馬捷,鎖利銘,陳斌

(1.電子科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院, 成都 四川 611731; 2. 電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，成都 四川 611731；

一.引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過三十多年的快速增長(zhǎng)，市場(chǎng)化的有序進(jìn)展和制度的持續(xù)創(chuàng)新與資源優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，創(chuàng)造了巨大的財(cái)富。2010年中國(guó)超越日本，成為世界上僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體，扣除自然增長(zhǎng)因素，2013年我國(guó)人均GDP實(shí)際增長(zhǎng)7.1%，對(duì)于一個(gè)人口大國(guó)而言，這樣的成績(jī)是十分優(yōu)越的。研究者指出地方政府的利益驅(qū)動(dòng)和相互競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力(周黎安，2004；張晏、龔六堂，2006；付強(qiáng)喬岳，2011)[1-3]。然而，政治錦標(biāo)賽帶來了各種結(jié)構(gòu)性的扭曲導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后隱藏巨額交易成本，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)和諧面臨一系列難題：如城鄉(xiāng)收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，地區(qū)間的市場(chǎng)分割，公共事業(yè)的公平缺失等等(王永欽等，2007)[4]。與此同時(shí)，面對(duì)日益復(fù)雜的發(fā)展問題，受到能力、資源、責(zé)任、目標(biāo)等因素的約束，單個(gè)地方政府已無法解決如環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等具有空間外部性的多維問題。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)產(chǎn)生了對(duì)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、公共資源的需求沖突。于是，為克服分權(quán)體制的弊端，降低交易成本的合作路徑正在不同層級(jí)全面展開，區(qū)域融合的發(fā)展格局正在興起，泛珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀等多邊合作已經(jīng)成為我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查，地方政府已經(jīng)意識(shí)到發(fā)展中的彼此依賴和聯(lián)系，導(dǎo)致了更多的橫向和區(qū)域協(xié)作，兩個(gè)或多個(gè)地方政府通過協(xié)調(diào)合作而不是競(jìng)爭(zhēng)來尋求區(qū)域共贏的理想結(jié)果(石亞軍，2010)[5]。地方政府之間的區(qū)域合作成為解決區(qū)域共同問題的政策手段，尤其是經(jīng)濟(jì)一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及跨區(qū)域的公共物品和服務(wù)供給等(楊龍，彭彥強(qiáng)，2009)[6]。

合作區(qū)的成立通過制度引導(dǎo)為地方政府間建立互惠共贏的合作關(guān)系搭建了基礎(chǔ)，但是合作區(qū)內(nèi)地方政府與誰在哪些領(lǐng)域合作,多領(lǐng)域合作帶來的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)如何成為合作實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，這些都是有待研究的課題。20世紀(jì)末，“新區(qū)域主義”認(rèn)識(shí)到合作決策的重要性，主張應(yīng)更關(guān)注地方政府行為的靈活性、非正式性和自主性。合作區(qū)不僅僅是地方政府個(gè)體的集合，更是多重合作關(guān)系的集合。按照社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的思想，地方政府之間的合作行為是理性決策的結(jié)果，地方政府在不同合作領(lǐng)域的決策都是自身利益的驅(qū)使下形成自組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(Feiock, 2007)[7]。合作網(wǎng)絡(luò)與合作區(qū)的區(qū)別在于，合作區(qū)是行政指令下的地理單元，如泛珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀等，而合作網(wǎng)絡(luò)是嵌套在這些合作區(qū)內(nèi)部，各成員之間自愿結(jié)成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。以泛珠三角區(qū)域合作為例，根據(jù)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，合作區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務(wù)與貿(mào)易、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務(wù)、科教文化、信息化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫等十個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)全面合作，因此泛珠三角11個(gè)地緣相鄰的省區(qū)結(jié)成了一個(gè)合作區(qū)，并明確主要的合作領(lǐng)域。但是，具體而言，各個(gè)省區(qū)之間應(yīng)該在某個(gè)領(lǐng)域開展什么合作活動(dòng)，建立哪些合作關(guān)系并不是行政指令的結(jié)果，而是各自的理性選擇。嵌套于合作區(qū)中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是地方政府的自組織行為表現(xiàn)。

從合作區(qū)到“合作網(wǎng)絡(luò)”不僅是實(shí)踐發(fā)展的結(jié)果，也為既有的府際合作關(guān)系的行政途徑研究提供了新的視角。地方政府的合作路徑選擇是解釋合作區(qū)內(nèi)部不同領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)又能進(jìn)一步解釋地方政府在該領(lǐng)域扮演的角色。對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系過程的研究有助于充分了解地方政府合作的行為邏輯，把握不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而有助于我們思考和探索中國(guó)進(jìn)一步深化區(qū)域合作和推進(jìn)區(qū)域共贏的方向。

本文剩余部分安排如下, 第二部分是網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)理論，提出網(wǎng)絡(luò)治理的三種基本結(jié)構(gòu)模型；第三部分詳細(xì)考察了“9+2”合作區(qū)191項(xiàng)府際協(xié)議構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，分析了“9+2”各主體這種協(xié)議關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和分布狀況，從而揭示政府間自組織的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵；第四部分剖析了理性的網(wǎng)絡(luò)成員通過對(duì)不同領(lǐng)域的特征分析，選擇不同的網(wǎng)絡(luò)路徑最后實(shí)現(xiàn)三種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的過程；最后第五部分給出本文的結(jié)論與啟示。

二、網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)理論

傳統(tǒng)的政策科學(xué)與組織管理理論中存在政策網(wǎng)絡(luò)、組織間網(wǎng)絡(luò)以及管理網(wǎng)絡(luò)[8]，與這些網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)既有行政管理體系下的管理過程機(jī)制不同，網(wǎng)絡(luò)治理是一種替代或挑戰(zhàn)官僚機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的新模式，傾向于將網(wǎng)絡(luò)視為不同部門(行動(dòng)者)間的合作關(guān)系，及其組織間協(xié)調(diào)模式(Powell 1990)[9]，應(yīng)用于區(qū)域問題上則強(qiáng)調(diào)將區(qū)域作為一個(gè)有機(jī)整體(Miller，2002)[10]，而不再僅僅是地方政府的集合，其目標(biāo)是在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建有效的治理體系，在保留地方自治的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益(Frug,2002)[11]。這種治理模式的應(yīng)用及推廣源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的復(fù)雜變化帶來的難題(Rittel, Webber 1973)[12]，以及集合權(quán)力和資源的組織形式需求(Agranoff, McGuire 2003)[13]。在區(qū)域?qū)用妫捎谛姓乩磉吔绲姆指睿W(wǎng)絡(luò)治理是一種處理地區(qū)協(xié)調(diào)的有效機(jī)制(Kahler, Lake 2009)[14]，網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)互惠，是相互依存的自治組織之間的協(xié)調(diào)(見表1)。

表1 政府間三種治理機(jī)制的對(duì)比

資料來源：根據(jù)Powll(1990)，作者進(jìn)行了整理和補(bǔ)充。

網(wǎng)絡(luò)治理可以應(yīng)用于分析個(gè)體、組織或制度單元(地區(qū)、城市等)，當(dāng)用于分析制度單元時(shí)，網(wǎng)絡(luò)治理是目標(biāo)導(dǎo)向的，是“三個(gè)或更多自治的制度單元為實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)而不僅是個(gè)體目標(biāo)連接而成的合作機(jī)制”(Provan & Kenis 2008)[15]。Provan和Kenis (2008)提出了網(wǎng)絡(luò)治理的三種結(jié)構(gòu)類型(見圖1)：共享型網(wǎng)絡(luò)治理(SG)、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理(NLO)和行政型網(wǎng)絡(luò)治理(NAO)。共享型網(wǎng)絡(luò)治理是一種分權(quán)互惠的網(wǎng)絡(luò)治理形式，強(qiáng)調(diào)成員之間平等的多邊關(guān)系與相互依存；領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)有一個(gè)核心成員(領(lǐng)導(dǎo))，其他網(wǎng)絡(luò)成員傾向于與該成員形成直接或間接的連接關(guān)系；行政型網(wǎng)絡(luò)治理依賴于網(wǎng)絡(luò)外的某個(gè)組織的資源配置或信息供給。三種不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)首先區(qū)別于網(wǎng)絡(luò)的緊密程度，SG具有較高的網(wǎng)絡(luò)密度，強(qiáng)調(diào)成員間高度的信任關(guān)系和合作的廣泛性；NLO也較為緊密，但是該結(jié)構(gòu)凸顯領(lǐng)導(dǎo)成員的核心地位，用網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)表達(dá)就是具有較高的中心度；NAO具有中等水平的密度，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)外部組織對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的約束，網(wǎng)絡(luò)受制或依賴于網(wǎng)絡(luò)外部代理人的資源、信息及資金等管控。

圖1 三種網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)模型

在對(duì)三種網(wǎng)絡(luò)模式的研究中，Provan和Kenis強(qiáng)調(diào)當(dāng)網(wǎng)絡(luò)邊界和網(wǎng)絡(luò)成員不確定時(shí)，由網(wǎng)絡(luò)成員之間不同類型的相互作用、權(quán)利劃分和治理成本分?jǐn)偟葲Q定了網(wǎng)絡(luò)成員的數(shù)量和相應(yīng)的結(jié)構(gòu)類型。本文研究的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是特定合作區(qū)內(nèi)的地方政府合作，強(qiáng)調(diào)在同一組網(wǎng)絡(luò)成員中，當(dāng)合作關(guān)系涉及的領(lǐng)域不同時(shí)，成員個(gè)體特征以及合作領(lǐng)域的商品和服務(wù)特征將決定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的類型以及網(wǎng)絡(luò)成員的角色(Feiock & Park, 2012)[16]。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于區(qū)域治理的觀點(diǎn)，交易成本和不確定性是區(qū)域合作的障礙(Ostrom, 1990; Feiock, 2009)[17-18]?？扑怪赋隼硇赃x擇前提下，如果交易成本足夠小，當(dāng)收益超過成本時(shí)，區(qū)域合作帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)就得以實(shí)現(xiàn)，因此網(wǎng)絡(luò)有別于地理意義的合作區(qū)，網(wǎng)絡(luò)更強(qiáng)調(diào)自組織的選擇行為。當(dāng)兩個(gè)或多個(gè)參與者在某一領(lǐng)域自愿合作，就構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，多個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的重疊交織就形成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。兩個(gè)或多個(gè)地方政府構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)系積聚各自資源和能力以更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)或者更好地協(xié)調(diào)發(fā)展，就是網(wǎng)絡(luò)治理。研究指出多個(gè)政府合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了區(qū)域?qū)用娴木W(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu) (Hu and Ma，2011)[19]，通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)系連接而成的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為我國(guó)區(qū)域合作治理的重要表現(xiàn)形式。

三、府際協(xié)議——合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的連接路徑

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析因其結(jié)構(gòu)視角的科學(xué)性和廣適性而被應(yīng)用到多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域。真實(shí)世界中存在的大量復(fù)雜系統(tǒng)可以通過網(wǎng)絡(luò)來描述。網(wǎng)絡(luò)由許多點(diǎn)(node)與連接兩點(diǎn)間的一些邊(edge)組成，其中點(diǎn)用來代表組成真實(shí)系統(tǒng)中的個(gè)體(網(wǎng)絡(luò)參與者)，而邊用來表示個(gè)體間的連接關(guān)系。為了清晰刻畫地方政府的合作，本文引入了一系列府際協(xié)議(楊愛萍，2011)[20]進(jìn)行分析。地方政府以合作協(xié)議推動(dòng)合作行為，如各種合作框架協(xié)議、合作宣言、合作意見等等。這些形式多樣的協(xié)議統(tǒng)稱為“府際協(xié)議”(Interlocal Agreements, ILAs)，府際協(xié)議既可以是行政隸屬關(guān)系中上級(jí)政府之間的縱向協(xié)議，也可以是同級(jí)別政府之間或部門之間的橫向協(xié)議，還可以是級(jí)別不同、互不統(tǒng)轄的地方政府或部門之間的斜向協(xié)議。但是無論類型如何，任何一項(xiàng)府際協(xié)議都是二元或多元關(guān)系的體現(xiàn)，是協(xié)議各方自愿互惠的行為結(jié)果。

府際協(xié)議刻畫了區(qū)域合作關(guān)系，同時(shí)也形式化了地方政府的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。另外，由于府際協(xié)議涉及大量的活動(dòng)和特定的參與組織，因而反映地方政府之間的“互惠形式” (Thurmaier and Wood, 2002)[21]，這一點(diǎn)是十分重要的。在一個(gè)社會(huì)資本富裕的環(huán)境中，協(xié)議關(guān)系的構(gòu)建能夠促進(jìn)信息和機(jī)會(huì)的互惠，各方就共同問題進(jìn)行協(xié)商討論，那么機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低，有利于形成一系列彼此包容的偏好(Shapiro et al. 1992; Jones et al. 1997)[22-23]。一串府際協(xié)議代表了特定的協(xié)議關(guān)系配置，為彼此合作的地方政府提供了無形的社會(huì)收益。例如，Lynn (2005)指出互惠協(xié)議激勵(lì)關(guān)鍵決策者共享信息和知識(shí)，推進(jìn)了嵌入在組織間的社會(huì)資本積累也發(fā)展了彼此的合作路徑[24]。然而，合作協(xié)議關(guān)系的構(gòu)建是需要一定基礎(chǔ)的，Brown and Potoski(2003)提出合作對(duì)象的選擇取決于協(xié)議領(lǐng)域(商品或服務(wù))的性質(zhì)[25]。Andrew(2008)通過對(duì)府際協(xié)議的實(shí)證分析指出地方政府選擇合作伙伴的動(dòng)機(jī)是降低機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)[26]。雖然沒有證據(jù)顯示不同的協(xié)議會(huì)導(dǎo)致不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但是這項(xiàng)研究提出了高度聚集區(qū)域網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重要性。Shrestha (2005; 2007)的研究表明地方政府在進(jìn)行是否加入服務(wù)支付協(xié)議的決策時(shí)受到服務(wù)交易中的不確定性影響[27-28]。購(gòu)買者試圖尋找明星賣家建立穩(wěn)定可靠的互惠關(guān)系。這些研究都說明，在合作過程中地方政府的府際協(xié)議刻畫了自組織治理的結(jié)構(gòu)。

近年來，F(xiàn)eiock(2010)在研究佛羅里達(dá)奧蘭多都市圈的區(qū)域合作中，應(yīng)用了協(xié)議檔案整理提取數(shù)據(jù)[29]。Andrew(2008)通過整理分析一份Orlando-Kissimmee區(qū)域的府際服務(wù)報(bào)告(Interlocal Service Delivery Reports)中的協(xié)議，研究了地方政府合作的行為演進(jìn)[28]。這些研究成為本文案例數(shù)據(jù)提取的有力支撐，本文選擇的案例區(qū)域是“泛珠三角”合作區(qū)，

“泛珠三角”經(jīng)濟(jì)合作區(qū)概念是2003年7月被正式提出，包含廣東、福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南9個(gè)省以及香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，簡(jiǎn)稱“9+2”合作區(qū)(見圖2)。“9+2”合作區(qū)具有鮮明的區(qū)域特色，是我國(guó)區(qū)域合作中的主要代表，同比長(zhǎng)三角和京津冀，“9+2”合作區(qū)是最大的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)之一，在地域范圍和經(jīng)濟(jì)總量上都有明顯的規(guī)模特征，占全國(guó)面積的1/5、人口1/3強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重超過1/3(不含港澳)(見表2)。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2013年，“9+2”合作區(qū)完成了第一輪合作，舉行了9屆泛珠經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)累計(jì)簽約項(xiàng)目超過1.7萬個(gè)，總金額超過3萬億元[30]。

表2 三大合作區(qū)對(duì)比(2012年)

數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理

圖2 “9+2”合作區(qū)地理位置

2013年第9屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)在貴陽舉行，標(biāo)志著泛珠首輪合作的結(jié)束，也為我們的研究提供了很好的素材。我們整理了從2003年建立合作區(qū)到2013年共11年區(qū)域內(nèi)省區(qū)間的191個(gè)府際協(xié)議數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)系作者從“9+2”合作區(qū)官方網(wǎng)站(泛珠三角合作信息網(wǎng)www.pprd.org.cn)提取并整理而成，這191個(gè)府際協(xié)議涉及上述領(lǐng)域中的七個(gè)：環(huán)境保護(hù)、旅游、交通、科教文化、勞務(wù)、衛(wèi)生防疫和商務(wù)與貿(mào)易(其它領(lǐng)域數(shù)據(jù)有缺失，不具有連續(xù)性，不能用于本文的分析)。

府際協(xié)議是自愿的合作行為表現(xiàn)，其發(fā)展歷程揭示了網(wǎng)絡(luò)治理的動(dòng)態(tài)過程。首先從總體趨勢(shì)而言(圖3)，合作區(qū)建立的前三年是快速增長(zhǎng)期，合作協(xié)議總量從2003年的3項(xiàng)增加到2005年的31項(xiàng)，其中增長(zhǎng)最快的是科技文化領(lǐng)域，其次是旅游和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。2005年到2007年為前期府際協(xié)議的執(zhí)行期，因而新增協(xié)議較少，2007年僅有5項(xiàng)新協(xié)議。2008年，合作區(qū)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，七個(gè)領(lǐng)域紛紛展開新的合作，之后除2011年，每年的協(xié)議總量都為20項(xiàng)左右。2011年的減少主要源于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域而言，2011年是一個(gè)轉(zhuǎn)折，在此之前的合作涉及面較廣，包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、空氣污染聯(lián)防、生態(tài)補(bǔ)償以及環(huán)境宣傳等，2012年“9+2”各省區(qū)簽署《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》，開始將合作重心落實(shí)到水資源保護(hù)與合作。“泛珠三角區(qū)域”概念源于珠江水系的水域空間，是由珠江流域這一自然水系空間拓展而成的一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域。同時(shí)，水這一環(huán)境介質(zhì)客觀上也是泛珠三角區(qū)域范圍內(nèi)跨行政邊界相互影響最為強(qiáng)烈的環(huán)境介質(zhì),水環(huán)境保護(hù)自然成為泛珠三角區(qū)域環(huán)境合作的主體內(nèi)容。

進(jìn)一步，觀察11年時(shí)間里公共領(lǐng)域的合作，環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生防疫分別是合作最活躍和最不活躍的兩個(gè)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有42項(xiàng)合作協(xié)議，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域只有10項(xiàng)合作協(xié)議(見圖4)，科技文化領(lǐng)域的合作處于比較靠前的水平，共33項(xiàng)合作協(xié)議。

除了基本的府際協(xié)議數(shù)量分布信息，更為重要的是我們整理了每個(gè)府際協(xié)議所連接的雙邊或多邊關(guān)系。地方政府通過共同參與某一領(lǐng)域的合作而被連接到一起，共同參與這一領(lǐng)域合作不僅為彼此的互動(dòng)提供了機(jī)會(huì)，而且增加了成員之間直接聯(lián)系的可能性；同時(shí)，當(dāng)某一成員參與到多于一個(gè)領(lǐng)域的合作時(shí)，這兩個(gè)領(lǐng)域之間也建立起了聯(lián)系。這些關(guān)系的分析能夠給我們提供有關(guān)“9+2”成員網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及角色地位的信息。

圖3 “9+2”合作區(qū)府際協(xié)議的時(shí)間趨勢(shì)

圖4 “9+2”合作區(qū)府際協(xié)議分布

四、合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)演進(jìn)

(一)府際協(xié)議締結(jié)的隸屬網(wǎng)絡(luò)

對(duì)于“9+2”成員間的合作，我們是通過分析它們參與不同領(lǐng)域的府際協(xié)議來研究的，這里既要討論各成員如何通過參與的協(xié)議連接起來，也要分析不同領(lǐng)域如何通過其成員關(guān)聯(lián)在一起。為此，我們選擇采用隸屬網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析(Wasserman and Faust 1994)[31]，隸屬網(wǎng)絡(luò)由參加相同社會(huì)活動(dòng)的行動(dòng)者子集的信息組成。因?yàn)榛顒?dòng)通常包含幾個(gè)行動(dòng)者，而不是幾個(gè)簡(jiǎn)單的行動(dòng)者對(duì)，因此一個(gè)隸屬網(wǎng)絡(luò)區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中關(guān)系“對(duì)”的概念，它包含了更豐富的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的信息。隸屬網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)重要特性是行動(dòng)者和事件間關(guān)系的對(duì)偶性(duality) (Breiger, 1974)[32]，即行動(dòng)者是由他們所屬事件的彼此關(guān)聯(lián)度，同時(shí)事件也由作為它們成員的行動(dòng)者關(guān)聯(lián)在一起。隸屬網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)樾袆?dòng)者之間兩兩關(guān)系的形成提供更便利的解釋條件，也稱二模網(wǎng)絡(luò)。

我們構(gòu)造了七個(gè)政策領(lǐng)域隸屬網(wǎng)絡(luò)使得“9+2”的成員通過參與府際協(xié)議而構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。在每個(gè)二模網(wǎng)絡(luò)矩陣中，

X的每一行描述參與者與協(xié)議的隸屬關(guān)系，每一列描述每個(gè)協(xié)議的成員組成。一個(gè)二模矩陣可以轉(zhuǎn)換為兩個(gè)一模關(guān)系矩陣：省區(qū)—省區(qū)(Xii)和協(xié)議—協(xié)議(Xjj)。前者是共同成員矩陣，刻畫的是“9+2”成員因共同參與特定協(xié)議而構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；后者是事件重疊矩陣，揭示哪些協(xié)議因擁有共同的參與者而彼此聯(lián)系。也即是說，省區(qū)-省區(qū)矩陣揭示了任何一對(duì)省區(qū)共同結(jié)成了多少府際協(xié)議。舉例而言，如果省區(qū)Xi1和Xi2共同參與了8個(gè)府際協(xié)議，那么X(i1,i2)=8。 協(xié)議-協(xié)議矩陣刻畫任何一組協(xié)議有多少相同的參與成員。同樣，如果有4個(gè)成員同時(shí)參與了協(xié)議Xj1和Xj2，那么X(j1,j2)=4。

隸屬網(wǎng)絡(luò)的對(duì)偶性意味著我們能夠研究行動(dòng)者之間的聯(lián)系或事件之間的聯(lián)系，或者兩者皆有。例如，在關(guān)注行動(dòng)者之間聯(lián)系的單模分析中，如果兩個(gè)行動(dòng)者都屬于相同事件，則兩個(gè)行動(dòng)者之間就存在聯(lián)系。關(guān)注事件的話，如果一個(gè)或更多行動(dòng)者都屬于兩個(gè)事件，則兩個(gè)事件之間就存在兩兩聯(lián)系。當(dāng)我們集中于行動(dòng)者之間的聯(lián)系時(shí)，我們指的是共同成員資格(co-membership)，當(dāng)我們集中于事件間聯(lián)系時(shí)，事件間聯(lián)系指的是重疊或者關(guān)聯(lián)的事件(co-participation)。

從府際協(xié)議的締結(jié)程度來看，我們關(guān)心“9+2”成員的合作緊密與否？在不同的政策領(lǐng)域，凝聚程度是否有差異？為了回答這兩個(gè)問題，我們計(jì)算了隸屬網(wǎng)絡(luò)密度(density)，該指標(biāo)用于描述網(wǎng)絡(luò)中各成員結(jié)點(diǎn)之間關(guān)聯(lián)的緊密程度，對(duì)于二元變量的一模網(wǎng)絡(luò)而言，可以用圖中實(shí)際有用的連線數(shù)l與最多可能擁有的連線總數(shù)之比來表示。對(duì)于二模網(wǎng)絡(luò)投影的一模賦值網(wǎng)絡(luò)而言，網(wǎng)絡(luò)密度測(cè)量的是相對(duì)于所有關(guān)系的平均關(guān)系強(qiáng)度。假定一個(gè)隸屬網(wǎng)絡(luò)由g個(gè)行動(dòng)者和h個(gè)事件，首先分析行動(dòng)者上的共同成員關(guān)系，△(N)表示密度(下標(biāo)N表明它是N個(gè)行動(dòng)者間聯(lián)系的密度)，則

這里i≠j，共同成員關(guān)系的密度值可以解釋為行動(dòng)者對(duì)所屬事件的平均值，△(N)值范圍從0到h變化。

在進(jìn)行密度計(jì)算之前，我們整理了網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的時(shí)間變化過程，表3中公共領(lǐng)域包括環(huán)境保護(hù)、科教文化和衛(wèi)生防疫，其余四個(gè)領(lǐng)域歸入市場(chǎng)領(lǐng)域，t1到t5的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是根據(jù)圖3的變化趨勢(shì)給出的。新協(xié)議意味著自組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系開始建立，而累積協(xié)議表明更廣泛和更深入的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的維系?？傮w而言，三個(gè)公共領(lǐng)域共同簽訂了85項(xiàng)府際協(xié)議，對(duì)應(yīng)地四個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域的協(xié)議量為106項(xiàng)，尤其是近三年(2011-2013)公共領(lǐng)域的協(xié)議更受到“9+2”各省區(qū)的重視。

表3 “9+2”合作區(qū)府際協(xié)議網(wǎng)絡(luò)關(guān)系表

注：t0-2003年以前；t1-2003年；t2-2005年；t3-2007年；t4-2011年；t5-2013年

長(zhǎng)期以來我國(guó)地方政府受到很多質(zhì)疑，認(rèn)為它們過度致力于將有限的政治資源投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，而忽略了環(huán)境和社會(huì)問題(Xu and Yeh 2011)[33]，即使在區(qū)域合作議題上，也主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大多數(shù)合作區(qū)都是經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。但是，我們的研究結(jié)果得出了不同的結(jié)論。這說明地方政府在區(qū)域合作中扮演了聯(lián)合提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的重要責(zé)任，而不僅僅是追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在市場(chǎng)領(lǐng)域政府的作用只是構(gòu)建搭建有利于市場(chǎng)發(fā)展的環(huán)境平臺(tái)，減少壁壘。

表4 七個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)密度(省區(qū)-省區(qū)網(wǎng)絡(luò))

借助UCINET軟件進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)密度計(jì)算 (Bargotti et al. 2002)(表4)[34]，同為公共領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)、科教文化和衛(wèi)生防疫三個(gè)領(lǐng)域表現(xiàn)出了不同的密度特征：環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域呈現(xiàn)出11個(gè)省區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的最大網(wǎng)絡(luò)密度，平均每對(duì)成員共同參與的協(xié)議數(shù)接近15，其次是科教文化領(lǐng)域，密度為13.52；與之對(duì)應(yīng)，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的密度值最小，平均每對(duì)成員共享的協(xié)議數(shù)約為3。四個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域的合作表現(xiàn)出了相對(duì)平均和穩(wěn)定的密度關(guān)系，其中貿(mào)易合作的密度較小，說明在貿(mào)易領(lǐng)域，政府的介入最少，更多的合作是市場(chǎng)主體之間的合作關(guān)系，這就表現(xiàn)在企業(yè)間合作項(xiàng)目的簽訂上。

(二)路徑選擇與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成

為了研究三個(gè)公共領(lǐng)域表現(xiàn)出的密度差異，直觀刻畫“9+2”網(wǎng)絡(luò)成員在這三個(gè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)關(guān)系，我們使用UCINET的Net-Draw繪出了各自的網(wǎng)絡(luò)圖，網(wǎng)絡(luò)圖像更能直觀揭示網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)緊密關(guān)系(Fataar, 2006)[35]。圖中節(jié)點(diǎn)代表省區(qū)，網(wǎng)絡(luò)圖中各省區(qū)的位置與地理板塊上各自所處的位置對(duì)應(yīng)，以便更清晰揭示彼此間關(guān)系。節(jié)點(diǎn)之間的連線代表他們共同參與的協(xié)議，由于二模網(wǎng)絡(luò)投影的一模網(wǎng)絡(luò)是對(duì)稱的，所以我們不使用箭頭，連線的粗細(xì)代表相對(duì)于他們參與的協(xié)議而言的連接強(qiáng)度，較粗的連線代表更多的協(xié)議，較細(xì)的連線代表較少的協(xié)議。

1.地方政府的合作路徑選擇

地方政府是理性主體，地方政府間關(guān)系的形成呈現(xiàn)出三種形態(tài)：一是基于資源交換的“交易關(guān)系”，關(guān)系的構(gòu)成基礎(chǔ)是價(jià)格機(jī)制；二是基于目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”，關(guān)系的構(gòu)成基礎(chǔ)是政治錦標(biāo)賽驅(qū)動(dòng)下的激勵(lì)機(jī)制；三是基于共同收益的“合作關(guān)系”，關(guān)系的構(gòu)成基礎(chǔ)是共同收益的集體行動(dòng)機(jī)制，被稱為“制度性集體行動(dòng)”。9+2區(qū)域中存在多種地方政府間關(guān)系并存的狀態(tài)，而通過協(xié)議構(gòu)成的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)是第三種關(guān)系的結(jié)構(gòu)。制度性集體行動(dòng)理論指出了地方政府合作動(dòng)機(jī)的雙重性：一方面提升公共品的供給效率、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)

和外部性內(nèi)部化的集體性收益動(dòng)機(jī)；另一方面，地方政府在合作中還會(huì)追求其選擇性收益，通過在合作中獲得自身社會(huì)資本的積累和影響力的提升等(Feiock, 2007)[7]。需要指出，不同于“交易關(guān)系”與“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)集體性收益的基礎(chǔ)條件在于合作領(lǐng)域的公共性，在“9+2”合作區(qū)，公共性較強(qiáng)的領(lǐng)域是環(huán)境保護(hù)、科教文化和衛(wèi)生防疫。

地方政府獲得合作收益的同時(shí)要克服地方政府合作交易成本，包括為降低信息不對(duì)稱、搭便車、事后違約等而采取的信息收集、談判、執(zhí)行與監(jiān)督等努力。制度性集體行動(dòng)理論也提出合作領(lǐng)域、政策網(wǎng)絡(luò)、制度結(jié)構(gòu)以及主體條件等因素都會(huì)在不同程度對(duì)合作交易成本的不同方面產(chǎn)生影響。于是，地方政府獲得合作收益并非在同一個(gè)方面采用同一種路徑，而是會(huì)根據(jù)不同的情況，選擇獲得最佳的合作途徑，包括集體性收益提升途徑、選擇性收益提升途徑和交易成本降低途徑。因此，地方政府會(huì)根據(jù)可以獲得收益的最佳條件，來選擇最優(yōu)的合作路徑。

圖5 環(huán)境保護(hù)

2.“地理”路徑與SG結(jié)構(gòu)

所謂“地理”路徑，即合作網(wǎng)絡(luò)的形成是基于地理邊界的連續(xù)性和合作內(nèi)容的空間不可分割性，地方政府選擇的最低交易成本合作路徑。從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)看出(圖5)，云南、貴州、湖南、江西、廣東和廣西六省形成了緊密的網(wǎng)絡(luò)中心。整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有一個(gè)包含地緣臨近的四個(gè)省(貴州、湖南、廣東和廣西)的四邊形環(huán)境鑲嵌在大的六邊形結(jié)構(gòu)中(云南、貴州、湖南、江西、廣東和廣西)，這說明環(huán)保領(lǐng)域在選擇“與誰合作”時(shí)，參與者的行為受到了區(qū)域地理特征的限制。因此，地理位置是影響合作對(duì)象選擇的重要因素，相鄰省區(qū)間的重復(fù)合作形成彼此依存的關(guān)系可降低交易成本。

“9+2”的合作源于珠江水域這一地理空間，環(huán)境保護(hù)具有極大的空間外部性，從地理角度說沒有一個(gè)省區(qū)能夠在環(huán)境保護(hù)上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因此彼此沿著地理特征路徑構(gòu)建的是基于信任的SG合作網(wǎng)絡(luò)。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公共性直接體現(xiàn)了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的不可能，基于合作的網(wǎng)絡(luò)治理依賴于全體成員的參與和承諾，“9+2”成員自行管理內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和操作，以及外部關(guān)系的處理。這種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是成員之間的信任以降低信息成本和協(xié)商成本，廣泛信任形成了高密度的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。“9+2”這類小規(guī)模成員網(wǎng)絡(luò)較易達(dá)成共識(shí)，SG結(jié)構(gòu)是構(gòu)建“社區(qū)能力” (Chaskin et al. 2001)[36]的重要途徑，能夠在平等的基礎(chǔ)上，將參與者致力于網(wǎng)絡(luò)中的目標(biāo)。

“地理”路徑就是地方政府充分利用在環(huán)境保護(hù)中的空間外部性特點(diǎn)，選擇與相鄰區(qū)域合作，通過對(duì)環(huán)境治理空間的擴(kuò)展，擴(kuò)大治理邊界，從而提升環(huán)境治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，降低環(huán)境問題產(chǎn)生的社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性的內(nèi)部化。

3.“抱團(tuán)”路徑與NLO結(jié)構(gòu)

所謂“抱團(tuán)”路徑，是由于某些領(lǐng)域的合作具有較強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義傾向，地方政府必須依靠一種緊密而強(qiáng)烈的合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)信任性合作?！?+2”成員在科教文化領(lǐng)域通過共享相當(dāng)廣泛的府際協(xié)議連接而成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(圖6)。圖中連接線表明內(nèi)陸省份彼此之間的關(guān)系強(qiáng)于他們與港澳的聯(lián)系，于是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中有兩個(gè)次級(jí)網(wǎng)絡(luò)：所有內(nèi)陸地區(qū)形成一個(gè)二級(jí)網(wǎng)絡(luò)；珠三角地區(qū)(廣東、香港和澳門)形成另一個(gè)二級(jí)網(wǎng)絡(luò)，二者通過廣東連接在一起。從外部因素分析，科教文化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)表明區(qū)域特征中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性對(duì)“與誰合作”的影響，社會(huì)文化以及政治經(jīng)濟(jì)特征會(huì)形成特定區(qū)域?qū)参锲返钠脧亩鴽Q定其在合作中的收益和交易成本，具有同質(zhì)偏好的成員之間更易達(dá)成合作。因此在科教文化領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)中，兩個(gè)二級(jí)網(wǎng)絡(luò)代表了兩類偏好的省區(qū)成員。內(nèi)陸地區(qū)具有相似的社會(huì)文化背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，這種結(jié)構(gòu)模式與“9+2”處于不同的發(fā)展階段相吻合。

圖6 科教文化

另一方面從參與主體來看，科教文化領(lǐng)域的這種格局主要是因?yàn)槠渚哂泄参锲泛头?wù)性質(zhì)，合作結(jié)果的不確定性強(qiáng)，地方政府為了避免“推卸責(zé)任”的機(jī)會(huì)主義，會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)形成高密度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(Scholz and Feiock 2007)[37]。這一假設(shè)的邏輯是當(dāng)協(xié)議活動(dòng)的產(chǎn)出很難測(cè)度時(shí)，雖然可以簽訂靈活的府際協(xié)議，如互助協(xié)議，諒解備忘錄或協(xié)議備忘錄等，但是協(xié)議各方無法制定具體的交易程序和產(chǎn)出，因而執(zhí)行成本較高，這就帶來制度性集體行動(dòng)困境(Feiock, 2010)[29]。如果無法制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，參與人都有推卸責(zé)任的動(dòng)機(jī)，并且監(jiān)督參與者行為很困難或者成本很高。此時(shí)，為了限制機(jī)會(huì)主義而實(shí)施集體制裁的威脅可以通過高度緊密的關(guān)系配置來實(shí)現(xiàn)，這一點(diǎn)從上述密度結(jié)算結(jié)果中得到驗(yàn)證。

緊密的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)反映了凝聚子群的社會(huì)收益，它能夠構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)義務(wù)從而控制參與者行為，因?yàn)槿魏涡袆?dòng)的執(zhí)行或不執(zhí)行都是公共的。根據(jù)Thurmaier & Wood(2002)的研究，緊密的協(xié)議網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成于地方政府之間持續(xù)的交互行為過程中[21]。當(dāng)參與一個(gè)結(jié)果很難測(cè)度的集體行動(dòng)時(shí)，參與者的激勵(lì)來自于建立自己的信譽(yù)。此時(shí)，參與者會(huì)選擇成為一個(gè)凝聚子群的成員，獲取共享資源的收益，避免出現(xiàn)推卸責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。這一過程可以用圖7刻畫，如果面臨結(jié)果的不確定性難題時(shí)，地方政府A可以選擇與B或者D合作。最終結(jié)果是D將是A偏好的合作伙伴，因?yàn)镈與C存在合作關(guān)系，而A也已經(jīng)與C存在合作關(guān)系，于是A與C、D形成了穩(wěn)定而緊密的小團(tuán)體。這就是科教文化領(lǐng)域中兩個(gè)二級(jí)網(wǎng)絡(luò)的形成路徑。

圖7 地方政府的“抱團(tuán)”路徑

科教文化領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)治理類似于NLO的治理結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)的密度較為靠前，同時(shí)具有較高的中心性。通過UCINET的計(jì)算，科教文化領(lǐng)域的中心性為0.55，相比而言環(huán)境保護(hù)胃0.50，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域?yàn)?.44。另一方面，NLO結(jié)構(gòu)中，擁有資源或權(quán)利優(yōu)勢(shì)的組織易成為領(lǐng)導(dǎo)組織(Provan & keins, 2008)[15]。廣東是改革開放的先行者，連接大陸和港澳，廣東省委書記通常是中央政治局委員，因此廣東具備了經(jīng)濟(jì)、地理和政治優(yōu)勢(shì)，廣東在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當(dāng)了領(lǐng)導(dǎo)組織的角色。作為網(wǎng)絡(luò)層次的領(lǐng)導(dǎo)組織，廣東承擔(dān)了大部分戰(zhàn)略和運(yùn)營(yíng)決策，與協(xié)議各方構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)層次的目標(biāo)，即在科教文化領(lǐng)域形成跨域合作，而其他網(wǎng)絡(luò)成員則是各自為了解決自身難題，力圖通過抱團(tuán)路徑降低不確定性。

與環(huán)境領(lǐng)域的空間連續(xù)性產(chǎn)生的外部性治理思路不同，要實(shí)現(xiàn)合作收益，很難通過空間擴(kuò)展來實(shí)現(xiàn)集體性收益?？平涛幕I(lǐng)域最重要的特點(diǎn)是合作收益的難以觀測(cè)性，合作對(duì)象越多則合作雙方的違約等機(jī)會(huì)主義行為風(fēng)險(xiǎn)越大，合作產(chǎn)生的交易成本就越高，地方政府在難以確定其最高合作收益的情況下，則會(huì)選擇最低合作成本的方式。因此，地方政府會(huì)選擇建立小合作網(wǎng)絡(luò)的“抱團(tuán)”路徑來實(shí)現(xiàn)這類領(lǐng)域的合作。

4.“借勢(shì)”路徑與NAO結(jié)構(gòu)

所謂“借勢(shì)”路徑，某些合作領(lǐng)域具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，地方政府需要通過擴(kuò)展或改變網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)，以改變自身在網(wǎng)絡(luò)中的地位。在衛(wèi)生防疫領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)密度較低，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系在內(nèi)陸省份之間分配相對(duì)均勻(圖8)。根據(jù)Brown and Potoski(2003)的研究，高公共性投資使得衛(wèi)生防疫領(lǐng)域具有典型的資產(chǎn)專用性特征，這類領(lǐng)域易結(jié)成松散的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[25]。松散的網(wǎng)絡(luò)由一組網(wǎng)絡(luò)關(guān)系組成，這些關(guān)系由少數(shù)具有較高集權(quán)的參與者主導(dǎo)；其他參與者要么直接與這些參與者建立聯(lián)系，要么獨(dú)立行動(dòng)(Granovetter 1985；Burt 1993)[38-39]。

圖8 衛(wèi)生防疫的“借勢(shì)”路徑

松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的合作是十分有用的，這種領(lǐng)域往往具有資產(chǎn)專用性特征，與核心成員建立協(xié)議關(guān)系可以減少與其他成員合作的監(jiān)督成本。在這樣的領(lǐng)域每個(gè)參與者都有選擇不投入自己資源的動(dòng)機(jī)，相反，一旦有機(jī)會(huì)他們會(huì)選擇搭便車。因此，當(dāng)面臨資產(chǎn)專用性困境時(shí)，地方政府合作伙伴的選擇更具策略性。由于協(xié)議往往是不完全的，執(zhí)行成本高，地方政府會(huì)充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者依賴于權(quán)威成員，以便更大限度獲得規(guī)模收益或獲取上級(jí)政府的資源。圖9中，地方政府A會(huì)選擇B而不是D進(jìn)行合作，因?yàn)镈和A之間已經(jīng)通過C有間接聯(lián)系了，引入B可以增加競(jìng)爭(zhēng)，降低D在網(wǎng)絡(luò)中的地位，同時(shí)將A置于相對(duì)中心的位置，有利于自己爭(zhēng)取外部資源和支持。衛(wèi)生防疫領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的這種形成路徑我們稱為“借勢(shì)”路徑，網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展反映了合作者的一種選擇，在這種選擇下，網(wǎng)絡(luò)成員通過大量獨(dú)立的路徑進(jìn)行連結(jié)其他成員，這增加了可達(dá)性和可到達(dá)行動(dòng)者的多樣性，也增強(qiáng)了自己在網(wǎng)絡(luò)中的中心地位。但是，“借勢(shì)”的結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量會(huì)增加，或者在網(wǎng)絡(luò)成員不變的情況下擴(kuò)充成員間的相互關(guān)系，即網(wǎng)絡(luò)規(guī)模會(huì)不斷擴(kuò)大。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)帶來維持成本的增加和集體行動(dòng)效率的降低，兩種結(jié)果都會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)中的信任問題，導(dǎo)致收益遞減。因此，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作是最難實(shí)現(xiàn)的，也就是我們看到在整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)中，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的密度和協(xié)議量都是最小的。

衛(wèi)生防疫領(lǐng)域投入大，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，合作具有較大風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)成員的策略路徑是引入競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建松散的網(wǎng)絡(luò)，從而更多地依賴上級(jí)政府或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。上級(jí)政府或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就充當(dāng)了NAO中的外部代理人角色，對(duì)于這種NAO結(jié)構(gòu)，外部代理人會(huì)提供資金或網(wǎng)絡(luò)便利以確保網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) (Goldsmith and Eggers 2004)[40]。衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作多為事件導(dǎo)向的，需要提及的依然是廣東、香港和澳門之間的“鐵三角”關(guān)系，2003年SARS事件促成了三地在公共防疫領(lǐng)域的緊密合作，加之珠三角長(zhǎng)期的全方位合作，使得這種穩(wěn)固的三元關(guān)系較容易在合作領(lǐng)域上擴(kuò)展和積累。這一點(diǎn)說明，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域體現(xiàn)了NAO的一個(gè)重要特征，參與組織之間的強(qiáng)關(guān)系構(gòu)建需要在較高范圍內(nèi)就網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，否則就會(huì)選擇引入競(jìng)爭(zhēng)的“借勢(shì)”路徑，所以我們看到了松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的“鐵三角”關(guān)系。本文中該領(lǐng)域的密度為最低值，而不是中間水平，說明“鐵三角”關(guān)系的穩(wěn)固性使得內(nèi)陸與港澳在該領(lǐng)域的合作較難實(shí)現(xiàn)，必須通過外部代理人的直接政策干預(yù)或者某個(gè)特定事件的誘導(dǎo)。

衛(wèi)生防疫領(lǐng)域中，既很難通過治理空間拓展來獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也很難通過單個(gè)地方政府來降低合作成本，地方政府在這一領(lǐng)域中選擇了通過擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)規(guī)模提升合作影響力的方式來獲取選擇性收益，從而形成了地方政府合作的“借勢(shì)”路徑。

圖9 地方政府的“借勢(shì)”路徑

5.小結(jié)

從三個(gè)公共領(lǐng)域的合作路徑選擇及其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成來看，地方政府間關(guān)系正從單純的競(jìng)爭(zhēng)或合作走向策略化網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

五、結(jié)論與啟示

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不僅要依靠相近地方政府形成的合作區(qū)，還要依據(jù)不同合作領(lǐng)域的性質(zhì)實(shí)現(xiàn)跨地理空間區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)功能區(qū)的整合。本文利用2004-2013年“9+2”合作區(qū)191項(xiàng)府際協(xié)議數(shù)據(jù)，考察了我國(guó)合作區(qū)地方政府的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)治理這種非正式制度的演進(jìn)發(fā)展影響著正式的合作區(qū)制度的實(shí)施效果和發(fā)展方向。本文給出了幾個(gè)重要的結(jié)論，對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出一些啟示。

首先，合作區(qū)與合作網(wǎng)絡(luò)是不同邊界下的概念，合作區(qū)是一個(gè)行政地理區(qū)域，而合作網(wǎng)絡(luò)是嵌套在合作區(qū)中由各利益主體的理性選擇形成的互惠關(guān)系結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是各網(wǎng)絡(luò)主體的理性決策結(jié)果。?！?+2”網(wǎng)絡(luò)成員之間是非正式的伙伴關(guān)系，參與者在自由實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略中自愿加入合作網(wǎng)絡(luò)，不存在政治權(quán)威或決策領(lǐng)導(dǎo)者?！?+2”成員共同參與較多的府際協(xié)議領(lǐng)域和府際協(xié)議連接較多參與者的領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，這說明地方政府在區(qū)域合作中扮演了聯(lián)合提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的重要責(zé)任，而不僅僅是追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

其次，地方政府通過“地理”路徑在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域形成高密度SG網(wǎng)絡(luò)。環(huán)境保護(hù)受到地理因素的客觀約束，具有較強(qiáng)的空間外部性。在該領(lǐng)域地方政府選擇彼此信任的“地理”路徑構(gòu)建一個(gè)高密度的SG網(wǎng)絡(luò)。高密度的網(wǎng)絡(luò)互惠關(guān)系可以帶來信任和社會(huì)資本，從而解決集體行動(dòng)問題，因此，高密度網(wǎng)絡(luò)更容易實(shí)現(xiàn)合作，網(wǎng)絡(luò)參與者之間的信任度決定了對(duì)網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的態(tài)度。從府際協(xié)議分布來看，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域擁有最高的網(wǎng)絡(luò)密度，尤其在最近兩年的合作中，網(wǎng)絡(luò)密度的增加進(jìn)一步推進(jìn)了合作關(guān)系的關(guān)鍵，說明環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入了穩(wěn)定累進(jìn)的階段。

第三，地方政府通過“抱團(tuán)”路徑在科教文化領(lǐng)域形成NLO網(wǎng)絡(luò)?？平涛幕I(lǐng)域的合作，具有較強(qiáng)的不確定性，為了避免“推卸責(zé)任”的機(jī)會(huì)主義行為，網(wǎng)絡(luò)參與者會(huì)選擇“抱團(tuán)”路徑形成兩個(gè)相對(duì)固定的團(tuán)體，并通過廣東的連接形成NLO網(wǎng)絡(luò)，廣東憑借其經(jīng)濟(jì)、地理和政治優(yōu)勢(shì)擔(dān)當(dāng)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部代理人的角色。因此，廣東在網(wǎng)絡(luò)的中心位置使其具備控制信息流和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)參與者的權(quán)力，因而能夠引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)的演進(jìn)方向和網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)不確定性成為合作的重要約束時(shí)，NLO結(jié)構(gòu)具有更高的合作水平，體現(xiàn)在科教文化領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)密度也相對(duì)較高。

第四，地方政府通過“借勢(shì)”路徑在衛(wèi)生防疫領(lǐng)域形成NAO網(wǎng)絡(luò)。衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的投入較大，容易產(chǎn)生搭便車行為，網(wǎng)絡(luò)成員會(huì)選擇“借勢(shì)”路徑，增強(qiáng)自己的網(wǎng)絡(luò)地位，以提升獲取網(wǎng)絡(luò)外部代理人支持的機(jī)會(huì)，這一領(lǐng)域易形成NAO結(jié)構(gòu)。在該領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)參與者希望通過建立新的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，引入競(jìng)爭(zhēng)，以獲取外部代理人的資源和資金。其結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量會(huì)增加，或者在網(wǎng)絡(luò)成員不變的情況下擴(kuò)充成員間的相互關(guān)系，即網(wǎng)絡(luò)規(guī)模會(huì)不斷擴(kuò)大。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)帶來維持成本的增加和集體行動(dòng)效率的降低，兩種結(jié)果都會(huì)產(chǎn)生集體行動(dòng)中的信任問題，導(dǎo)致收益遞減。因此，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作是最難實(shí)現(xiàn)的，也就是我們看到在整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)中，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的密度和協(xié)議量都是最小的。該領(lǐng)域需要通過不斷的實(shí)踐達(dá)到規(guī)模和效率的平衡。

最后需要指出的是，本文的結(jié)論在應(yīng)用中存在一些局限。本文的研究只是檢測(cè)了“9+2”成員通過簽訂府際協(xié)議構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，但是廣泛和大量的合作并不表明這些合作行為能夠產(chǎn)生良好的合作績(jī)效。有關(guān)這些合作努力在不同領(lǐng)域帶來了何種程度的合作效果需要進(jìn)行更深入的研究，對(duì)我國(guó)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較研究也是未來拓展的方向。

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