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        不動(dòng)產(chǎn)登記“流產(chǎn)”

        2014-08-20 03:20:53
        中國經(jīng)濟(jì)信息 2014年14期
        關(guān)鍵詞:國土流產(chǎn)條例

        不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施受阻,對接下來的改革進(jìn)程可能造成負(fù)面影響。

        原定在6月底前就該出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》(以下簡稱《條例》),千呼萬喚就是不出來,連“猶抱琵琶半遮面”的亮相機(jī)會(huì)也沒有。《條例》與約定的日期在預(yù)料中爽約,相關(guān)部門也食了言。

        不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,原本就是一場遲到的改革。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英表示,土地權(quán)利的確權(quán)登記能夠讓土地使用與土地交易效率最大化。一個(gè)設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地不動(dòng)產(chǎn)注冊登記系統(tǒng)能增強(qiáng)農(nóng)民對財(cái)產(chǎn)權(quán)的信心、提高透明度和可預(yù)測性,進(jìn)而促進(jìn)投資和土地市場發(fā)展。

        期限一拖再拖

        2007年實(shí)施的《物權(quán)法》就對此做出原則規(guī)定,卻沒能規(guī)定由哪個(gè)部門登記,結(jié)果各相關(guān)職能部門紛爭不已。直到2013年的國務(wù)院職能改革中,才確定由國土部門主導(dǎo)登記。

        但改革進(jìn)展并不順利,甚至一度顯得“清鍋冷灶”。2013年3月,全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,提出“統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度”。之后,國務(wù)院辦公廳發(fā)布“關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知”,要求2014年6月前出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

        不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度今年3月召開首次會(huì)議,但此后至今未見召開第二次會(huì)議的公開報(bào)道。

        但按國土資源部的立法計(jì)劃,《條例》已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前力爭報(bào)出送審稿,年內(nèi)完成立法。

        目前的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,是我國社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵,改革意義重大,關(guān)乎房產(chǎn)調(diào)控、稅收監(jiān)管、國家對官員監(jiān)督等等的落實(shí)和推進(jìn)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施受阻,對接下來的改革進(jìn)程可能造成負(fù)面影響。

        利益之爭

        對于《條例》出臺(tái)為何延期,國土系統(tǒng)的解釋是:當(dāng)前需梳理與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相沖突的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策。而部分觀點(diǎn)則認(rèn)為,這個(gè)理由很牽強(qiáng)。我國雖對林地、草原、城市房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施分別立法,但法律并未規(guī)定相關(guān)登記是由不同行政部門承擔(dān)的,法律與統(tǒng)一登記改革不存在直接沖突。比如,對于城市房產(chǎn)登記,《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定,由省級政府確定后,縣級以上人民政府可以由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)房地登記;《草原法》、《森林法》也規(guī)定相關(guān)的物權(quán)登記,是由縣級人民政府行使,而不是具體哪個(gè)行政部門。因此,這次將不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一到了國土系統(tǒng),與法律沒有直接沖突。

        不動(dòng)產(chǎn)登記制度出臺(tái)的阻力到底是什么?恐怕,現(xiàn)在只能由坊間進(jìn)行或靠譜或不靠譜的聯(lián)想和解讀。首先,不動(dòng)產(chǎn)登記,所帶來的反腐效力,這會(huì)不會(huì)引發(fā)無法控制的局面?公眾自然有理由懷疑,某些既得利益集團(tuán)是不是從中作梗。

        其次,不動(dòng)產(chǎn)登記制度是權(quán)力合并的一個(gè)過程,這會(huì)讓部門之間在權(quán)力占有與重新分配上產(chǎn)生分歧。不受約束的權(quán)力是能夠讓人貪戀的東西,在嘗慣了“手有公章、批文余香”的美味之后,很少會(huì)有人或有部門主動(dòng)出讓手中權(quán)力。除此之外,可能還涉及到下屬機(jī)構(gòu)和人員的撤并裁減,這些問題都需要解決。

        更加上,“部門立法”本身有很大的局限性,以上兩個(gè)問題,也就變得更加棘手。不動(dòng)產(chǎn)登記涉及10個(gè)部委。一個(gè)牽頭部委,要主動(dòng)去協(xié)調(diào)另外多個(gè)部委,而沒有由更高層面出面,可能不會(huì)有讓人滿意的協(xié)調(diào)力度,這是“部門立法”的特點(diǎn)使然。

        統(tǒng)一登記改革的障礙不是法律,而是部門利益,各個(gè)部門都有自己的小算盤。6月25日,新華社已經(jīng)點(diǎn)破了“動(dòng)了誰的奶酪”的問題:相關(guān)部門需摒棄“一畝三分地”、“手有公章、批文余香”的觀念,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記絕不能成為新的審批權(quán)。

        劉守英建議,一個(gè)統(tǒng)一的土地登記體系要求在土地權(quán)利登記過程中有統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序,要明確土地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)和部門協(xié)調(diào),并逐步實(shí)現(xiàn)從權(quán)利的事實(shí)認(rèn)定到登記認(rèn)定的轉(zhuǎn)變。

        技術(shù)難題

        不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記難產(chǎn),不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)是因?yàn)椴块T利益,參與《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》討論的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯指出,這可能是一種誤導(dǎo)。

        雖然由國土資源部地籍司負(fù)責(zé)的草案幾易其稿,提交給國土部法規(guī)司后,又修改了不少內(nèi)容,但問題仍比較多。程嘯認(rèn)為一個(gè)主要的原因是起草部門對房屋登記制度的實(shí)際運(yùn)行情況不太了解,容易導(dǎo)致閉門造車,對于涉及多部門的改革,“開門立法”應(yīng)該是更為明智和理想的選擇。

        “不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記大的方向,包括住建部等在內(nèi)都是認(rèn)可的,也達(dá)成了共識(shí),沒有異議,異議就是怎么統(tǒng)一,也不完全是部門利益,關(guān)鍵是如何平穩(wěn)過渡,不能天翻地覆,強(qiáng)硬推行,影響現(xiàn)有工作?!?程嘯說。

        立法需要尊重既有事實(shí),可以有一定超前性,但不宜完全破壞現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu),程嘯以現(xiàn)有房屋管理體系為例,房屋管理部門將登記作為行政管理的重要手段,有些地方的房屋登記管理是完全獨(dú)立的,既不歸屬房管部門,也不屬于國土部門,如果一刀切拿掉,完全另組建一個(gè)新的部門歸到國土部門之下,也存在問題。

        房屋登記的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地登記,比如北京每年有近80萬件登記,而土地登記才1萬件,房屋登記部門一般是處級,而國土的登記部門屬于科級,如果完全推倒重來,肯定會(huì)有人反對。

        “不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)該求同存異,尋找最大公約,而不能簡單消滅現(xiàn)存制度,尤其是被實(shí)踐證明的制度,如果推倒重來,對改革未必是好事”。程嘯表示。

        作為頂層設(shè)計(jì)的立法,也需要充分考慮中央和地方權(quán)力劃分,涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等統(tǒng)一登記,不同部門間的阻力或許會(huì)更大,程嘯建議可以設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的登記機(jī)構(gòu),既不隸屬于國土部門,也不隸屬于住建部門,而有些地方已經(jīng)在做類似的試驗(yàn),效果不錯(cuò)。endprint

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