foot in the door)，并形成一批支持者[10]。

(5)示范是政策的“減壓閥”。當(dāng)科技主管機(jī)構(gòu)資助或支持某一技術(shù)方案，外界也許會產(chǎn)生質(zhì)疑，這種質(zhì)疑將給該機(jī)構(gòu)帶來壓力，這時倘若能開展一個示范項目，展示該技術(shù)方案的有效性，將很好地應(yīng)對質(zhì)疑，釋解壓力[10]。

(6)示范是政策的“探路者”。在示范項目的開展過程中，影響技術(shù)或產(chǎn)品進(jìn)入市場的“驅(qū)動力”和“障礙物”都會表現(xiàn)得很充分，暴露得很明顯，從而為后續(xù)的制度變革提供了依據(jù)[11; 26]。

(7)示范是政策的“傳話筒”。示范項目將提供一個渠道，特定利益團(tuán)體可以通過它來建立與政府有關(guān)部門的對話機(jī)制。

可見，示范項目的特殊性使得政策過程的制定主體更為多元，不僅是政府主導(dǎo)，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)也可以參與到政策制定的協(xié)商過程中來；制定過程更為科學(xué)，政府不再強(qiáng)制性地做出決定，而是通過示范的“風(fēng)向標(biāo)”、“觸發(fā)器”、“減壓閥”、“探路者”“傳話筒”等功能來試探性地獲取信息；制定過程更為民主，政府甚至可以通過示范項目來進(jìn)行妥協(xié)，表達(dá)關(guān)切。

(三)工具的擴(kuò)展：從“單件工具”到“工具箱”

早先，一些國家政府運(yùn)用政策工具往往有較大的隨意性，缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃。例如對于某個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，科技部門、產(chǎn)業(yè)主管部門、財經(jīng)部門往往各自為政，紛紛出臺政策工具來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，然而這些做法習(xí)慣于以政府直接投資或財政補(bǔ)貼促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞產(chǎn)量、產(chǎn)值、增長率等內(nèi)容的計劃性指標(biāo)盛行，往往帶有直接的行政指令特征[19]，服務(wù)于不同的部門目標(biāo)，具備不同的政策功能，彼此之間還有相互沖突的情況。

前文已經(jīng)探討過，政府最適合干預(yù)的階段既不是R&D，也不是推廣和擴(kuò)散，恰恰在于示范階段，倘若政府各部門集中在示范階段發(fā)力，有可能解決這一問題。以往，政府更多地把示范項目本身看成是一件單一的政策工具，或者通過檢測技術(shù)，旨在促進(jìn)技術(shù)的研發(fā)，發(fā)展出新興技術(shù)的主導(dǎo)設(shè)計；或者通過展示，旨在促進(jìn)技術(shù)的擴(kuò)散，使其更好地符合市場和顧客的需求；或者通過檢測和展示，幫助政策制定者做出政策上的決定，這種單一的政策工具政策目標(biāo)較為籠統(tǒng)、模糊。然而發(fā)展到21世紀(jì)的今天，政府更多地把示范項目看成是政策舞臺(policy arena)，在這個舞臺上有諸多的政策工具爭相競技，例如在“十城千輛”示范工程中，按照政策的作用面[27]來分，既有供給面政策工具(R&D項目)，也有需求面政策工具(財政補(bǔ)貼)，還有環(huán)境面政策工具(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))；按照強(qiáng)制程度[28]來分，既有強(qiáng)制性政策工具(認(rèn)證準(zhǔn)入)，也有非強(qiáng)制性政策工具(宣傳展示)，還有混合型政策工具(稅收優(yōu)惠)；按照政府資源的角度[29]來分，既有信息類工具(宣傳、規(guī)劃等)、權(quán)威(技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))、財政(政府采購)、組織(戰(zhàn)略技術(shù)聯(lián)盟、公共服務(wù)平臺)。對比而言，目前政府資助示范項目，大都將其視為一個復(fù)合的政策工具的“集合”，或者“工具箱”，工具箱里的每一件“單一”的政策工具都有明確的作用對象和具體的作用目標(biāo)，這些層次豐富、類型多樣的政策工具在示范工程這一舞臺上爭相競技，使得政府的政策意圖可以得到更好的表達(dá)。由于政府作用的階段比較集中(示范階段)，作用的對象相對明確(示范項目)，以往“政出多門”、“神仙打架”的情況也許將得到較好的解決。

(四)作為政策工具的“示范”——以“十城千輛”工程為例

“十城千輛”工程全稱為節(jié)能與新能源汽車示范推廣工程，作為“全國清潔汽車行動”的后續(xù)和延伸，緣起于2009年1月，主要由科技部等四部委推動，由試點城市政府負(fù)責(zé)具體規(guī)劃與組織實施，整車、關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)企業(yè)積極參與。主要內(nèi)容是，通過提供財政補(bǔ)貼，計劃在10個以上城市，每個城市推出1000輛以上新能源汽車，開展示范運(yùn)行，旨在考核技術(shù)，改進(jìn)產(chǎn)品，探索商業(yè)模式，培育初級市場，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善產(chǎn)業(yè)環(huán)境，加快推動節(jié)能與新能源汽車科技成果向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化，培育新能源汽車戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。該工程開展五年來，在政府高度重視下，在企業(yè)、高等院校、科研院所、社會公眾等的積極參與下，該工程在產(chǎn)業(yè)帶動、節(jié)能減排等方面取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益[14]。

盡管該工程在示范推廣進(jìn)度和數(shù)量方面并未取得預(yù)期的效果，電動汽車的性能也尚未獲得市場的完全信任，但從廣義上來看，該示范工程可被視為政府干預(yù)技術(shù)創(chuàng)新的政策工具，在理念、過程和工具的創(chuàng)新方面可圈可點。

從理念創(chuàng)新方面來說，在2009年之前，與大部分高新技術(shù)領(lǐng)域類似，我國在新能源汽車領(lǐng)域的投入主要是以科技計劃中的課題委托形式為主，偏重于“技術(shù)推動”，然而新能源汽車與一般的技術(shù)不同，運(yùn)營牽涉到交通法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施，量產(chǎn)動輒需要數(shù)十億的資金投入，且市場風(fēng)險很高。倘若政府僅僅是以“技術(shù)推動”的方式來促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，私營部門既沒有動力，也沒有能力將其產(chǎn)業(yè)化。況且，新能源汽車的“主導(dǎo)設(shè)計”尚未定型，政府并不是在技術(shù)發(fā)展階段“挑選贏家”的最佳角色。因此，政府選擇在示范這一階段切入，確實巧妙地起到“抓中間、帶兩頭”的特殊作用，通過示范工程的帶動，在“技術(shù)推動”方面以課題資助等方式繼續(xù)加大投入，在“市場拉動”方面以政府補(bǔ)貼等方式刺激購買需求，取得了較為明顯的成效。

從過程創(chuàng)新方面來看，“十城千輛”工程屬于示范性質(zhì)的試點工程，既不是對傳統(tǒng)汽車的全面否定，也不是對新能源汽車的全面肯定，某種程度上是一種妥協(xié)的方式，表達(dá)了政府對該領(lǐng)域的支持，向國內(nèi)外傳遞了對新能源汽車的關(guān)切，減輕了政府在節(jié)能減排方面的政治壓力，起到了政策“減壓閥”的作用；向市場傳遞了政府的支持信號，為技術(shù)、資本等要素?fù)碛姓哌M(jìn)軍該領(lǐng)域消除了顧慮，起到了政策“風(fēng)向標(biāo)”的作用；通過示范讓社會各界獲得對新能源汽車的體驗，獲悉新產(chǎn)品在技術(shù)、市場和制度方面的現(xiàn)實障礙，起到了政策“探路者”的作用；示范工程類似一個“靶子”，支持者和反對者均可對其發(fā)表意見，為政策制定提供了豐富的素材和來源，無形中起到了政策“觸發(fā)器”的作用；示范工程也是個大舞臺，技術(shù)專家、汽車廠商等利益相關(guān)者可以就示范工程施展才能，發(fā)表意見，與政府政策制定者進(jìn)行充分的交流和溝通，起到了政策“傳話筒”的作用。從以上這些角度來看，對示范工程而言，過程的重要性也許遠(yuǎn)大于結(jié)果的重要性，“十城千輛”工程在數(shù)據(jù)上展示的結(jié)果固然不盡如人意，但示范工程中多元的主體和豐富的過程為下一步的技術(shù)發(fā)展和政策制定提供了非常寶貴的借鑒。

從工具創(chuàng)新方面來看，“十城千輛”工程改變了原有“九龍治水”的局面，科技部、財政部、發(fā)改委和工信部四部委牽頭成立電動汽車重大項目辦公室，集中在示范階段發(fā)力，將該工程視為“政策舞臺”，實現(xiàn)了從“單件工具”向“集成的政策工具箱”轉(zhuǎn)變。在供給面有R&D項目投入，政府科技主管部門連續(xù)三個“五年計劃”部署了涵蓋“三縱三橫”(“三縱”：混合動力汽車技術(shù)、純電動汽車技術(shù)和氫燃料汽車技術(shù)；“三橫”：多能源動力總成控制系統(tǒng)、電機(jī)及驅(qū)動系統(tǒng)、電池及電池管理系統(tǒng))的數(shù)以十億計的R&D項目，在需求面有政府補(bǔ)貼，被納入國家推薦車型目錄的新能源汽車可以獲得5萬元至60萬元不等的財政補(bǔ)貼，也有政府采購，各地政府在公交、郵政、環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域采購了大量的新能源汽車，大力促進(jìn)了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在環(huán)境面方面，既有工信部主責(zé)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證準(zhǔn)入等強(qiáng)制性政策工具、科技部主責(zé)的試乘試駕等宣傳展示類的非強(qiáng)制性政策工具，也有多部門共同發(fā)起的公共服務(wù)平臺、電動汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等廣義上的政策工具。事實上，“十城千輛”示范工程本身可被視為一個集成式的“政策工具箱”。

五、結(jié)語

示范項目通常是科技計劃中的“旗艦”，是當(dāng)今世界各主要國家政府貫徹科技政策的重要抓手，也是中國發(fā)展進(jìn)程中常用的策略安排。然而在歷史上，示范項目也引致了政府和市場之辨等諸多爭議。近年來，示范項目的風(fēng)起云涌凸顯了將技術(shù)創(chuàng)新過程中的R&D階段拓展到R&3D的需要，這也能將原有的技術(shù)推動和需求拉動兩種學(xué)說很好地結(jié)合起來。

從“創(chuàng)新的示范”角度審視示范，不僅可以更加清晰地理解示范這一階段在R&3D(research, development, demonstration, deployment)中“承上啟下”的特殊作用，以更全面、更深刻地理解技術(shù)創(chuàng)新的本質(zhì)屬性，還可以更加清晰地理解示范項目在技術(shù)創(chuàng)新中的“檢測”和“展示”作用，尤其是在促進(jìn)政策制定和促進(jìn)政策執(zhí)行中的作用。

從“示范的創(chuàng)新”角度審視示范，可以發(fā)現(xiàn)從理念、過程和工具的角度來看，示范是一種創(chuàng)新的政策工具。從理念的角度來看，契合了當(dāng)下對政府與市場關(guān)系的準(zhǔn)確定位；從過程的角度來看，示范項目既是一種妥協(xié)的方式，也是一種表達(dá)關(guān)切的姿態(tài)，既是政策的“風(fēng)向標(biāo)”、“觸發(fā)器”、“減壓閥”、“探路者”、“傳話筒”，使得政策制定主體更為多元，制定過程更為民主；從工具的角度來看，各地在實踐中將示范項目打包成層次豐富、類型多樣的政策組合工具箱，豐富和發(fā)展了政策工具的理論。

與早期的示范相對比，示范不僅僅是技術(shù)創(chuàng)新的一個階段，不僅僅是一種與技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的項目，更是政府推動技術(shù)創(chuàng)新的一個重要政策工具和干預(yù)手段。政府在示范階段的干預(yù)、對示范項目的干預(yù)，將帶來政策理念的轉(zhuǎn)變、政策過程的豐富以及政策工具的創(chuàng)新，有助于豐富國家治理體系理論，促進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，使之更好地適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。

最后需要指出的是，當(dāng)前國內(nèi)對示范工程有蜂擁而上的苗頭，一些地方和產(chǎn)業(yè)部門出現(xiàn)了好大喜功的行為，這種做法將對示范工程本身以及對示范促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的作用機(jī)制發(fā)揮造成損害。事實上，對一項原本很有前景的技術(shù)開展了不合適的示范工程，產(chǎn)生了不好的示范結(jié)果，將使社會各界喪失對這項技術(shù)的信心，最終損害了該技術(shù)的商業(yè)化前景，這種現(xiàn)象亟需引起學(xué)界和有關(guān)部門重視。

參考文獻(xiàn)：

[1]HARBORNE P, HENDRY C. Pathways to commercial wind power in the US, Europe and Japan: the role of demonstration projects and field trials in the innovation process[J]. Energy Policy, 2009, 37(9): 3580-3595.

[2]HALL J A, FLEISHMAN E. Demonstration as a means to translate conservation science into practice[J]. Conservation Biology, 2010, 24(1): 120-127.

[3]HENDRY C, HARBORNE P, BROWN J. The uncertain middle: innovation lessons for low carbon energy technology from demonstration projects and trials[R]. The Advanced Institute of Management Research, 2010.

[4]LEFEVRE S R. Using demonstration projects to advance innovation in energy[J]. Public Administration Review, 1984, 44(6): 483-490.

[5]MACEY S M, BROWN M A. Demonstrations as a policy instrument with energy technology examples[J]. Science Communication, 1990, 11(3): 219-236.

[6]BROWN M A, LIVESAY H C, LUX D S, et al. Demonstrations: the missing link in government-sponsored energy technology deployment[J]. Technology in Society, 1993, 15(2): 185-205.

[7]EADS G, NELSON R R. Governmental support of advanced civilian technology: power reactors and the supersonic transport[J]. Public Policy, 1971, 19: 403-428.

[8]CHERTOW M R. Accelerating commercialization of environmental technology in the United States: theory and case studies[D]. Yale University, 2000.

[9]BROWN J, HENDRY C. Public demonstration projects and field trials: accelerating commercialisation of sustainable technology in solar photovoltaics[J]. Energy Policy, 2009, 37(7): 2560-2573.

[10]OTA. The role of demonstrations in federal R&D policy[R]. Congress of the United States, Office of Technology Assessment, 1978.

[11]HENDRY C, HARBORNE P, BROWN J. So what do innovating companies really get from publicly funded demonstration projects and trials? innovation lessons from solar photovoltaics and wind[J]. Energy Policy, 2010, 38(8): 4507-4519.

[12]DOE. The demonstration projects as a procedure for accelerating the application of new technology[R]. U. S. Department of Energy, Assistant Secretary for Resource Applications, 1978.

[13]KARLSTR?M M, ANDERSSON B A. Selecting and assessing demonstration projects: the case of fuel cells and hydrogen systems. Manchester: 2003.

[14]張漢威. 從R&D到R&3D：新能源汽車政府示范工程的技術(shù)創(chuàng)新機(jī)理研究[D]. 北京: 清華大學(xué), 2012.

[15]MAGILL K P, ROGERS E M. Federally sponsored demonstrations of technological innovations[J]. Science Communication, 1981, 3(1): 23-42.

[16]王寧. 貴陽著力打造城市綠色公交體系[N]. 貴州日報, 2010-05-07.

[17]多彩貴州邁進(jìn)天然氣時代[N].貴州日報，2014-01-28.

[18]蘇竣. “雙手”協(xié)調(diào)驅(qū)動科技創(chuàng)新[N]. 人民日報, 2014-04-28.

[19]蘇竣. 公共科技政策導(dǎo)論[M]. 北京: 科學(xué)出版社, 2014.

[20]FREEMAN C. The economics of technical change[J]. Cambridge Journal of Economics, 1994, 18(5): 463-514.

[21]MOWERY D, ROSENBERG N. The influence of market demand upon innovation: a critical review of some recent empirical studies[J]. Research Policy, 1979, 8(2): 102-153.

[22]IEA. ETP 2008: technology learning and deployment: workshop on technology learning and deployment[Z]. Paris: International Energy Agency. 2007.

[23]WATSON J. Setting priorities in energy innovation policy: lessons for the UK. Cambridge, Massachusetts: 2008.

[24]GOOLSBEE A. Does government R&D policy mainly benefit scientists and engineers?[J]. American Economic Review, 1998, 88(2): 298-302.

[25]JACOBSSON S, BERGEK A. Transforming the energy sector: the evolution of technological systems in renewable energy technology[J]. Industrial and Corporate Change, 2004, 13(5): 815-849.

[26]KEMP R, SCHOT J, HOOGMA R. Regime shifts to sustainability through processes of niche formation: the approach of strategic niche management[J]. Technology Analysis and Strategic Management, 1998, 10(2): 175-196.

[27]趙筱媛, 蘇竣. 基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J]. 科學(xué)學(xué)研究, 2007, 1: 52-56.

[28]HOWLETT M, RAMESH M. Studying public policy: policy cycles and policy subsystems[M]. Oxford University Press, 1995.

[29]CHRISTOPHER H. The tools of government[M]. Chatham: Chatham House Publishers, 1986.